No. 164/165 - Enero/Febrero 2003

Comercio e inversiones en la OMC

Normas de inversión requieren obligaciones de inversionistas y gobiernos de origen

por Chakravarthi Raghavan

Los derechos de los inversionistas extranjeros deben ser equilibrados con respecto a los de los gobiernos receptores y a las obligaciones de los inversionistas y gobiernos de origen, afirmaron seis países en desarrollo en un grupo de trabajo de la Organización Mundial de Comercio (OMC) que discute un posible marco de inversión multilateral.

Cualquier intento por redactar normas en materia de inversión extranjera directa (IED) en la Organización Mundial de Comercio (OMC) debe implicar normas para un código aplicable en materia de conducta de los inversionistas extranjeros. También es necesario que los gobiernos de origen asuman obligaciones por la conducta de sus empresas. Esto es lo que se argumenta en un documento presentado por China, Cuba, India, Kenya, Pakistán y Zimbabwe ante el Grupo de Trabajo sobre la Relación entre Comercio e Inversiones, de la OMC. Comercio e inversiones es uno de los cuatro temas llamados "temas de Singapur" (los otros son competencia, contratación pública y facilitación del comercio). La Conferencia Ministerial de Doha, de 2001, encomendó a la OMC que elaborara modalidades para las negociaciones en esos cuatro ámbitos, si bien las negociaciones propiamente dichas sólo pueden comenzar sobre la base de la adopción de un consenso explícito de las modalidades en la próxima Conferencia Ministerial. Se ha encomendado al Grupo de Trabajo sobre la Relación entre Comercio e Inversiones el trabajo sobre este tema.

Obligaciones para los inversionistas

En la presentación del documento (WT/WGTI/W/152) a nombre de los copatrocinadores, India dijo en la reunión del Grupo de Trabajo sobre la Relación entre Comercio e Inversiones realizada el 4 y 5 de diciembre -presidida por el embajador brasileño Luis Felipe de Seixas Correa- que los recientes casos de prácticas empresariales corruptas y fraude que involucraron a las mayores empresas transnacionales así como la serie de crisis financieras en los países en desarrollo como resultado de fondos de inversión con alto coeficiente de endeudamiento han reforzado los argumentos sobre la necesidad de que exista un código aplicable que regule la conducta empresarial. En el documento se menciona a Enron y WorldCom como ejemplos de prácticas corruptas y fraude, y la quiebra de algunas empresas que mermaron no sólo la confianza de los inversionistas en Estados Unidos –donde están ubicadas la mayoría de esas empresas- sino también en los mercados mundiales de capitales. En el documento se sugieren algunos posibles principios generales que sería necesario tener presentes al formular cualquier obligación del inversionista en el contexto de prácticas comerciales restrictivas, transferencia de tecnología, balanza de pagos, propiedad y control, protección al consumidor y ambiental, y divulgación de la información y contabilidad.

En el documento se señala que la serie de crisis financieras que en los últimos años ha sacudido a varios países en desarrollo, ha puesto claramente de manifiesto la naturaleza especulativa de los mercados financieros y en especial las operaciones de fondos de inversión con alto coeficiente de endeudamiento y sus efectos desestabilizadores y adversos en los países en desarrollo. Por ejemplo, se señala, durante la reciente crisis financiera asiática se criticó la falta de transparencia en el funcionamiento de los mercados monetarios internacionales. Al respecto se formularon propuestas para que estos mercados y los fondos con un alto nivel de endeudamiento fueran más transparentes y responsables.

Sin embargo, el avance del trabajo en esta esfera ha sido muy lento. India manifestó que los proponentes de un marco multilateral sobre la inversión en la OMC desean que se establezcan para los inversionistas extranjeros derechos vinculantes que los gobiernos de los países miembros receptores deben otorgar. No obstante, los derechos de los inversionistas extranjeros deben mantener un equilibrio con respecto a los derechos de los gobiernos receptores y a las obligaciones de los inversionistas y los gobiernos de origen.

China, copatrocinador del documento, manifestó que, en su condición de mayor país en desarrollo receptor de inversiones extranjeras directas (IED) en los últimos nueve años, era consciente de sus beneficios pero también de sus efectos negativos. Su apoyo al documento no debería ser malinterpretado por la comunidad de inversionistas, porque China continuará mejorando aún más sus políticas y prácticas en materia de IED. Kenya expresó que había apoyado el documento porque desea inyectar un equilibrio en las discusiones entre los intereses de los países receptores, los países de origen y los inversionistas.

La propuesta enfrentó la férrea oposición de los miembros del Grupo de los Cuatro (Estados Unidos, Unión Europea, Japón y Canadá). Japón expresó que la propuesta creaba graves cuestiones legales de extraterritorialidad y que no estaba en situación de controlar constantemente las actividades de sus empresas en el extranjero. Canadá quiso que el tema fuera planteado en el grupo de trabajo de la OMC sobre competencia. Estados Unidos manifestó que discrepaba básicamente con el enfoque del documento ya que convertiría a las compañías privadas en herramientas de políticas industriales y que eso "congelaría" las inversiones y las dirigiría hacia otros países.

No obstante, Estados Unidos no explicó cómo sería que, si las normas multilaterales se aplican a todos los miembros, las empresas se irían a otros países, a menos que no fuesen miembros de la OMC. Estados Unidos se quejó además de que el documento sobreestimaba el poder de las transnacionales y que los ejemplos de Enron y WorldCom destacaban la necesidad de que existieran leyes nacionales fuertes. También señaló el hecho de que esas dos empresas ya habían sido acusadas en Estados Unidos. Sin embargo, Estados Unidos no se refirió al tema del nexo más amplio entre esas empresas corruptas y su conducta fraudulenta por un lado, y los cuantiosos fondos que aportan a las campañas electorales (del Congreso y la Casa Blanca), así como su capacidad para lograr que se redacten leyes a su favor, aspectos que están siendo puestos sobre la mesa en algunos medios de difusión estadounidenses pero menos en la prensa dominante.

Estados Unidos estaba muy preocupado por la ampliación del ámbito de competencia de la OMC a empresas privadas y gobiernos de origen, así como por las propuestas de permitir que fuera incluido en las medidas de inversión relacionadas con el comercio. La Unión Europea, por su parte, advirtió que los países en desarrollo serían algún día también exportadores de inversiones y por lo tanto quedarían sujetos a las mismas disciplinas. En rechazo a esos argumentos, India –en nombre de los demás países copatrocinadores- señaló que en la posición de que las obligaciones de los inversionistas debían ser voluntarias, las normas vinculantes no pueden ser aplicadas a los inversionistas dado que la OMC es una organización dirigida a sus miembros.

También hubo comentarios sobre las limitaciones de la función de los gobiernos de origen en las economías de mercado y las consecuencias de las aplicaciones extraterritoriales de la ley. Sin embargo, señaló India, "incluso ahora muchos de nuestros acuerdos tienen un impacto directo en la actividad comercial privada. El Acuerdo sobre TRIPS, por ejemplo, contiene un conjunto de disposiciones aplicables a través de la legislación nacional por países que intervienen en los negocios privados. El acuerdo antidumping y las normas del acuerdo sobre subvenciones contra los subsidios se relacionan con disposiciones multilaterales que afectan la actividad comercial privada de manera extraterritorial. Incluso algunas de las disposiciones del Artículo XX (artículo de las Excepciones Generales) del GATT han sido impuestas de manera extraterritorial. Creo, por lo tanto, que podría ser posible que colectivamente encontráramos soluciones dentro del marco de nuestro propio sistema multilateral de normas".

Refiriéndose al argumento de que la cuestión de las prácticas restrictivas del comercio debería ser tratada dentro de la política de competencia, India manifestó que hasta la Declaración Ministerial de Singapur reconoce la estrecha relación entre comercio e inversión, y comercio y política de competencia.

La Declaración de Singapur exigía que los dos grupos de trabajo en estos temas recurrieran al trabajo del otro si era necesario. "No puede haber discusión sobre un marco multilateral en materia de inversión que excluya las prácticas comerciales restrictivas". Acerca de la opinión de que la IED es de interés para el país receptor y no una concesión a ser negociada, India señaló que las discusiones en el Grupo de Trabajo sobre la Relación entre Comercio e Inversiones no son sobre IED per se sino sobre un marco multilateral. La IED tiene tanto efectos negativos como positivos y la tarea del país receptor es maximizar los efectos positivos y eliminar lo más posible los efectos negativos.

Efectos negativos de la IED

El documento conjunto se refiere al brusco incremento de las corrientes de IED (de 200.000 millones de dólares en 1990 a 1.271.000 millones en 2000) y a la IED como vía importante de actividad comercial transfronteriza, el inmenso poder económico y las actividades mundiales de las transnacionales que emprenden esas inversiones extranjeras, y las limitaciones de los gobiernos receptores para regular su conducta. Podrían surgir conflictos de intereses entre, por un lado, el objetivo de las transnacionales de maximizar las ganancias mundiales, y por el otro los objetivos de la política de desarrollo de los países receptores. Las transnacionales podrían recurrir también a las prácticas comerciales restrictivas, la manipulación de los precios de transferencia y otras prácticas por el estilo. De ahí la necesidad de examinar los efectos negativos de las actividades de IED en los países receptores, particularmente los países en desarrollo, aún cuando se reconozca el papel positivo de la IED.

En el documento también se recordaron esfuerzos anteriores en las Naciones Unidas por crear un código de conducta para las transnacionales. Las limitaciones de los reglamentos nacionales frente a las operaciones de las empresas transnacionales han sido reconocidas también en otros foros internacionales como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

La Subcomisión de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos está discutiendo las responsabilidades de las transnacionales en derechos humanos, cobertura, normas de protección del consumidor y prácticas de empleo, entre otros aspectos. Después de referirse a los escándalos y quiebras empresariales en Estados Unidos, en el documento se dice: "De ahí que sea necesario el establecimiento urgente de normas jurídicamente aplicables sobre conducta de los inversionistas o las empresas, a fin de impedir que esas crisis vuelvan a ocurrir. Las normas también podrían servir para proteger el medio ambiente mundial mediante la prescripción de normas de conducta empresarial con respecto al medio ambiente, propiciar la transparencia en las transacciones empresariales estableciendo requisitos sobre divulgación de información y las prácticas contables, controlar las prácticas comerciales restrictivas y limitar la manipulación de los precios de transferencia, con lo que se contribuiría a un mayor bienestar mundial".

Los proponentes de un marco multilateral sobre la inversión en la OMC desean que se establezcan para los inversionistas extranjeros derechos vinculantes que los gobiernos de los miembros receptores deben otorgar. Sin embargo, no ha habido mucho debate en el Grupo de Trabajo sobre cuáles serían las obligaciones de los inversionistas extranjeros o de los gobiernos de sus países de origen, se dice en el documento.

Refiriéndose en este contexto a la Declaración de Doha y su referencia a la necesidad de lograr un equilibrio entre los intereses de los miembros receptores y los de origen, y la necesidad de tomar en debida cuenta las políticas y los objetivos de desarrollo de los gobiernos receptores así como el derecho a regular en función del interés público, se dijo en el documento: "Por lo tanto, si bien es necesario proteger los derechos e intereses legítimos de la empresa multinacional que realiza la inversión, el derecho de los miembros receptores a establecer reglamentaciones para los inversionistas extranjeros y la necesidad de que estos inversionistas asuman obligaciones conformes a los intereses, las políticas y los objetivos de desarrollo de los miembros receptores, deben formar parte imprescindible de las deliberaciones del Grupo de Trabajo".

"Las empresas multinacionales deben acatar estrictamente las leyes y reglamentos internos en todos y cada uno de los aspectos de la vida social y económica de los miembros receptores en sus actividades de inversión y de operación. Además, a fin de garantizar que el inversionista extranjero cumpla sus obligaciones con el miembro receptor, a menudo se necesita la cooperación del gobierno del país de origen, pues éste tiene la potestad, y la obligación, de imponer las disciplinas necesarias a los inversionistas. Por lo tanto, el gobierno del país de origen también debe asumir obligaciones, comprendida la de velar por que la conducta y las prácticas del inversionista sean conformes a los intereses, las políticas y los objetivos de desarrollo del miembro receptor y contribuyan a ellos".

En otros documentos que presentó, India abordó las disposiciones en materia de desarrollo, la no discriminación y las modalidades para un trato previo al establecimiento basado en un enfoque de lista positiva, al estilo del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS). En esos documentos se resalta el carácter único de la inversión: "el dinero no es ni un bien ni un servicio" y por lo tanto no debería estar comprendido dentro de la OMC. Por lo tanto, las diferencias en materia de inversiones no deberían formar parte del Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC. Los documentos de India también subrayaron que es mejor dejar que esos temas sean resueltos por acuerdos bilaterales y que no es necesario un acuerdo de la OMC en materia de inversión. (SUNS)