No. 128 - Diciembre 1999

Tercera Conferencia Ministerial de la OMC

El fracaso de Seattle y el desaire a Moore y EE.UU.

por Chakravarthi Raghavan

Varios los países en desarrollo manifestaron su descontento por haber sido dejados de lado en los procesos de toma de decisiones de carácter secreto y exclusivo que tuvieron lugar en Seattle, durante la Tercera Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), a lo que se suma que tampoco pudieron allanarse diferencias importantes. Todo esto condujo finalmente al fracaso. Sin embargo, quedan por venir más de las mismas intrigas que desbarataron la reunión, en la medida que se están buscando "formas innovadoras" para lograr una "conclusión exitosa" del trabajo de la Conferencia Ministerial.

La Tercera Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) terminó hecha trizas poco antes de la medianoche del 3 de diciembre. Estados Unidos y el Director General de la OMC, Mike Moore, recibieron un severo desaire, y el sistema de comercio se enfrentó a su peor fracaso en 51 años de historia. Tanto el presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, como Moore y la Representante Comercial de Estados Unidos y presidenta de la conferencia, Charlene Barshefsky, sugirieron que era algo usual en el sistema del GATT/OMC, buscando darle un giro al resultado. En ese sentido, recordaron algunas reuniones ministeriales anteriores (el balance de mitad de periodo de Montreal de la Ronda Uruguay en 1988, y la Reunión Ministerial de Bruselas de 1990 para concluir la referida Ronda).

Pero la reunión de Seattle terminó en un fracaso:

* cuando varios países de economías pequeñas se negaron a ser manipulados, relegados y dejados fuera del proceso de decisión y aceptación de las decisiones "cocinadas" en los procesos "secretos", llamados "de sala verde";

* cuando algunos países en desarrollo importantes se negaron a pagar el precio de permitir que el Grupo Cairns de exportadores agrícolas y Estados Unidos obtuvieran concesiones de la Unión Europea en materia agrícola; y

* cuando los países en desarrollo rechazaron las intimidaciones -de algunos manifestantes callejeros y de la administración estadounidense- y dijeron "no" a la propuesta de vincular las normas laborales y ambientales con los derechos y obligaciones comerciales, y someterlos a la posibilidad de "sanciones".

Resultó claro que el país anfitrión y Moore sufrieron un serio revés en la conferencia, y esto seguramente tendrá graves repercusiones en la política de Estados Unidos así como en los intentos de la administración por controlar y dirigir el sistema de comercio de la OMC en beneficio de los intereses particulares e internos de Estados Unidos.

Pero a juzgar por las respuestas dadas en las conferencias de prensa finales, ni Estados Unidos ni Moore, y ni siquiera la Unión Europea -que tuvo un fracaso espectacular en su pretensión de iniciar una nueva ronda comercial amplia para incluir normas nuevas en sectores nuevos-, parecían conscientes de su situación.

Pascal Lamy, comisario de Comercio de la Comisión Europea (órgano ejecutivo de la Unión Europea), demostró tener cierta noción de la gravedad de lo que les ocurría, pero pareció estar buscando otras formas de volver a las mismas viejas tácticas en que unos pocos toman las decisiones y luego hacen que los demás las acepten.

Espacio para la "creatividad"

Oficialmente, la Conferencia Ministerial de Seattle fue "suspendida" y las propuestas presentadas quedaron "congeladas", en tanto los miembros se "toman un respiro" para realizar consultas entre sí y encontrar "medios creativos" de concluir el trabajo. El director general de la OMC podrá consultar a las delegaciones y discutir "formas innovadoras" de salvar las dificultades "en las esferas en las que aún no se ha logrado un consenso, preparar un proceso mejorado que sea a la vez eficiente y auténticamente completo, y preparar el camino para lograr una conclusión satisfactoria" de la reunión ministerial que entonces podría "reanudar su trabajo".

Mientras tanto, el 1 de enero del 2000 comenzarán "técnicamente" dos negociaciones comprendidas en el mandato, una para el sector agricultura, en términos del Artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura y para continuar el proceso de reforma, y la segunda dentro del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, para lograr otra ronda de liberalización comercial en ese sector. Pero la forma en que eso se "logró" -según comentarios personales de la presidenta en una reunión final del Comité del Conjunto, así como en sus comentarios de clausura en la sesión plenaria final, y cuyas copias los delegados debieron conseguir de la prensa- creará más tensiones en Ginebra entre Moore y el Consejo General y sus miembros.

Sobre el fin de semana, cuando abandonaban Seattle, los embajadores de algunos países en desarrollo claves que habían participado de las reuniones de "sala verde" sólo tenían una vaga noción de lo que había dicho Barshefsky en el Comité del Conjunto y no tenían el texto de las decisiones sobre la "suspensión" de la Conferencia Ministerial o la "congelación" de los textos. Algunos reconocieron que se habían enterado del plenario final -en que Barshefsky leyó una declaración de clausura con las decisiones de la conferencia- sólo cuando quien escribe los interrogó al respecto.

Moore está decidido a "cumplir" su contrato y permanecer en su cargo hasta fines de agosto del 2002. En función de eso, la OMC no podrá atravesar la catarsis normal que podría tener cualquier sistema político o gestión empresarial -en que el director ejecutivo se hubiera ido, aunque con un generoso "premio consuelo"- para después tratar de rehacerse.

Varias delegaciones y observadores -oficiales y no oficiales- tienen muy pocas dudas de que detrás de la confusión y el caos reinante en los servicios de la propia conferencia hubo "organización" y "planificación". También de los episodios de violencia entre los manifestantes callejeros, que crearon condiciones de trabajo -tanto físicas como mentales- inhumanas y en las cuales hubo que llevar a cabo las negociaciones.

Los informes de la prensa estadounidense dejan poca duda de que la Casa Blanca había planeado una manifestación callejera controlada por trabajadores organizados y algunos de los grupos "ambientalistas" para persuadir a la conferencia a que aceptara las demandas de Estados Unidos de incluir normas laborales y ambientales en la OMC, pero perdió el control cuando otros movimientos de la sociedad civil organizaron sus propias protestas, y los delegados se negaron a ceder.

Pero quizás lo más flagrante para el mundo en desarrollo sea que, dentro de un proceso permanentemente manipulado, se haya permitido a los responsables -que deberían ser investigados y responder por el fiasco de Seattle- continuar cumpliendo su función de manipulación y encontrar "formas innovadoras" de lograr los mismos fines. Tal vez después de algunas semanas de "enfriamiento" se aceptarán las "formas innovadoras", pero el sistema habrá perdido la escasa credibilidad que tiene.

Varios grupos ambientalistas y gremios "cantaron victoria" por el fracaso de la reunión de Seattle. Si bien los meses de trabajo de algunas organizaciones de desarrollo del Norte y del Sur, y su trabajo de cabildeo entre diversos sectores del gobierno y parlamentos tuvieron que ver en el resultado final, la conferencia fracasó también debido a diferencias sustanciales entre los principales países industrializados, y entre ellos y varios grupos de países en desarrollo. También incidió la creciente determinación de varios países en desarrollo pequeños y medianos de hacerse valer, y su insistencia en formar parte del proceso decisorio.

El camino por adelante

No se lanzó una ronda nueva ni hubo acuerdo sobre la necesidad de hacerlo y menos aún sobre una agenda para tal caso. El único documento que los delegados pudieron llevar de vuelta a sus capitales fue una página con los comentarios de clausura de Barshefsky. Pero ni siquiera lo recibieron de la Secretaría, sino de los informes de prensa de la misión estadounidense, y de manos de los periodistas.

Si bien las negociaciones sobre agricultura y servicios, conforme a los dispuesto por el mandato, se iniciarán técnicamente el 1 de enero del 2000, es posible que haya un largo periodo de negociaciones acerca de qué negociar en agricultura y qué significan los términos del Art. 20 del Acuerdo sobre Agricultura, así como el plazo del 2002 para cuando expire la llamada "cláusula de paz" (en contra de las diferencias en agricultura basadas en otras disposiciones de la OMC, fuera del Acuerdo sobre Agricultura). Y si bien se habla mucho de una agenda relativamente menos controvertida para las negociaciones sobre servicios, hay muchos temas que todavía deben ser abordados y resueltos, y uno que nadie parece estar dispuesto a enfrentar: el de que los negociadores todavía no tienen bases adecuadas de datos estadísticos en materia de comercio de servicios y direcciones de comercio. Toda la información actual se deriva de los "datos residuales" de la información sobre balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional (FMI), cuyas bases de datos sobre servicios extranjeros y nacionales utilizan una metodología diferente a la del Acuerdo sobre el Comercio de Servicios.

De todas maneras, el 2000 es año de elecciones presidenciales en Estados Unidos, y hasta que el próximo presidente asuma y la administración se organice, no habrá negociaciones serias.

Barshefsky confirmó en la conferencia de prensa subsiguiente que en algún momento de la tarde había llegado a la conclusión de que no era posible lograr un acuerdo, y que había consultado a la Casa Blanca antes de proponer en la "sala verde" y al Comité del Conjunto la suspensión de la conferencia.

En su comentario final, Barshefsky reconoció que los temas que debía considerar la OMC eran diversos, a menudo complejos, y nuevos. También opinó que los procesos que antes resultaban adecuados, ya no se ajustaban a los requerimientos de organización comercial, y que era necesario un proceso "que tuviera un mayor grado de transparencia interna y que fuera más completo, para dar lugar a un número cada vez mayor de miembros diversos". Dijo que se trataba de una combinación muy difícil de manejar, que había excedido la capacidad tanto sustancial como de procedimiento de la Ministerial. "A medida que fue transcurriendo el tiempo, quedó en evidencia que quedaban divergencias de opinión que no iban a poder ser superadas rápidamente", dijo Barshefsky.

El plenario final estuvo precedido por una reunión del Comité del Conjunto en la que habló Barshefsky. Pero no se pudo disponer de ningún texto de su declaración, ni por parte de la misión estadounidense -como es lo habitual- ni tampoco por las delegaciones, muchas de las cuales se habían quejado durante la semana de las malas condiciones en que estaban las instalaciones de la conferencia, que no permitían escuchar los discursos ni la interpretación en varios idiomas. Tal vez haya que esperar que la capacidad "innovadora" de la Secretaría que produzca las actas.

"Congelados"

En una conferencia de prensa después de la "suspensión" de la reunión, Barshefsky adujo que todo lo propuesto estaba congelado. Con eso dio a entender que diversas propuestas y compromisos que habían figurado en las reuniones de "sala verde" y en grupos de trabajo -en muchos de los cuales, los informes de sus presidentes fueron calificados de inexactos en la Conferencia del Conjunto del 2 de diciembre-, o textos que la Secretaría debía haber preparado y presentado, estaban allí, no podían ser retirados y podían servir de base para futuras negociaciones. En ese sentido, hizo una referencia expresa al "texto" sobre comercio y normas laborales que finalmente no apareció en ninguno de los cinco grupos de trabajo de la conferencia ni del proceso de "sala verde".

Pero en otra conferencia de prensa, el comisario de Comercio de la Comisión Europea aparentemente dio a entender que varias propuestas y textos presentados en las conversaciones informales y reuniones "de sala verde" fueron sobre la base de que "no hay nada acordado hasta que no se esté de acuerdo en todo", y por lo tanto los diversos textos no contaban, una opinión que otros diplomáticos comerciales parecían compartir.

Diferencias profundas e insalvables -tanto entre los grandes bloques industriales como entre diversas coaliciones de países en desarrollo- e incluso diferencias mayores entre la dirección de la OMC y los países industrializados, por un lado, y un gran número de países en desarrollo, por el otro, sobre los procesos decisorios y la transparencia de los mismos en una organización "basada en normas", fueron los principales responsables del fracaso de Seattle.

Pero ignorar las normas y procedimientos para declarar una suspensión y establecer un proceso para encontrar "formas innovadoras" no presagia nada bueno. Es posible que los países en desarrollo todavía enfrenten los mismos procesos coactivos que funcionaron en Ginebra para forzarlos a aceptar lo que las grandes potencias negocian entre sí -a menos que insistan en las "normas".

Seattle ha sido quizá el mayor fracaso de los 51 años de historia del sistema de comercio, bajo el antiguo GATT y los cinco años de OMC. Incluso la Reunión Ministerial del GATT de 1982 -en la que Estados Unidos llegó con demandas de una nueva ronda comercial que cubriera temas nuevos y no logró concitar apoyo- finalizó con una declaración y un claro programa de trabajo de dos años, que llevó a un difícil proceso preparatorio de dos años más y siete años de negociaciones difíciles y complejas para crear la OMC y sus acuerdos.

Pero si bien las Reuniones Ministeriales de Montreal y Bruselas de la Ronda Uruguay no llegaron a un acuerdo, tuvieron textos "oficiales" con los que se siguió trabajando una vez de regreso a Ginebra.

En este caso hay más de 300 propuestas oficiales presentadas ante el Consejo General durante el proceso preparatorio de Ginebra; un texto informal del presidente del Consejo, del 19 de octubre, para un proyecto de Declaración Ministerial, que está lleno de textos entre corchetes (es decir, sobre los que no hay acuerdo) y propuestas presentadas de una forma confusa; una compilación oficial de 224 páginas JOB (99)/Rev 3 (6986) del 18 de noviembre; y un texto informal de proyecto ministerial revisado (identificado como 3/12 - 0545, que significa: documento informal del 3 de diciembre a la 0545 hora local), cuyo estatus fue cuestionado por varias delegaciones.

En Seattle no hubo ninguna propuesta clara en materia de procedimientos de la presidencia que haya sido concretada en un documento para el Comité del Conjunto y sobre la cual se hubiera obtenido una decisión de consenso, sino simplemente una declaración plenaria final del 3 de diciembre de Barshefsky.

Algunas de las causas que contribuyeron al fracaso fueron:

* la arrogancia del país anfitrión así como sus intentos -con cierta ayuda de la Secretaría- de manipular los procesos preparatorios en Ginebra y en la propia reunión ministerial de Seattle -incluido el intento de utilizar las protestas callejeras para hacer que se aceptara la opinión estadounidense- y la falta de la cortesía y servicios mínimos que un anfitrión ofrece a los países miembros de la OMC (nada ilustra más claramente esto que hasta la práctica diplomática habitual de "agradecer al país anfitrión" y al "presidente", por los asistentes, brilló por su ausencia en la reunión final del Comité del Conjunto y en el plenario abierto final, cuando Barshefsky hizo sus comentarios de clausura y declaró cerrada la reunión);

* la ineptitud, rayana en la incompetencia, de la Secretaría y el director general Moore, quienes ya en Ginebra se habían apoderado del proceso preparatorio -sin una decisión formal del Consejo General- para impulsar las agendas contradictorias de Estados Unidos y la Unión Europea, y que equivocaron la sombra por la sustancia en la "nueva dinámica" de la OMC cuando intentaron conseguir a unos con consultorías y puestos de trabajo, y a otros con humor y chistes.

Las palabras de clausura de Barshefsky concitaron algunos aplausos desperdigados de los delegados -y gran algarabía de las ONGs cuando admitió diferencias insalvables-, pero las palabras de Moore fueron recibidas con un silencio casi total.