No. 125 - Setiembre 1999

Agricultura

Las conversaciones sobre las conversaciones

por Chakravarthi Raghavan

En la reunión informal del Comité de Agricultura de la Organización Mundial de Comercio (OMC), realizada en junio en el marco del mandato de la realización de un proceso de Análisis e Intercambio de Información, se discutieron una serie de temas relacionados con el proceso de reforma en materia agrícola. Esta vez los países en desarrollo adoptaron una posición más resonante en las negociaciones conducentes a la revisión del Acuerdo sobre la Agricultura.

Intereses no comerciales de los países en desarrollo en el sector agricultura, temas de salvaguardias especiales, obstáculos arancelarios y no arancelarios que afectan a las exportaciones de países en desarrollo y la futura "cláusula de paz" del Acuerdo sobre la Agricultura, fueron algunos de los temas discutidos en una reunión informal del Comité de Agricultura, realizada en junio de este año. Las discusiones, llevadas a cabo en el marco del mandato de la realización de un Análisis e Intercambio de Información acordado en la Conferencia Ministerial de Singapur, tienen la finalidad de preparar el terreno para futuras negociaciones que continúen el proceso de reforma del sector agricultura.

En términos del Artículo 20 del Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura, esas negociaciones deberían iniciarse antes de fines de 1999. El proceso informal de análisis e intercambio de información, que comenzó en 1997, fue acordado en Singapur como una forma de compromiso entre las posiciones de los miembros del Grupo Cairns, en particular entre Argentina, que quería que las negociaciones comenzaran en ese momento, y la Unión Europea, que insistía en que la fecha debía ser fines de 1999. El Comité de Agricultura deberá realizar una reunión final de análisis e intercambio de información en setiembre, y a partir de ahí el Comité deberá abocarse a la Conferencia Ministerial de Seattle que comenzará el 30 de noviembre.

Las discusiones y el intercambio de ideas evidencian tres o cuatro enfoques, en contraste con la Ronda Uruguay, donde en gran medida había una posición del Grupo Cairns y de Estados Unidos, tratando de imponer la "liberalización", y otra de la Unión Europea y Japón, intentando preservar su protección agrícola, mientras que en el medio estaban la mayoría de los países en desarrollo, obedeciendo la "liberalización" pero sin capacidad de influir en las negociaciones. Algunos países en desarrollo con mayor peso plantearon algunos de los temas referidos, pero más allá de ciertas promesas de trato especial y diferenciado, las negociaciones no tomaron en cuenta sus intereses. Al final, los problemas de los "países importadores netos de alimentos" figuraron en la agenda y fueron objeto de una Decisión Ministerial en Marrakech, pero fueron falseados en la medida en que la ayuda que recibirían provendría del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Esta vez, a juzgar por sus posiciones iniciales en el proceso de análisis e intercambio de experiencia, algunos países en desarrollo están planteando tanto las cuestiones del acceso al mercado como las relacionadas con su desarrollo agropecuario nacional, en lo que tiene que ver con la agricultura de subsistencia y con gran parte de quienes trabajan en ese sector.

Con relación al Artículo 20, las negociaciones para proseguir el proceso de reforma deberán tomar en cuenta, entre otras cosas, "las preocupaciones no comerciales, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo miembros", así como el objetivo de establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado y otros objetivos mencionados en el preámbulo del Acuerdo, que, dentro de "las preocupaciones no comerciales", menciona la seguridad alimentaria y la necesidad de proteger el ambiente.

"Multifuncionalidad"

La necesidad de proteger el ambiente permitiendo que los agricultores ocupen la tierra que trabajan ha sido un argumento utilizado por la Unión Europea y otros países para justificar el apoyo brindado a sus agricultores, y en sus documentos se han referido a ello como la "multifuncionalidad" de la agricultura. Pero Mauricio sacó a relucir el tema de la "multifuncionalidad" para centrarse en los problemas especiales de la agricultura en países con una economía de monocultivo (por ejemplo, caña de azúcar en el caso de Mauricio).

Los diplomáticos comerciales que participaron de las discusiones del proceso informal de intercambio dijeron que la posición de Mauricio acerca de la "multifuncionalidad" y los problemas de los países de economía de monocultivo recibieron el apoyo de algunos países del Caribe. También la Unión Europea, Japón, Noruega y Corea del Sur, que mantienen un elevado proteccionismo a su agricultura nacional, dieron un apoyo total. El Grupo Cairns y Estados Unidos expresaron solidaridad con las preocupaciones de Mauricio pero argumentaron que sería suficiente con las disposiciones especiales relacionadas con las "subvenciones nacionales que no tengan efectos de distorsión", incluidas las llamadas políticas de "compartimento verde", "caja verde" o "green box" del Acuerdo, medidas que tienen, en el peor de los casos, un impacto mínimo sobre el comercio y que no pueden ser impugnadas en procesos de solución de diferencias. Llegaron a admitir que los "países en desarrollo pequeños" podrían recibir trato especial. Pero los especialistas en agricultura del Tercer Mundo dijeron que el "compartimento verde" debería ampliarse a los países en desarrollo, ya que las posiciones fiscales -incluidos los programas de ajuste estructural del FMI y el Banco Mundial- limitan su capacidad de financiar u ofrecer apoyo en materia de ingresos no relacionados con la producción o el comercio.

Argentina, como integrante del Grupo Cairns, señaló que Mauricio y los países que estuvieran en una posición similar deberían cuidarse de adherir al bando de los países industrializados altamente proteccionistas y subsidiados. Fue una elevada protección y apoyo interno el que permitió a la Unión Europea convertirse en un importante exportador de azúcar, compitiendo con Mauricio y socavando la seguridad alimentaria de los países menos adelantados al bajar los precios y obligarlos a depender de las importaciones.

El Grupo Cairns consideró que el apoyo de la Unión Europea y de otros países al enfoque "multifuncional" de Mauricio fue una tentativa de defender sus propias posiciones mediante la inclusión de algunos temas de interés para los países en desarrollo. India planteó el tema del desarrollo agropecuario y la "seguridad alimentaria" en términos de las grandes masas (600 millones en India) que dependen de la agricultura y para quienes la seguridad alimentaria implica tanto producción agropecuaria en los predios de subsistencia como ingresos salariales resultantes de las actividades agropecuarias y afines que les permitan comprar alimentos.

Pero la posición de India y de otros países en desarrollo importantes ha sido la de apartarse del uso de "conceptos" similares a los de la Unión Europea y de otros países agrícolas proteccionistas, y en cambio presentar esos temas de interés como intereses "no comerciales" de los países en desarrollo. India y otros países señalaron la necesidad de no proseguir un debate basado en las opiniones y posiciones del Grupo Cairns y Estados Unidos en su condición de exportadores agropecuarios, y de Europa y otros países, y centrarse en los intereses "no comerciales" específicos de los países en desarrollo con fuerte economía agraria.

El concepto de "multifuncionalidad" podría aplicarse no sólo a la agricultura sino también a la industria, argumentó India, diciendo que el centro de interés debería estar puesto en las inquietudes y los problemas de países como Mauricio y otros, en una posición similar a la de India y de otros países en desarrollo. India expresó sus dudas acerca de si el actual enfoque de "compartimento verde" abarcaba los problemas enfrentados por los países en desarrollo.

Acceso al mercado

En cuanto al acceso al mercado y las "salvaguardias especiales" en materia de agricultura, El Salvador, Honduras, Cuba, Nicaragua, República Dominicana y Paquistán presentaron un documento sobre los problemas que enfrentan los países en desarrollo para acceder a los mercados de los países desarrollados. Las disposiciones sobre salvaguardias especiales en agricultura (artículo 5) permite a los países adoptar medidas especiales de salvaguardia contra un producto con respecto al cual las medidas de protección agrícola se han convertido en derechos aduaneros ordinarios (el llamado ejercicio de "arancelización") y que está designado en la lista del país con el símbolo "SSG" (por su sigla en inglés).

Al invocar la disposición, un país importador habilitado para utilizar salvaguardias especiales puede aplicar medidas proteccionistas discriminatorias contra importaciones de determinado país (y no contra importaciones de todas las fuentes, como requeriría la disposición del GATT de trato de nación más favorecida (n.m.f.), sin tener que mostrar la presencia de ningún "menoscabo grave" como, lo exigen las disposiciones sobre acción general de salvaguardias del GATT. Las únicas condiciones para poder utilizar cláusulas de salvaguardia son importar, en cualquier año, volúmenes de un producto que esté por encima del "nivel de activación" estipulado en la concesión, o que el precio de importación CIF (costo, seguro y flete) expresado en la moneda nacional del país importador esté por debajo del precio de referencia promedio (1986 a 1988), protegiendo en los hechos las importaciones agropecuarias de las fluctuaciones monetarias (y/o la devaluación de la moneda del país exportador) y haciendo así más competitivas las importaciones.

Según las listas presentadas en agricultura, unos 38 miembros notificaron su intención y derecho de invocar las disposiciones sobre salvaguardias especiales, y muchos invocaron las disposiciones basadas en los movimientos de precios, aun cuando no hubiera habido importaciones, argumentando que, a pesar de todo, sus agricultores necesitaban ser protegidos contra las caídas de precios. Un documento de Nueva Zelanda presentado al grupo señaló las principales desventajas de la disposición. Había algo básicamente mal en tanto esas disposiciones podrían ser invocadas aun cuando las importaciones anteriores fueran cero. Por otra parte, los precios utilizados para invocarlas no eran "transparentes".

Las discusiones mostraron una ruptura entre los países que querían continuar con las salvaguardias especiales (la Unión Europea, Japón, Corea del Sur y Polonia, entre otros) y quienes argumentaban que con las disposiciones de salvaguardia normales del GATT era suficiente y que no había necesidad de continuar esa transición ni aplicar excepciones especiales (Estados Unidos y el Grupo Cairns). India y otros dijeron que esas disposiciones de salvaguardias especiales, ya fueran consideradas como salvaguardias de transición o especiales, habían sido aplicadas en función de que la reforma y la liberalización estaban en un territorio no demarcado y había necesidad de establecer alguna salvaguardia. Pero tal como estaban las disposiciones, podían ser invocadas sólo por los países desarrollados afectados, mientras que una serie de países en desarrollo enfrentarían problemas similares que surgirían en las importaciones cuando liberalizaran su comercio externo.

Hubo necesidad de abordar esos temas e introducir cierta equidad en las disposiciones sobre salvaguardias especiales. El documento de Pakistán, El Salvador, Honduras y otros países, se centró en los altos aranceles aplicados a los llamados "productos sensibles" que enfrentan sus exportaciones, la progresividad arancelaria en los países desarrollados y la forma en que se usan y mal usan las reglamentaciones sanitarias y fitosanitarias para relegar a las exportaciones provenientes del mundo en desarrollo. El documento también se centra en los problemas enfrentados por los países en desarrollo en términos de infraestructura comercial. La posición fue respaldada por Estados Unidos, el Grupo Cairns y otros países en desarrollo. Japón argumentó que los aranceles y cuotas de ese sector fueron el resultado de concesiones negociadas en una serie de temas y que la balanza debía ser mantenida. La Unión Europea adoptó una posición similar.

La "cláusula de la paz"

La llamada "cláusula de la paz" en agricultura estipula que los compromisos negociados, como los referidos a los subsidios a la exportación, no pueden ser impugnados en diferencias de otras disposiciones de los acuerdos de la OMC. Esta disposición del Art. 13 del Acuerdo sobre Agricultura expirará el 31 de diciembre del 2003. La Unión Europea ha sugerido que el período debería ser extendido, posición que apoyan países como Corea del Sur.

El Grupo Cairns y Estados Unidos se oponen a cualquier forma de ampliación. Existe una objeción o, como en el caso de Australia y Nueva Zelandia, la voluntad de considerar la ampliación sujeta a reducciones sustanciales en los subsidios. Otros, como Argentina y República Dominicana, indicaron que pueden aceptar una extensión a cambio de una extensión del periodo de moratoria de las reclamaciones de "casos en que no existe infracción", contempladas en el Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPs, por su sigla en inglés).

Una reclamación de un caso en que no existe infracción en el GATT es la disposición (Art. XXIII.1.b.) que permite a un país reclamante plantear una diferencia en función de que "una ventaja resultante (para él) directa o indirectamente del presente Acuerdo se halle anulada o menoscabada" a consecuencia de que otra parte contratante aplique una medida, ya sea que ésta sea contraria o no a las disposiciones del Acuerdo. Otra condición que puede ser causa de acción dentro del ámbito de otros acuerdos de la OMC pero que ha sido excluida del Acuerdo sobre TRIPs es la referida a la anulación o menoscabo de una ventaja como resultado de "que exista otra situación" (Art. XXIII.1.c.). Esas dos disposiciones no se aplicarán a las diferencias que surjan sobre TRIPs en el término de cinco años a partir del 1 de enero de 1995. Se ha pedido al Consejo de los TRIPs que estudie el alcance y las modalidades de esas diferencias, y haga recomendaciones a la Conferencia Ministerial, donde la adopción debe ser específicamente por consenso. En las discusiones del Consejo de los TRIPs, la Unión Europea, y también Estados Unidos, se oponen a cualquier tipo de ampliación.

La próxima reunión del Comité está fijada para setiembre; para ese entonces se espera que esté pronto un estudio de la Secretaría (de más de 600 páginas) sobre los aranceles aplicados a las exportaciones de los países en desarrollo.