No. 125 - Setiembre 1999

Nueva ronda de la OMC

Problemas para los países en desarrollo

por Someshwar Singh

Un informe preparado para la secretaría del Commonwealth explora las perspectivas del lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales y discute los aspectos institucionales que la rodean. No obstante, tal vez muchos países en desarrollo no compartan la opinión expresada en el informe, de que las preocupaciones del Sur podrían ser abordadas con mayor eficacia en una nueva ronda.

Las dificultades que enfrentan los países en desarrollo con algunos aspectos de los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) pueden ser resueltas con mayor eficacia en una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales, según un informe preparado para la secretaría del Commonwealth. "Desafíos comerciales para los países en desarrollo: los preparativos de la nueva Ronda", de David Robertson, de la Escuela de Comercio de Melbourne, argumenta que en lugar de basarse en los diversos exámenes de los acuerdos de la OMC, comprendidos en el mandato, los países en desarrollo pueden resolver sus "preocupaciones justificables" con mayor éxito en una nueva ronda, donde "hay mayores oportunidades de reciprocidad".

Argumentos a favor de una nueva ronda

El argumento del informe del Commonwealth a favor de una nueva ronda de negociaciones es que brinda una "respuesta positiva" a la recesión y a la intensificación del proteccionismo. Durante cierto tiempo, la Unión Europea y otros países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) han estado promoviendo el lanzamiento de una nueva ronda en el 2000, que coincida con las revisiones exigidas en la agenda "incluida" de la Ronda Uruguay (exámenes comprendidos en el mandato).

No obstante, la situación de la que parte este informe parece haber sido superada por los acontecimientos. Las discusiones del Consejo General en las reuniones formales e informales preparatorias de la Cumbre de Seattle indican que los argumentos de que una nueva ronda servirá para detener el proteccionismo y permitirá a los países industrializados más poderosos cumplir las obligaciones que habían asumido, no ha sido aceptada por varios países en desarrollo claves.

La idea fue expresada públicamente en el Simposio de Comercio y Desarrollo auspiciado por la OMC por Paul Collier, director del Grupo de Investigación del Desarrollo del Banco Mundial, quien presidió una sesión de un panel sobre comercio, y por Fred Bergsten, director del Instituto de Economía Internacional y figura destacada del aparato de Washington. La idea fue rechazada en el simposio y también en diversos documentos de posición y declaraciones producidos en el proceso preparatorio de Seattle por varios países en desarrollo (incluso varios miembros del Commonwealth), quienes dejaron en claro que no están dispuestos a pagar otra vez un precio para que los países industrializados cumplan los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay. Alguno dijeron, incluso, que no están dispuestos a aceptar nuevos temas en la agenda (inversión, política de competencia, normas laborales o ambientales) para ofrecer una cobertura política, ya sea para que los miembros de la Unión Europea avancen en sus compromisos de profundizar la reforma del comercio agrícola o para que Estados Unidos cumpla con los otros compromisos en el sector de mercancías.

Por otro lado, parece que las protestas de las ONG de desarrollo del Norte y del Sur han llevado a los altos grados del Banco Mundial a alejarse de las opiniones de Collier. La posición de Estados Unidos -tal como es citada por el informe en los comentarios de la Representante Comercial de Estados Unidos, Charlene Barshefsky, de apoyo a la opinión sobre competencia de la Unión Europea- también parece haber cambiado en el proceso del Consejo General. El informe de Robertson argumenta que a diferencia de lo que ocurrió en el GATT, en que los países en desarrollo adoptaron un enfoque selectivo que a menudo no significa ningún compromiso, la aceptación de todos los acuerdos en el marco de la OMC impuso compromisos y obligaciones más amplios. Esos compromisos han comenzado a molestar ahora y los países en desarrollo se están enfrentando a dificultades institucionales, políticas y de recursos. Durante 45 años, el sistema del GATT procuró una integración "negativa", basada en la eliminación de obstáculos al comercio.

Por el otro lado, la OMC introdujo la integración "positiva" en la forma de acuerdos que "armonizan" los sistemas nacionales. Por ejemplo, el Acuerdo sobre TRIPs (derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio) establece un sistema uniforme de derechos de patente (para titulares), con la obligación de parte de los países de proteger esos derechos de propiedad extranjeros a través del registro de patentes, puntos de contacto, información, aplicación, etc. Según Robertson, detrás de los temas de "vinculación" está la "armonización" a través de los acuerdos de la OMC, lo cual resulta evidente en las propuestas de establecer normas comunes en materia de inversión internacional, políticas nacionales de competencia y políticas de contratación pública.

¿Amenaza para el desarrollo?

"El deseo de 'colonizar' la políticas de otros países", se dice en el informe del Commonwealth, "se hace más patente en la políticas ambientales y sociales, en que los gobiernos de la OCDE aceptan la necesidad de tener en cuenta la opinión pública, expresada por las voces más audibles de los medios de difusión". La Unión Europea, que ha "armonizado" las políticas nacionales de sus miembros, ahora quiere ampliar la armonización a través de la OMC. La sociedad civil de Estados Unidos y la Unión Europea se muestra crítica del FMI, el Banco Mundial y también de la OMC, y los gobiernos no explican el carácter intergubernamental de esas instituciones, más bien prefieren que carguen con las culpas en lugar de explicar su propio papel en la toma de decisiones.

Los intereses de los países en desarrollo muchas veces se utilizan para reivindicar algunas posiciones de las ONG en foros internacionales, tales como las reuniones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre temas sociales, culturales y de desarrollo. Pero las ONG ambientalistas representan una amenaza para el desarrollo económico y pocas veces sugieren ofrecer alguna compensación por destruir las oportunidades de crecimiento y desarrollo. Esas alianzas con un fuerte llamado emocional populista en los países de la OCDE, puede limitar seriamente el proceso de desarrollo. También podrían representar una amenaza a la nueva ronda de comercio si se adoptan sus agendas de un solo tema.

India, Brasil, Malasia y otros países expresaron ese tipo de preocupaciones en el Simposio de Alto Nivel de la OMC, realizado en Ginebra en marzo de este año. En el informe se evalúa que "las políticas comerciales son instrumentos inferiores para resolver problemas ambientales y la OM es un foro inapropiado, designado para negociaciones entre especialistas de comercio". Las cuestiones ambientales, sostiene, deberían manejarse en el ámbito de los acuerdos ambientales multilaterales, establecidos bajo los auspicios de las Naciones Unidas.

Acuerdos incompletos

El Acta final de la Ronda Uruguay introdujo más cambios al sistema multilateral de comercio que los logrados en Marrakech. Algunos acuerdos de la Ronda Uruguay estaban incompletos y en ciertos aspectos fueron poco más que un marco expresando intenciones generales. Por ejemplo, la "empresa única" exigía que todos los miembros de la OMC adoptaran el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS, o GATS por sus siglas en inglés), pero la participación exigía la inclusión en lista de un solo sector de servicios, sin el compromiso general de liberalizar todo el comercio de servicios. En el Art. XIX se reconoce que las normas del AGCS son incompletas, y se encomienda continuar con las negociaciones. Otros artículos eran sólo estructuras vacías: el Art. V sobre integración económica; el Art. IX sobre prácticas de comercio; el Art. X sobre salvaguardias; el Art. XIII sobre contratación pública; y el Art. XV sobre subvenciones.

Si bien se encomendó un examen del AGCS en cinco años, el Acuerdo sobre TRIPs permitía a los países en desarrollo disponer de un plazo de cinco años para establecer oficinas nacionales de patente (y los países menos adelantados (PMA), 10 años). El Acuerdo sobre TRIMs (medidas de inversión relacionadas con el comercio) permitía a los países en desarrollo disponer de un plazo de cinco años para eliminar ciertos requisitos de desempeño y y restricciones cambiarias (siete años para los PMA). Ambos acuerdos exigían instituir un amplio sistema de reglamentación y servicios de información, que a los cinco años debían ser sometidos a un examen.

Nuevas complicaciones han surgido de las "referencias cruzadas" entre varios acuerdos internacionales. El Acuerdo sobre TRIPs quedó vinculado con el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, y los esfuerzos por acordar un Protocolo de Bioseguridad que aplique "el principio de precaución". En la última reunión de la Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica, realizado en Cartagena, Estados Unidos -que ni siquiera es miembro del Convenio- contando con el apoyo de cinco miembros del Grupo de Miami (Canadá, Australia, Argentina, Chile y Uruguay) bloqueó la posibilidad de llegar a un acuerdo sobre un Protocolo de Bioseguridad, ante su insistencia en la prioridad del comercio sobre el ambiente.

En las discusiones en marcha sobre TRIPs y el examen exigido del Art. 27.3(b), Estados Unidos y la Unión Europea procuraron, además, restringirlo a un examen meramente de aplicación, mientras que los países en desarrollo plantearon las cuestiones sobre TRIPs relacionadas con el Convenio sobre la Diversidad Biológica y los derechos de los países receptores.]

De igual manera, se dice en el informe del Commonwealth, el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias tuvo como finalidad salvaguardar la soberanía nacional sobre las normas de cuarentena, siempre que tuviera fundada evidencia científica, pero se mezcló con las normas de alimentos y salud en los grupos de controversia, como en el caso de la carne vacuna con hormonas. Tanto el Entendimiento de Solución de Diferencias (ESD) como el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias contienen disposiciones para hacer un examen después de cinco años (es decir, en el 2000). El Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias depende de normas establecidas en organizaciones donde los países en desarrollo tienen escasa representación. Lo mismo se aplica a comités sobre normas industriales y técnicas utilizadas en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio.

El informe también transmite la preocupación de ciertas delegaciones en Ginebra sobre la posición de algunos grupos especiales y del Órgano de Apelación de hacer un "análisis en evolución" de las normas y obligaciones sin referencia al Consejo General de la OMC. Previamente, las diferencias en el GATT se resolvían entre especialistas en comercio, por consenso y sin una opinión legal. Los nuevos acuerdos de la Ronda Uruguay son más complejos -algunos contienen "ambigüedades constructivas" para permitir que todos los negociadores más importantes los acepten- y exigen evaluaciones cuidadosas. El Acuerdo de Marrakech define el papel que le cabe al Consejo General de la OMC para interpretar los acuerdos, pero esas normas no son fácilmente aplicadas a falta de consenso, y en otros casos requieren votación, lo que nunca ha ocurrido en la historia del GATT y daría en el corazón del actual sistema multilateral de comercio basado en el consenso, argumenta Robertson.

No obstante, las opiniones de Robertson parecen oscurecer la clara distinción prevista por los firmantes de Marrakech entre una toma de decisiones normal por consenso e interpretaciones autoritarias, y las contradicciones -evidenciadas en las diferencias por el banano- que surgen del "consenso negativo" de adoptar resoluciones del panel y el "consenso positivo" -por falta de voluntad de recurrir a la votación- necesario para cambiar la interpretación de una resolución por un grupo especial o el Órgano de Apelación. En especial, las opiniones de Robertson no parecen tomar en cuenta que el Art. IX.1 del Acuerdo de Marrakech, si bien exhorta a continuar con la práctica del consenso del GATT, estipula el recurso de la votación cuando no es posible tomar decisiones por consenso.

Con relación a las interpretaciones, el Art. IX.2 establece una disposición específica que tanto prevé como propone una mayoría de tres cuartos para llegar a la aprobación. Robertson sugiere que el examen del ESD como parte de la "agenda incluida" necesitaría examinar el poder sobre las interpretaciones jurídicas. Pero en tanto el poder ya ha sido investido conforme al Art. IX.2 del Acuerdo de la OMC y prevé la votación, no queda muy claro cuál es el poder que debe ser examinado.

Los temas planteados se complican más con la inclusión del problema de la participación de las ONG y la presentación de notas amicus curiae en las audiencias de controversias (defendidas por Estados Unidos y la Unión Europea). Esto, señala Robertson, pondría énfasis en el carácter judicial de las audiencias del proceso de solución de diferencias y los tribunales de apelación, mientras el Consejo General sigue siendo el órgano supremo de la OMC. Los países en desarrollo, señala Robertson, utilizan cada vez más los procesos del ESD para articular los casos, pero se quejan de la falta de experiencia y los costos elevados. Y si las ONG participan, las dificultades se exacerbarían. Si el poder último le compete al Consejo General, los países en desarrollo pueden expresar sus opiniones pero tal vez no tengan la capacidad legal como para exigir esas cuestiones en un proceso de solución de diferencias legalizado. Robertson hace referencia a la intención de crear un departamento de asesoramiento jurídico, y sugiere que ésta sería una demanda mínima de los países menos desarrollados en la nueva ronda.

Temas institucionales

Los temas institucionales que enfrenta la nueva ronda, dice Robertson, se centran en cuatro preguntas claves: ¿qué grado de "armonización" de las políticas están dispuestos a aceptar los miembros de la OMC del examen de los acuerdos existentes?; ¿los aspectos de los acuerdos de la Ronda Uruguay deberían renegociarse en la próxima ronda?; ¿cuántos temas de "vínculos" ofrecen beneficios a los países en desarrollo?; y ¿el mecanismo de solución de diferencias se está volviendo demasiado legalista y hace que los miembros de la OMC prefieran aceptar la "ley evolutiva" sin referencia al Consejo General?

La estructura de la agenda de la nueva ronda es más clara, se dice en el informe, donde se citan las opiniones de la Representante Comercial de Estados Unidos dadas en febrero en testimonio ante un Comité del Congreso: agricultura, servicios (incluido comercio electrónico), acceso al mercado (incluidos aranceles industriales, obstáculos no arancelarios) y el Acuerdo sobre Tecnología de la Información II, un programa de trabajo futuro (lo que significa continuar el programa de estudio) sobre competencia e inversión, la elaboración del acuerdo sobre contratación pública, aplicación de TRIPs y mayor participación de ONGs en las actividades de la OMC sobre normas laborales y ambientales.

Robertson opina que estas propuestas son compatibles con las que se están discutiendo en el Consejo General, y que la mayoría de los países en desarrollo tendrían pocas dificultades en estos grandes temas, salvo los últimos dos. Argumenta, además, que los países en desarrollo tienen temores justificados sobre los aspectos de los acuerdos de la Ronda Uruguay, los que podrían abordarse en los exámenes incluidos en el mandato pero que seguramente resolverán mejor a través de una nueva ronda que les ofrecería oportunidades de reciprocidad y acuerdos.

Refiriéndose al Acuerdo sobre los TRIPs, Robertson subraya que esas negociaciones no fueron sobre la liberalización del comercio sino sobre la protección de los derechos de propiedad intelectual y la armonización de las políticas nacionales. La consecuencia ha sido una redistribución de la riqueza de los países en desarrollo (importadores de propiedad intelectual) a los países de la OCDE (poseedores y exportadores netos). Esta redistribución ha provocado reticencia para cumplir las obligaciones. Las negociaciones sobre TRIPs fueron acaloradas y complicadas; tanto los países de la OCDE como los países en desarrollo las utilizaron como pieza de negociación en diferentes contextos. Pero los países en desarrollo no adoptaron una posición unificada; algunos las aceptaron como base para atraer inversión y tecnología, otros, a cambio de un mejor acceso para las exportaciones agrícolas y textiles. Y hubo países preocupados por los crecientes costos de medicamentos y alimentos.

Como resultado, cuando se discuten obligaciones sobre TRIPs, la mayoría de los países en desarrollo se muestran reticentes a cumplir los compromisos. En términos económicos, existe una tensión entre maximizar los beneficios del conocimiento existente y alentar el desarrollo de nuevos conocimientos y procesos. Descubrir, inventar o crear nuevos procesos o servicios es una actividad económica privada que requiere un retorno apropiado. "Pero el costo marginal del uso adicional de esa tecnología es cero. Por lo tanto, el conocimiento debería ser de acceso gratuito, pero (esto) entra en conflicto con el costo del descubrimiento. La pregunta es ¿qué retorno es equitativo y cuánto 'monopolio' debería otorgarse al poseedor de ese conocimiento?".

Muchos países en desarrollo no han cumplido las obligaciones que les corresponden conforme a los acuerdos de la Ronda Uruguay, y la presión de Estados Unidos para lograr la observancia total de los TRIPs antes de lanzar una nueva ronda no ayuda, dice Robertson. Lograr que los países en desarrollo cumplan los compromisos dimanantes de los acuerdos sobre TRIPs y sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio exigiría una extensión de los periodos de transición. Pero la pregunta es: ¿a qué precio?

División Norte-Sur

El estudio señala que se han abierto algunas "diferencias significativas" entre los países de la OCDE y los países en desarrollo, que se agravaron por la conducta de Estados Unidos respecto a la elección de un nuevo Director General de la OMC. Esta división Norte-Sur podría plantear serias dificultades en las negociaciones sobre normas y excepciones. El reconocimiento de la armonización de los acuerdos de la OMC (TRIPs, AGCS, etc.) ha levantado sospechas en los países en desarrollo sobre cuestiones de vínculo.

Similar es el caso del enfoque de "ley evolutiva" en el proceso de solución de diferencias y el legalismo de la OMC que trae incertidumbre acerca del alcance y los efectos de algunos acuerdos ya en vigor. Esas sospechas deben ser calmadas antes de que pueda existir confianza para iniciar una nueva ronda. Y la perspectiva de una nueva ronda depende de la fuerza con la que Estados Unidos y la Unión Europea impulsen las negociaciones sobre normas ambientales y laborales.

En ambos temas, los miembros de la OMC tienden a dividirse en Norte y Sur. Los países en desarrollo consideran que después de Singapur, las normas laborales están fuera de la agenda, y hay un estancamiento en comercio y ambiente en el Comité de Comercio y Medio Ambiente. Que esa ronda se abra dependerá en cierta medida de la voluntad de los países en desarrollo de llegar a un acuerdo sobre las prenegociaciones y la renegociación de los compromisos de la Ronda Uruguay, y del papel que los países de la OCDE quieren que jueguen los temas sociales en el marco de la OMC. Una agenda demasiado abarrotada podría bloquear el inicio de una nueva ronda y sobrecargar las negociaciones. Sin embargo, fijar la agenda podría abrir una división entre el Norte y el Sur. Que se llegue a un acuerdo para abrir las negociaciones en Seattle dependerá de cuánto quieran una nueva ronda los principales actores, y cuál es su disposición para hacer concesiones.