No. 131 - Marzo 2000

UNCTAD

Plan de Acción critica los acuerdos de la OMC

por Chakravarthi Raghavan

El Plan de Acción adoptado en la X Sesión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que se celebró en febrero en Bangkok, denuncia las asimetrías que afectan a los países en desarrollo dentro del sistema multilateral de comercio y propone, aunque de manera ambigua y cautelosa, ciertas vías para mejorar esa situación y ayudar a los perjudicados a obtener beneficios de dicho sistema.

El sistema comercial impuesto por la Organización Mundial de Comercio (OMC) es injusto con los países del Sur en desarrollo. Además, los últimos que se acogieron a dicho esquema deben cumplir con requisitos muy exigentes de industrialización y desarrollo, y superar el obstáculo de los obstáculos comerciales que aún subsisten.

El Plan de Acción de la UNCTAD X, adoptado por consenso el 19 de febrero durante la décima sesión del organismo, realizada en Bangkok, manifiesta, no del todo explícitamente, que comparte la visión negativa de la OMC, cada vez más generalizada entre los gobiernos del mundo en desarrollo, y sobre todo en la sociedad civil y el ámbito empresarial de dichos países. (En esta nota se reproducen extractos de la página 34 de la declaración).

El documento está redactado en un lenguaje muy cauteloso a la hora de hacer sugerencias y es aún más débil cuando se refiere a propuestas de acciones concretas, en especial al referirse a los países menos desarrollados. El secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, declaró en una rueda de prensa realizada al cierre de la sesión que el documento es un compromiso entre todos los países y muestra "las limitaciones acerca de qué es lo que se puede poner en papel en este momento en Bangkok".

La Secretaría de la UNCTAD propone que los países industrializados liberen de aranceles y cuotas a los países menos desarrollados para que éstos puedan exportar sus productos, y que dicho procedimiento se convierta en norma de la OMC. Además, habría que modificar todas las reglas de origen de la OMC (creada en 1995), ya que en la actualidad son un obstáculo mayor que los aranceles aduaneros, agregó Ricúpero.

Para que el sistema de comercio multilateral beneficie a todos es imperioso analizar el problema de desigualdad y asimetría que sufren los países en desarrollo a la hora de la aplicación de los acuerdos de la OMC, incluso los que se deben a exigencias humanas, institucionales y financieras, declara la UNCTAD X en su Plan de Acción.

Menos opciones

Las empresas que funcionan en la producción y comercialización, así como las inversiones en esos rubros y la expansión y diversificación de las exportaciones de los países en desarrollo, requieren de cierta flexibilidad política. Sin embargo, "los recién llegados a la OMC deben enfrentar condiciones más estrictas que las anteriores". El marco multilateral de normas de la OMC, cuyo objetivo es crear un clima de estabilidad y confianza, restringe en ciertos casos el abanico de opciones que tienen los gobiernos. Además, los compromisos adquiridos a raíz de los programas de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, redujeron más aún el espectro de posibilidades.

Las políticas comerciales y de liberalización deberían ser acordes a los objetivos generales de desarrollo. Es necesario pensar una vía para lograr que el comercio alivie la pobreza en los países en desarrollo. Además, habrá que aumentar la vigilancia e incluso supervisar el impacto que causan los acuerdos multilaterales de comercio sobre el desarrollo para examinar el papel que juega el comercio en el crecimiento económico, la distribución de los resultados de dicho crecimiento y las políticas sectoriales para la agricultura y el turismo.

"Igualmente, es necesario que, por un lado, las políticas sectoriales, arancelarias y fiscales de los países en desarrollo coincidan con sus propios objetivos de desarrollo, tanto en lo nacional como en lo internacional, y por otro lado, que el asesoramiento que se brinda a esos países en los programas de ayuda técnica sea coherente con la conducción de sus proyectos", dice el documento. "La reducción y simplificación de las estructuras arancelarias ayudaría a incrementar las exportaciones de los países en desarrollo. Los subsidios pueden afectar su lugar en el mercado y producir un efecto de distorsión. Las naciones industrializadas deberían considerar el impacto que causan sus opciones fiscales sobre las necesidades del mundo en desarrollo. Además, la imposición de medidas unilaterales, incluso cuando tienen consecuencias extraterritoriales, puede resultar negativa a la hora de cambiar por un sistema comercial abierto y verdaderamente no discriminatorio".

Condiciones para una aplicación efectiva

Es necesario instrumentar las condiciones necesarias para que la aplicación de los acuerdos de la OMC sea efectiva, sobre todo en los países en desarrollo que consideran que los períodos de transición existentes (para cumplir con lo previsto) no siempre resultan suficientes. "Cualquier acuerdo nuevo al que se llegue debería considerar disposiciones apropiadas para asistir a los países en desarrollo de modo de habilitarlos para que establezcan la infraestructura y otras condiciones esenciales para aplicar efectivamente los acuerdos y beneficiarse de las oportunidades que ofrecen". El Plan de Acción asegura que "queda claro que si bien el sistema basado en reglas pretende establecer un campo de juego igual para todos, los obstáculos comerciales que subsisten causan un impacto negativo también en los países en desarrollo".

Si bien para la mayoría de los países industrializados los obstáculos comerciales suelen ser bajos en los principales mercados, las oportunidades de exportación del sistema actual no son iguales para los países en desarrollo, señala. "Es así que varios productos de exportación de particular interés para los países en desarrollo, como es el caso de los textiles, suelen estar sujetos a obstáculos de importación, incluso a los no arancelarios. A diferencia del sector industrial del comercio de bienes, las reglas comerciales multilaterales relativas a la agricultura permiten el pago de grandes transferencias a los productores agrícolas de algunos países", agrega.

"Este apoyo a la producción agrícola y a las exportaciones, por parte de los países industrializados, puede causar distorsiones significativas, sobre todo en los países en desarrollo. Y la gran protección a la industria alimenticia nacional que se da en algunos lugares industrializados, obstaculiza la diversificación y la producción de valor agregado en el mundo en desarrollo", indica. "Las normas de la OMC son exigentes respecto de los principales subsidios de los países en desarrollo. Además, varios países utilizan medidas antidumping y derechos compensatorios para los sectores donde las exportaciones del mundo en desarrollo son competitivas", recalca.

"Finalmente, existe una asimetría entre la liberalización del comercio de productos y servicios por un lado, y los servicios que requieren abundante mano de obra por otro, lo cual afecta sobre todo a los países en desarrollo", concluye el Plan de Acción.

Los autores del documento instan a brindar asistencia financiera y técnica focalizada para tratar los problemas de seguridad alimentaria que afectan a los países en desarrollo importadores de alimentos. También exigen la adopción de medidas concretas a fin de aplicar la decisión ministerial de Marrakech en lo referido al impacto negativo del programa de reforma agrícola en los países menos desarrollados y en los importadores netos de alimentos. Los organismos pertinentes deberían ocuparse de asuntos no comerciales como la seguridad alimentaria, al igual que del tratamiento especial y diferencial para los países en desarrollo.

Otro asunto que merece atención es el hecho de que varios países en desarrollo tienen problemas cuando intentan diversificar sus exportaciones e incorporar productos de mayor valor agregado o manufacturados. Es necesario ocuparse de los obstáculos que se levantan para entrar en sectores a los cuales esos productores deberían tener un acceso privilegiado, como el textil y las industrias de la vestimenta y la alimentación.

También es necesario mejorar las condiciones de acceso al mercado para los productos agrícolas e industriales que pueden exportar los países menos desarrollados, sobre una base conceptual lo más amplia y liberal posible. Por otra parte, es urgente considerar la propuesta de brindar acceso libre de aranceles y de cuotas a las exportaciones de los países menos desarrollados, al igual que todas las ideas que se proponen maximizar el acceso de esas naciones al mercado. Finalmente, habría que considerar la posibilidad de que los países en desarrollo contribuyan a mejorar el acceso al mercado de las exportaciones de los menos desarrollados.

"Todos los países que anunciaron su compromiso con el acceso al mercado en la Reunión de Alto Nivel sobre Iniciativas Integradas para el Desarrollo Comercial de los Países Menos Desarrollados, en octubre de 1997, están invitados a aplicar esas promesas de forma total e inmediata", agrega el documento.

Muchos países en desarrollo, incluso un número considerable de los menos desarrollados, no son miembros de la OMC, por lo que su acceso debería ser más fácil y basarse en su grado de desarrollo y en principios básicos de tratamiento especial y diferencial.

Tratamiento especial y diferencial

Los principios básicos de Tratamiento Especial y Diferencial para los países en desarrollo han sido reconocidos plenamente y fueron establecidos en varias decisiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la UNCTAD y en la OMC. Es posible que la modernización y operatividad de esos principios, en términos de mantenimiento y ampliación de las oportunidades de exportación para los países en desarrollo, obligue a operar cambios para adaptarse a las cambiantes condiciones del comercio internacional a fin de que el tratamiento especial y diferencial se convierta en un mejor instrumento de desarrollo para que esos países puedan integrarse gradualmente al sistema multilateral.

"Los países en desarrollo deberían poder utilizar plenamente las disposiciones del Tratamiento Especial y Diferencial", dice el Plan de Acción. "La brecha entre el rendimiento de exportación de los países en desarrollo y la competitividad internacional obliga a poner mayor énfasis en la ejecución de una política de acción directa para la producción estructural y las condiciones de la inversión, además del apoyo internacional".

Los autores del documento explican que los precios preferenciales y los incentivos no produjeron un gran cambio en los sectores donde la producción no estaba lo suficientemente desarrollada como para ampliar las exportaciones. Tampoco fueron suficientes en esos casos para atraer grandes inversiones extranjeras. "Se podría prestar atención a un énfasis del lado de la oferta hacia dicho tratamiento, dando espacio en las disciplinas de comercio multilateral a las políticas de desarrollo de la capacidad de oferta competitiva. Hay que considerar las posibilidades de tratamiento especial y diferenciado previsto en los acuerdos de la OMC, como el Acuerdo de Subsidios y Medidas Compensatorias, para reflejar mejor las necesidades de los países en desarrollo", afirman.

Es necesario también aplicar, en su totalidad y como algo prioritario, las medidas especiales y diferenciales favorables a los países menos desarrollados, tal como lo especifica el Acta Final de la Ronda Uruguay, sobre todo la Declaración de Decisiones Ministeriales de Marrakech. Además habría que considerar nuevas medidas para los países menos desarrollados. Las nuevas oportunidades comerciales creadas por la ampliación del acceso al mercado de los países industrializados dentro de acuerdos regionales o multilaterales deben complementarse con programas operativos, asistencia técnica y financiación para el desarrollo. Tales medidas harían que el acceso al mercado preferencial fuera más efectivo.

Productos básicos

El Plan de Acción subraya la importancia del sector de los productos básicos para muchos países en desarrollo y el papel de amortiguador de los problemas económicos que tiene la agricultura, tal como sucede en la crisis actual. Señala, además, que la diversificación de esos productos ofrece una gran oportunidad de cambio. Sin embargo, la situación actual del sector de productos básicos llena esas expectativas en pocos países. Varias naciones del mundo en desarrollo siguen dependiendo de unos pocos productos. El aumento de los aranceles es el principal obstáculo.

"En la última década se incrementó la concentración de productos básicos en varios países, en lugar de operarse una diversificación en ese sector comercial. Apenas unos pocos progresaron visiblemente en ese camino, y lo hicieron sobre todo en el sector del agro", indica el Plan de Acción.

La inestabilidad de los precios del sector de productos básicos sigue siendo muy grave, y la tendencia en varios casos es a la rebaja de precio. El manejo del riesgo (solución propuesta por el Banco Mundial) debería ser analizado en cuanto a la utilidad que pueda tener para los pequeños productores de varios países en desarrollo, apuntan los autores del documento. En la última década no se ha utilizado el servicio financiero del Fondo Monetario Internacional destinado a la estabilización de los productos básicos, señala el Plan de Acción, aunque no explica que ese hecho se debe a condicionantes del propio organismo.

Las grandes inversiones y la racionalización sustancial en el sector de los productos básicos se reflejaron sobre todo en el aumento de la productividad de varios países en desarrollo, lo cual benefició a los mercados mundiales, pero no fue de gran provecho para los productores.

Muchos países en desarrollo siguen con dificultades para cumplir con los requisitos sanitarios y fitosanitarios que rigen en sus mercados de exportación, recalca el Plan de Acción. El dinamismo de los productos del sector agrícola destinados a un nicho específico se fue desvaneciendo luego de su éxito inicial debido a la aplicación de períodos de restricción de importaciones o de medidas antidumping así como a los derechos compensatorios.

Habría que mejorar los mecanismos existentes de estabilización de las ganancias de exportación a efectos de poder resolver los verdaderos problemas de los productores de los países en desarrollo. El documento del Plan de Acción exige también mejorar la competitividad de los países en desarrollo en los mercados internacionales de productos básicos, además de aumentar la transparencia, la información y el acceso de los exportadores del mundo en desarrollo a la información, sobre todo electrónica.

Prácticas anticompetitivas

La liberalización del comercio y la inversión, dentro y fuera de la OMC, aceleró la globalización y, junto con el progreso tecnológico, habilitó a las empresas transnacionales a poner en marcha estrategias mundiales. Varias de esas compañías tienen centralizado ahora el mercado mundial y pretenden acceder a posiciones de liderazgo a nivel planetario a través de fusiones, adquisiciones, alianzas estratégicas, inversiones o transacciones comerciales.

Las posiciones predominantes en el mercado no son intrínsecamente anticompetitivas, pero las prácticas de las transnacionales que tienen ese objetivo pueden limitar la competencia internacional y la entrada al mercado. "En este marco, algunos países en desarrollo tienen dificultades para establecer y hacer que se cumplan ciertas reglas de competencia nacional para proteger a las fuerzas del mercado y la entrada libre al mismo", explican los autores del documento.

Los países que tienen normas nacionales de competencia deben contar también con sistemas apropiados para hacer que se cumplan, a fin de evitar las prácticas anticompetitivas.

El principal objetivo de la UNCTAD en el área del comercio internacional debería seguir siendo el de ayudar a los países en desarrollo a integrarse más plenamente al sistema de la OMC, y a beneficiarse de ello. El centro de acción de la Conferencia debería ser el análisis de las políticas y la obtención de consensos para identificar claramente los parámetros de desarrollo del sistema multilateral de comercio.

Otro de los objetivos debería ser el de capacitar a los países en desarrollo para que puedan ser participantes activos del sistema multilateral de comercio y obtener beneficios de la liberalización comercial, disfrutando de sus derechos multilaterales y cumpliendo con sus obligaciones. "La UNCTAD también debería identificar, a través de la investigación, la evidencia empírica y los análisis de impacto sobre el desarrollo, cuáles serían las consecuencias de las normas existentes y emergentes de comercio multilateral para las perspectivas de desarrollo de los países no industrializados", agrega el Plan de Acción.

Otra meta de la UNCTAD es facilitar la elaboración de una agenda para los países en desarrollo para las futuras negociaciones, que incluiría la identificación de las armas comerciales más útiles para los esfuerzos de desarrollo en el mundo globalizado.

El trabajo de la UNCTAD en el área del acceso al mercado estará centrada en el análisis y obtención de consensos en los puntos siguientes:

1) Reducir los obstáculos arancelarios y no arancelarios de los sectores de exportación de interés para los países en desarrollo, sobre todo en los mercados industrializados.

2) Mantener y mejorar el acceso libre de aranceles o de aranceles reducidos a los mercados a través del Sistema General de Preferencias para todos sus beneficiarios.

3) Maximizar los beneficios de acceso al mercado de los países en desarrollo para los países menos adelantados, garantizando un tratamiento libre de aranceles y de cuotas para "esencialmente todos los productos" de los primeros, y logrando que otros países en desarrollo contribuyan con esta medida. Implementar además programas multilaterales y bilaterales para mejorar la producción de los menos desarrollados y sus medios de exportación.

4) Impacto de las medidas antidumping y los derechos compensatorios

En el sector de la agricultura, la UNCTAD debería asistir a los países en desarrollo en las negociaciones multilaterales, realizando un trabajo de análisis y brindando ayuda técnica en los siguientes temas:

1) Vías para mejorar el acceso al mercado para sus productos agrícolas.

2) Apoyo interno, incluso en el marco de sus esfuerzos para aumentar la productividad y la seguridad alimentaria.

3) Subsidios de exportación y otros tipos de asistencia a la exportación.

La UNCTAD debería analizar también el impacto del proceso de reforma en todos los países en desarrollo, como se prevé en el artículo 20 del Acuerdo de Agricultura de la OMC, centrando la atención en los países menos desarrollados y en los países en desarrollo importadores netos de alimentos.

La UNCTAD debe ocuparse también de las necesidades de las pequeñas economías isleñas en desarrollo y analizar en profundidad las principales preocupaciones agrícolas de los países en desarrollo.

En el sector del comercio de servicios, la UNCTAD debería ayudar a los países en desarrollo a identificar los sectores prioritarios para la liberalización comercial, los principales obstáculos comerciales que enfrentan en el sector servicios, sobre todo los que limitan su capacidad de exportación, y las condiciones previas necesarias para beneficiarse de esa liberalización del sector servicios.

En el sector del comercio electrónico, la UNCTAD debería contribuir a la comprensión de las propuestas presentadas a nivel internacional. Y el trabajo de análisis debería complementarse con actividades de capacitación a fin de que los países en desarrollo obtengan beneficios del comercio electrónico y participen activamente en las discusiones internacionales sobre el tema.

La UNCTAD también deberá brindar apoyo analítico y técnico a los países en desarrollo para construir su agenda y para otros sectores posibles de negociación, asistirlos en el proceso de capacitación y brindar un foro de intercambio de opiniones e información. Además, debería asistir a los países que acceden a la OMC para contribuir con su ingreso temprano y con la universalización del sistema multilateral de comercio.

La UNCTAD deberá también analizar e identificar las opciones disponibles para determinados grupos económicos y simular los efectos de los acuerdos regionales de comercio sobre el desarrollo de los países en desarrollo y sobre el flujo del comercio, teniendo en cuenta la relación de los acuerdos regionales y los grupos con el sistema multilateral de comercio.

La UNCTAD debería ayudar a los países en desarrollo a analizar y encontrar los mecanismos más adecuados, a la luz de las normas de la OMC, para identificar nuevas estrategias a nivel regional a fin de mejorar su competitividad, incluso en los acuerdos con países industrializados, así como la capacidad de promover sus intereses comerciales en las negociaciones mundiales. También debería lograr que desaparezcan los aranceles dentro de los acuerdos regionales, aumentar la perspectiva de acceso al mercado para sus bienes y servicios dentro y fuera de esos grupos, e instrumentar reglas de origen favorables.

La UNCTAD tendrá que examinar también el tratamiento especial y diferencial y las maneras de relacionar esas disposiciones con los criterios económicos y de desarrollo, y también con asuntos de competencia. Este punto incluye el análisis de legislación y políticas de competencia particularmente relevantes en cuanto al desarrollo, y la relación entre la competencia, la competitividad y los aspectos comerciales de las mismas.