No. 126/127 - Octubre/noviembre 1999

Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle

Consecuencias de los temas nuevos

por Bhagirath Lal Das

Los motivos reales que se esconden detrás de los intentos del Norte por imponer temas nuevos en materia de inversión, competencia, contratación pública y comercio electrónico, en la agenda de la reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que se celebrará en Seattle, Estados Unidos, del 30 de noviembre al 3 de diciembre próximos, son analizados por el autor, quien sugiere algunas posibles respuestas del Sur.

En los últimos 20 años, nuevos temas han ingresado al sistema del GATT/OMC, invariablemente a instancias de los principales países industrializados. Los temas nuevos que actualmente están en consideración son: inversión, competencia, contratación pública y comercio electrónico.

Hay distintos niveles de objetivos y ámbitos de consideración en torno a esos temas. En el sector de la contratación pública, el ejercicio está enfocado a generar elementos como para lograr un acuerdo sobre transparencia, mientras que en los sectores de inversión y política de competencia el procedimiento se limita al estudio de la relación que tienen con el comercio. En el caso de la competencia, la instancia de estudio examinará los aspectos que los países han planteado sobre dicha relación. En el comercio electrónico ya existe un acuerdo provisorio de mantener un statu quo en los aranceles -lo que significa mantener un arancel cero- durante 18 meses a partir de mayo de 1998. El procedimiento consiste ahora en examinar lo que deberá hacerse de ese momento en adelante.

Un análisis amplio, por parte de los países en desarrollo, de los tres sectores que están siendo estudiados en la OMC debería apuntar naturalmente a:

* ofrecer insumos efectivos para el proceso de estudio;

* aclarar sus propias ideas y objetivos en esos sectores, y crear un posible enfoque coordinado con relación a sus alternativas de política interna y consideración multilateral; y

* estar preparados, para el caso de algún cambio repentino en la consideración de esos temas en la OMC.

Consecuencias a largo plazo

El examen de las consecuencias no debería basarse exclusivamente en las observaciones inmediatas de los objetivos enunciados por los países industrializados, que fueron los principales proponentes de esos temas, sino también en sus declaradas expectativas a largo plazo en esos sectores. Por ejemplo, en el sector de la contratación pública, si bien, a regañadientes, limitaron el ejercicio a la transparencia, a menudo dejaron en claro que su objetivo es aumentar el acceso al mercado para sus bienes y servicios. Es necesario tener en cuenta todos esos aspectos al considerar cada uno de esos sectores.

La inversión extranjera en general es deseable, particularmente en los países en desarrollo, pero los objetivos de los principales países industrializados de introducir este tema en la OMC no parecen dirigirse a aumentar la inversión en los países en desarrollo. En realidad apuntan a restringir la discreción y flexibilidad de los gobiernos de esos países para imponer condiciones a las inversiones extranjeras, asegurando así la actividad libre y sin límites de los inversionistas extranjeros en el Sur. Su objetivo parece centrarse en la protección de los derechos de los inversionistas extranjeros más que en asegurar la corriente de inversiones en los países en desarrollo. La inversión extranjera puede ser necesaria y útil en los países en desarrollo para: * aumentar la inversión; * complementar el ingreso de divisas; y * mejorar rápidamente la tecnología.

Aparte de la ayuda externa hay tres grandes vías para este fin, a saber, préstamos, inversiones en cartera e inversión extranjera directa (IED). La última es la más preferible, principalmente por dos motivos: primero, que los préstamos deben ser pagados y, por lo tanto, implican un egreso de divisas en el futuro; segundo, que una inversión en cartera, por su naturaleza misma, puede no ser estable y confiable.

Precauciones

Pero aunque prefiera la IED, un país debe ser cauto con respecto a las siguientes consecuencias:

* la IED también implica un egreso de las divisas a través de la repatriación de las ganancias. De hecho, luego de cierto lapso, lo que alguna vez fue un ingreso de IED puede quedar contrarrestado por el egreso de ganancias; y a partir de ese momento la situación será de salida neta cada año.

* la IED puede no ser tan estable como se pensaba. Ahora los expertos dicen que las operaciones del comercio de derivados vuelven a la IED vulnerable a situaciones de considerable inestabilidad.

La IED puede seguir siendo muy útil y las consecuencias adversas mencionadas anteriormente pueden ser mitigadas en gran medida si se apunta a obtener alguna ganancia a largo plazo.

Por ejemplo:

* si significa una ayuda al desarrollo veloz de la tecnología;

* si contribuye al desarrollo de la infraestructura e inyecta vigor en la economía nacional;

* si incrementa sustancialmente la producción para la exportación. Pero esto no vendrá de manera automática, porque puede no coincidir -y de hecho en muchos casos no lo hace- con la primera opción del inversionista, cuyas principales prioridades naturalmente son obtención de ganancias rápidas de la inversión, y producción con el mínimo de complicaciones.

La elección del producto y del lugar de producción se regirá por esas consideraciones. Con frecuencia el resultado será producción en sectores no prioritarios y ubicación en regiones ya desarrolladas. Las consecuencias inevitables serán: desperdicio de las divisas y disparidades regionales en cuanto al desarrollo.

Estos y otros efectos negativos pueden minimizarse si los países receptores ejercitan su discreción para:

* seleccionar los sectores prioritarios en los cuales permitirán la entrada de IED;

* dirigir la elección del lugar donde instalar las unidades de producción;

* establecer condiciones apropiadas relativas a la divulgación de tecnología, prácticas comerciales, etc.

El objetivo principal de los países industrializados al proponer este tema para su negociación en la OMC es limitar la discreción de los países receptores de manera que los inversionistas extranjeros tengan total libertad de operación. Si estos intentos tienen éxito, los peligros mencionados anteriormente ciertamente se materializarán. Las propuestas para las negociaciones en materia de inversión en la OMC no están realmente dirigidas a aumentar la inversión de los países en desarrollo, para lo cual sería necesario adoptar medidas bastante diferentes. Por el contrario, el principal objetivo es asegurar y proteger los derechos de los inversionistas a través de compromisos multilaterales vinculantes que tendrían fuerza obligatoria a través del mecanismo de Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC, en especial a través de la disposición de medidas de represalia cruzada.

Para atraer IED no es necesario que los países en desarrollo participen de un acuerdo multilateral de inversión. Lo que realmente se necesita es que tengan legislación y procedimientos nacionales que les brinden seguridad y servicios financieros para la inversión extranjera y que desarrollen una infraestructura básica en sus países para la instalación y operación de unidades de producción.

Política de competencia

La competencia saludable es muy deseable, pero el objetivo de los principales países industrializados de incluir este tema en la OMC parece apuntar más a asegurar la actividad libre e irrestricta de sus empresas en los países en desarrollo, que puede ser adversa para sus intereses.

La competencia sana es deseable en la medida que facilita que haya bienes y servicios de mejor calidad, y a precios más bajos; y alienta a los productores y distribuidores para que mejoren su productividad y abastecimiento.

Intereses en conflicto

Pero detrás de eso hay intereses en conflicto, algunas de cuyas manifestaciones son:

* existe un conflicto natural entre el interés del consumidor y el interés a corto plazo del productor;

* existe también un conflicto de intereses entre un productor grandes y establecido, por un lado, y un productor pequeño y que recién empieza, por el otro;

* hay, además, conflicto entre los intereses de las firmas extranjeras y las nacionales.

Debe haber un equilibrio apropiado en todos estos casos de intereses divergentes, en cuyo resultado trabajen varios países en el contexto de sus objetivos y prioridades nacionales. Las normas de competencia de los países en desarrollo no tienen por qué ser similares a las de los países muy desarrollados. Los primeros deberían formular esas políticas basados en sus propios objetivos y prioridades de desarrollo y de acuerdo con su propia percepción del equilibrio entre las necesidades de los consumidores y los imperativos de las empresas en su propio proceso de crecimiento. El principal objetivo de los proponentes de este tema en la OMC parece ser el de limitar la discreción de cada país y establecer las reglas para ciertos niveles mínimos de política de competencia, en particular en los países en desarrollo.

Las consecuencias posibles son las siguientes:

* Estas normas en materia de política de competencia pueden apuntar a permitir que las grandes empresas extranjeras funcionen sin traba alguna en los países en desarrollo.

* De esta forma, las empresas nacionales pueden ser constreñidas en su proceso de crecimiento, impidiendo que alcancen niveles de competitividad internacional.

* Gradualmente, las empresas nacionales pueden eclipsarse totalmente, dejando el campo libre para las actividades de las compañías extranjeras.

En este escenario parece necesario para los países en desarrollo retener cierta discreción y flexibilidad como para:

* establecer condiciones en cuanto a las actividades de las empresas extranjeras, para que no recurran a prácticas restrictivas o de otro tipo que son perjudiciales para los intereses de los países receptores;

* proteger a las empresas nacionales contra la competencia intensa y severa de las grandes empresas extranjeras, según lo consideren necesario los gobiernos de los países receptores; y

* fomentar el crecimiento de las empresas nacionales en la competitividad internacional.

Puntos de atención

Aparte de la consideración de estas consecuencias nacionales por parte de los gobiernos de los países receptores, las iniciativas en materia de política de competencia en un foro internacional o multilateral deben concentrarse en políticas anticompetitivas con relación al comercio internacional. En particular, es necesario prestar atención a los siguientes elementos:

* Si un foro de ese tipo adopta este tema debería crear formas de control de las prácticas anticompetitivas y perjudiciales de las grandes trasnacionales. Cualquier posible marco multilateral en materia de política de competencia debe tener su propio papel efectivo en este ejercicio y también disponer las obligaciones de las empresas y de los gobiernos de origen de esas firmas. La supervisación multilateral de las actividades de las empresas trasnacionales y las consiguientes acciones correctivas, deben ser parte esencial de dicha práctica.

* Actualmente hay una situación cercana al monopolio en diversos sectores, donde sólo una cantidad muy limitada de empresas participan en actividades internacionales o bien una gran parte de las actividades es realizada sólo por un número limitado. Esto debería justificablemente atraer la atención multilateral, y en tales situaciones tendrían que encontrarse formas de limitar las prácticas anticompetitivas.

* Hay instancias de fusiones de grandes empresas que podrían desembocar en una reducción considerable de la competencia en un sector en particular. También ocurre que hay medidas estatales que restringen la competencia. Por ejemplo, los gobiernos imponen restricciones en forma de derechos compensatorios, derechos antidumping y medidas de salvaguardia. En el pasado hubo varios casos de otras medidas restrictivas, por ejemplo medidas de zona gris y acuerdos sectoriales especiales. Es necesario estudiar todos estos aspectos en un posible marco multilateral en materia de política de competencia. Deberán encontrarse formas de asegurar que el antiguo conjunto de medidas no se transforme en fuentes de amenaza innecesaria para los países en desarrollo y que el último conjunto de medidas no se aplique en absoluto. El proceso de estudio actual en la OMC debería considerar todo esto y toda conclusión, sugerencia o acción operativa debería contener disposiciones específicas relacionadas con todos estos aspectos.

Contratación pública

El ejercicio actual de la OMC abarca el estudio de la transparencia en las prácticas de contratación pública y desarrolla los elementos necesarios de un acuerdo sobre transparencia adecuado. No obstante, hay indicaciones claras de que los principales países industrializados consideran esto únicamente como un paso inicial y provisorio; para ellos, el objetivo real es ampliar el acceso al mercado de sus empresas en el sector de la contratación pública. Por lo tanto, es necesario tener suma cautela al manejar este tema. Es deseable que exista transparencia en la contratación pública, particularmente en los países en desarrollo, en tanto ayudará al proceso de ampliar la base de suministros e implicará una mejora en el proceso interno de la toma de decisiones en este sector. No obstante, los países en desarrollo deben tener cuidados especiales en los siguientes puntos de este ejercicio en el proceso actual de la OMC:

* Cualesquiera sean los elementos concebidos para un acuerdo sobre transparencia, todos deberían ser en un estilo de pauta y no de obligación, en especial para los países en desarrollo.

* Los países en desarrollo no deberían asumir la carga innecesariamente pesada de ofrecer una información exageradamente detallada para la evaluación de las licitaciones. Los elementos relacionados con poner esa información a disposición de los interesados deberían limitarse a lo que esencialmente exigen las licitaciones a efectos de buscar resarcimiento por agravios.

* Puede haber un requisito que establezca cierto grado de información pormenorizada a quienes se presentan a la licitación, pero el pedido de información sobre bases más amplias debería ser limitado.

* Tendría que haber una diferencia sustancial entre las expectativas para los países industrializados y los países en desarrollo con respecto a la transparencia, considerando la diferencia de recursos de que disponen estos grupos de países.

Sin ventajas especiales

Un tema general de precaución es que no debería permitirse la expansión o transformación de este ejercicio en un tema de acceso al mercado para los bienes de los países industrializados. Al respecto, es importante observar que a estos países les gustaría mucho introducir las obligaciones del trato de nación más favorecida y el trato nacional en este tema. Esto no constituye una ventaja particular para los países en desarrollo por las siguientes razones:

* Los países en desarrollo tienen una limitada capacidad de suministro de bienes para la contratación pública en los países industrializados.

* Aun cuando tengan cierta capacidad de suministro en algunos sectores, puede resultarles difícil resolver los problemas de procedimiento que a menudo existen en esas materias.

* La mayoría de ellos no tienen actualmente vínculos comerciales con las compras públicas de los países industrializados. Por lo tanto, aun cuando se les da la posibilidad de participar en las licitaciones para el suministro de bienes en las compras públicas de los países industrializados, difícilmente podrán sacar ventaja de esa oportunidad. Como contraposición, hay ciertas desventajas claras resultantes de introducir los principios de trato de nación más favorecida y trato nacional en sus procesos de contratación pública, algunos de las cuales serían:

* El principio de trato de nación más favorecida (n.m.f.), es decir, la no discriminación, como la que existe entre los abastecedores de varios países, impondrá restricciones a los países en desarrollo con relación a la elección de abastecedores. A veces se toman en consideración diversos puntos mientras se hace esta selección, por ejemplo, asesoramiento financiero de otros gobiernos, divulgación de la tecnología, otras facilidades brindadas por los abastecedores o sus gobiernos, etc. La introducción del principio de trato de n.m.f. eliminará la flexibilidad de aplicar esas consideraciones.

* El principio de trato nacional tornará imposible la prestación de beneficios especiales tanto a los abastecedores como a los bienes nacionales. Puede provocar un daño grave a las empresas nacionales, para las que sería difícil competir con las grandes empresas extranjeras en los suministros de la contratación pública. Vale la pena recordar que la exclusión de la contratación pública de las obligaciones de trato de n.m.f. y trato nacional forma parte de los actuales derechos y obligaciones del GATT de 1994 (Artículo XVII.2 y III.8.A). Como obviamente los países en desarrollo no obtendrán beneficio alguno de la introducción de esas disposiciones en el sector de contratación pública, no tienen por qué renunciar a esos derechos.

Comercio electrónico

Y hay otro tema nuevo, el del comercio electrónico, que han incluido en la OMC. Uno de los países industrializados importantes presentó este tema durante la Conferencia Ministerial de Ginebra, en mayo de 1998, y se llegó a un acuerdo provisorio de arancel cero, como se mencionó anteriormente. Ahora la presión será para que continúe este acuerdo de arancel cero por un periodo indefinido.

Ya existe cierto comercio de bienes tangibles que se realiza con la ayuda de los medios electrónicos, por ejemplo el pedido de ciertos artículos y el pago de los mismos a través de este medio. Pero en este caso, un objeto tangible, o sea el producto en consideración, cruza físicamente la frontera y por lo tanto se aplican la normativa habitual de la OMC. Pero hay ciertos tipos de transacciones comerciales que no necesariamente implican el cruce físico de las fronteras, por ejemplo el suministro del diseño arquitectónico de un edificio o el diseño de ingeniería de una máquina a través de los medios electrónicos, entre otros.

Este es el tipo de transacciones que es objeto de esta nueva propuesta. Se sugiere que los gobiernos deben comprometerse a que no impondrán aranceles en tales transacciones. El argumento no es muy claro. Una de las argumentaciones que se esgrimen es que actualmente no en todos los casos los gobiernos gravan tales transacciones; por lo tanto, aducen que muy poco cambiará si se adopta el compromiso de continuar con esa práctica en el futuro. Esta explicación omite considerar que un compromiso en la OMC limitará la discreción de gravar tales transacciones en el futuro, y en ese sentido es una concesión específica. Para los países en desarrollo, en realidad, hay argumentos suficientes para fijar impuestos de entrada a esas transacciones. A continuación se brindan ciertas argumentaciones, como ejemplo:

* En esas actividades es más probable que los países en desarrollo sean los importadores, y no hay muchas posibilidades de que sean exportadores; por lo tanto, es sensato imponer un impuesto de entrada sujeto, por supuesto, a la política económica general.

* Hay posibilidades de que se experimente un elevado crecimiento de ese comercio; por lo tanto es probable que un impuesto al mismo genere en el futuro ingresos considerables para los gobiernos de los países en desarrollo, lo que los ayudará a aumentar sus escasos recursos.

* El sector de la población que se beneficiará del comercio electrónico en los países en desarrollo generalmente es el que percibe mayores ingresos. Por lo tanto, es prudente y justificado el gravamen de esas transacciones en interés de la equidad. Un argumento técnico importante que debe ser señalado es que la propuesta actual no se refiere en sí misma a un sector de bienes o servicios específico sino a un modo específico de conducir transacciones comerciales en bienes y servicios.

Por lo tanto, abre un capítulo totalmente nuevo en el ámbito de trabajo de la OMC. No parece oportuno, en momentos en que deben atenderse tantos temas del pasado y en que el sistema está sometido a fuertes presiones. No obstante, lo que es mucho más importante es que el país que hace esta solicitud no ha presentado hasta ahora ninguna propuesta como concesión recíproca a cambio del arancel cero en comercio electrónico. En la práctica usual del GATT/OMC, el país debe hacer algunos ofrecimientos para eliminar sus aranceles en algunos productos de interés para los demás. De hecho, los países en desarrollo pueden pedir a ese país que elimine los aranceles que impone sobre los productos de interés para ellos. Si se hacen esas ofertas, los países podrían entonces entrar en negociaciones serias. En este momento es un asunto totalmente unilateral, que parece muy desigual y del tipo de los acuerdos del GATT. Así, en lugar de pedir a los países en desarrollo que acepten continuar con un régimen de arancel cero, el país proponente debería hacer su oferta recíproca, luego de lo cual podrían tener lugar las negociaciones. Si los países en desarrollo aceptan extender el acuerdo actual, será una concesión totalmente unilateral para el país industrializado que ha hecho esta propuesta. Sería un trato especial y diferenciado al revés.

Bhagirath Lal Das fue embajador y representante permanente de India ante el GATT y director de Programas Internacionales de Comercio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).