No. 132 - Abril 2000

La IED sirve sólo cuando la controla

por Chakravarthi Raghavan

La inversión extranjera directa (IED) no siempre es un factor positivo para el desarrollo porque puede desplazar a los productores nacionales o apropiarse de sus oportunidades de inversión. Esta conclusión obliga a revisar una postura generalizada entre los países del Sur que se basa en la creencia de que adoptar políticas liberales respecto de la IED alcanza para obtener resultados favorables al desarrollo.

En el estudio "Foreign investment in developing countries: ¿Does it crowd in domestic investment?" (Inversión extranjera en los países en desarrollo: ¿atrae inversión interna?), dos economistas latinoamericanos echan por tierra la tesis de que la inversión extranjera directa (IED) siempre es buena para el desarrollo y de que las políticas liberales respecto de dicho tipo de inversiones y de las compañías transnacionales son suficientes para conseguir resultados positivos. Los autores de dicho análisis son Manuel Agosin y Ricardo Mayer, del Departamento de Economía de la Universidad de Chile.

El estudio muestra que la IED produjo un "efecto de atracción" sobre la inversión nacional sólo en los países en desarrollo cuyos gobiernos aplicaron regímenes restrictivos, utilizaron la inversión extranjera para protegerse y otorgaron incentivos a las diversas compañías.

Pero existen pruebas contundentes de que en los países que mantuvieron o adoptaron regímenes "abiertos" hacia las compañías transnacionales y sus inversiones, se produjo un "efecto de desplazamiento" de la inversión nacional, afirman los autores del estudio.

El término "efecto de atracción" se usa cuando la IED de una empresa transnacional estimula inversiones nuevas que no habrían ocurrido en su ausencia. El efecto de "desplazamiento" tiene lugar cuando la IED de las multinacionales desplaza a los productores nacionales o se apropia de sus oportunidades de inversión. En cambio, cuando un dólar de IED lleva a la inversión de un solo dólar en la economía, se dice que el efecto es neutro.

Este es un asunto importante en la economía para el desarrollo y en la literatura sobre el tema porque, si la inversión es una variable clave para determinar el crecimiento económico, habría que saber si la presencia de transnacionales y el flujo de IED asociado provoca un aumento del total de las inversiones que se realizan en una economía, o si sucede lo contrario.

Las instituciones de Bretton Woods -a través ajustes estructurales y la promoción del "Consenso de Washington"- y los países industrializados en la Organización Mundial de Comercio (OMC), han impulsado desde principios del 80 la aplicación de políticas de liberalización de la IED en los países en desarrollo. La división de inversiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que realiza informes anuales sobre la inversión mundial, también ha promovido esas políticas en sus publicaciones, seminarios y simposios.

Luego del fracaso de las gestiones realizadas en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para conseguir un Acuerdo Multilateral de Inversión donde estuvieran previstos los derechos de los inversionistas extranjeros (incluso el derecho a entrar y salir de cualquier economía, y las obligaciones del gobierno anfitrión), la Unión Europea y Japón intentaron obtener las mismas garantías mediante la presentación de asuntos de "comercio e inversiones" en el orden del día de la OMC y proyectos relativos a la financiación en la UNCTAD.

Desafíos y contradicciones

El estudio concluye que la presencia de las transnacionales y la IED en una economía, junto con las políticas de liberalización que implican, no tienen un efecto positivo sobre la situación económica del país receptor, lo cual equivale a echar por tierra una de las tesis centrales de la economía neoliberal.

Agosin y Mayer analizaron la situación de 32 países de África, Asia y América Latina y el Caribe. Sus conclusiones fueron publicadas por la UNCTAD aunque contradicen una de las afirmaciones contenidas en el "Informe sobre las inversiones en el mundo", realizado en 1999, que trata sobre el mismo asunto (pág. 171-174). El informe de la UNCTAD no nombra a los autores del ejercicio econométrico citado en un anexo (pág. 189–191), pero el modelo y ejercicio utilizados parecen similares, si no iguales, a los utilizados por Agosin y Mayer en su ensayo, donde plantean un modelo teórico de inversión con la IED como variable independiente.

Las diferencias se debieron a que la UNCTAD incluyó en su estudio, sin dar explicaciones, a Arabia Saudita, Chipre, Egipto, Jordania, Omán, Polonia y Turquía. Chipre y Turquía son "países en desarrollo" de Europa, según el Informe sobre las inversiones en el mundo de 1999, y Arabia Saudita, Jordania y Omán lo son de Asia occidental, donde también se incluye a Egipto. Pero en el resto de las tablas del Informe (un ejemplo es el anexo B de la página 491), Arabia Saudita, Chipre, Jordania, Omán y Turquía se ubican dentro de Asia occidental, mientras que Egipto queda dentro del Norte de África. Esto hace que los autores del Informe sugieran en sus tablas que en Asia occidental se produce un efecto neutro y de atracción.

El Informe dividió los efectos en dos períodos para concluir que en África se produjo un fuerte efecto de atracción en el primer momento (1976-1985) y uno más débil, que se acerca a la neutralidad, en la segunda etapa.

Agosin y Mayer señalan que los países en desarrollo estiman los aportes de la IED según el volumen accionario desplegado por las transnacionales con sus inversiones. Dichas inversiones son intangibles en su mayoría y especialmente escasas en los países en desarrollo, ya que se trata de tecnología, conocimientos, canales para comerciar sus productos a nivel internacional, diseño de productos, características de calidad y nombres de marcas. Pero al evaluar el impacto de la IED sobre el desarrollo, una pregunta clave para formular es si las transnacionales atraen inversiones nacionales o si producen el efecto contrario, es decir, si desplazan a los productores nacionales o se apropian de sus oportunidades de inversión.

Este es un asunto importante porque tanto las investigaciones teóricas como las empíricas identifican a la inversión como una variable clave para determinar el crecimiento económico, señalan Agosin y Mayer. "Por lo tanto, si la IED desplaza a la inversión interna o no contribuye a la formación de capital, habría buenas razones para poner en duda los beneficios que traería a los países en desarrollo", indican.

Dada la escasez de proyectos nacionales y la necesidad de nutrir el talento empresarial existente, la conclusión de que las transnacionales desplazan a las empresas nacionales "también generaría dudas acerca de los resultados favorables que puede tener la IED sobre el desarrollo", insisten Agosin y Mayer. Estas cuestiones son más importantes aún si consideramos que la IED no es marginal sino que constituye una parte significativa y en aumento de la formación total de capitales del mundo en desarrollo, y que su proporción en las inversiones es mucho mayor en el Sur que en el Norte industrializado.

La IED es un concepto financiero de equilibrio de pagos, mientras que la inversión es una variable real de cuentas nacionales. "Buena parte de la IED no llega nunca a convertirse en inversión en el sentido real: las fusiones y adquisiciones son meras transferencias de propiedad de los bienes existentes que pasan de las compañías nacionales a manos de las extranjeras", aclaran los economistas chilenos.

El informe de los efectos de la IED sobre las inversiones nacionales y el total de las mismas no es un asunto trivial, pero es poco lo que se puede decir a priori. Los efectos pueden variar de un país a otro "según la política interna, los tipos de IED que recibe y la fuerza de las empresas nacionales".

IED y formación de capital

Sin embargo, es posible especificar las condiciones que favorecen el "efecto de atracción", señalan los dos economistas. Las inversiones extranjeras que introducen bienes y servicios nuevos en la economía de un país en desarrollo, ya sea para exportación o para el mercado interno, pueden favorecer más la formación de capital que cuando se aplican a sectores donde ya existen productores nacionales.

La IED puede contribuir al desarrollo si introduce nuevos bienes –y junto con ellos, tecnología y capital humano– en una economía que no tiene el conocimiento o los recursos humanos necesarios para producir ese tipo de bienes. Pero si la IED entra en sectores donde ya hay empresas nacionales compitiendo o produciendo para exportar, puede apropiarse de las oportunidades de inversión previstas para los empresarios nacionales.

Ese tipo de IED tiende a provocar una reducción de las inversiones que habrían hecho los productores nacionales, si no de inmediato, al menos en el largo plazo. La contribución de dicha IED a la formación total de capital será menor que la propia IED. Por lo tanto, es probable que la relación entre la IED y la inversión nacional sea complementaria cuando la inversión se hace en un sector poco desarrollado de la economía, debido a factores tecnológicos o a la carencia de conocimiento de los mercados extranjeros. Pero ese mismo tipo de inversiones puede sustituir a las nacionales cuando se aplica a sectores donde ya existen numerosas empresas nacionales o donde éstas ya tienen acceso a la tecnología que traerán las transnacionales al país.

En los casos en que la IED no desplaza a la inversión nacional, la extranjera no estimula la producción, y por lo tanto no provoca el efecto de atracción en la inversión interna. "Por lo tanto, la existencia de vinculaciones regresivas o eslabonamientos descendentes que surgen del establecimiento de inversionistas extranjeros, es clave para determinar el impacto total de la IED sobre la formación de capital", afirman los dos autores del libro. Esos vínculos son un factor necesario pero no suficiente para el efecto de atracción, y en los casos en que las firmas extranjeras simplemente desplazan a las ya existentes, las relaciones establecidas no alcanzan para impedir el problema de desplazamiento.

Nuevamente, el impacto de la IED sobre la inversión es mayor cuando se trata de inversiones de tipo totalmente nuevo que cuando es en acciones. Algunos estudios sobre fusiones y adquisiciones realizadas en Argentina y Chile a principios de la década del 90 respecto de la privatización de las telecomunicaciones y las utilidades públicas, mostraron que se hicieron inversiones en modernización y racionalización de operaciones luego de la adquisición de las compañías nacionales.

Pero en varios otros casos de América Latina, la adquisición de empresas nacionales fue casi lo mismo que las inversiones de cartera, ya que las multinacionales no hicieron nada para mejorar el funcionamiento de la empresa nacional.

"Hace muy poco hubo un gran número de casos de IED (adquisiciones) cuyo impacto sobre la formación de capitales fue muy dudosa. Muchas de las empresas compradas no necesitaban modernización porque operaban con tecnología actualizada. Tampoco parece que la compra hubiera sido el inicio de una serie de inversiones que la empresa adquirida no habría hecho. En esos casos, la IED no se refiere a una inversión en lo nacional y no conlleva al aumento de las inversiones futuras", señalan los economistas chilenos.

Las grandes fusiones y adquisiciones, como las grandes corrientes de cartera, podrían tener efectos macroeconómicos adversos. Cuando crecen y ya no pueden considerarse marginales, tienden a apreciar la tasa de cambio y a desalentar por lo tanto las inversiones para los mercados de exportación y la producción de productos importables.

El estudio de Agosin y Mayer indica a este respecto que las nuevas economías industrializadas de mayor éxito imponen restricciones sobre la propiedad extranjera. En Taiwan, la posesión extranjera de acciones en las empresas nacionales está limitada. Ninguna persona o entidad puede ser dueña de más del 15 por ciento de una empresa nacional y la participación extranjera total no puede superar el 30 por ciento de una empresa china. Corea aplicaba las mismas restricciones hasta la última crisis financiera.

El impacto positivo no está garantizado

Agosin y Mayer muestran en su ejercicio econométrico que durante el período 1970-1996, la IED provocó un efecto de atracción en tres países de África (Costa de Marfil, Ghana y Senegal), impacto neutro en cinco (Gabón, Kenia, Marruecos, Níger y Túnez) y efecto de desplazamiento en otros cuatro (Nigeria, República Centroafricana, Sierra Leona y Zimbabwe). Por otra parte, en Asia, hubo efecto de atracción en tres países (Corea, Pakistán y Tailandia) y en otros cinco el efecto fue neutro (China, Filipinas, Indonesia, Malasia y Sri Lanka). Ninguna nación asiática sufrió un efecto de desplazamiento.

El efecto fue neutro en siete países de América Latina: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Perú. Pero las consecuencias fueron de desplazamiento en Bolivia, Chile, Guatemala, Jamaica y República Dominicana. No hubo ningún país con efecto de atracción en la región.

Los ejercicios econométricos sugieren que en Asia hubo un largo período de efecto de atracción (1970-1996), mientras que el efecto de desplazamiento fue la norma en América Latina. En África, la IED incrementó la inversión total en una proporción de uno a uno. Si se hace el ejercicio para dos subperíodos por separado (1976-1985 y 1986-1996), los resultados varían sólo para África, donde no hay neutralidad sino que aparece un efecto de atracción, indican Agosin y Mayer.

La principal conclusión de este análisis es que no se puede garantizar un impacto positivo de la IED sobre la inversión nacional. En algunos casos, la inversión total puede aumentar mucho menos que la IED o incluso no crecer aunque se incremente la IED de un país. "Por lo tanto, la creencia instalada en la mayoría de los países en desarrollo de que la IED siempre es buena para el desarrollo de un país y que una política liberal respecto de las transnacionales alcanza para garantizar un efecto positivo, no tiene sustento en los datos de la realidad", concluyen los autores.

Otro estudio realizado por Agosin, citado en este último, muestra que América Latina fue la sede de los regímenes más liberales respecto de la IED durante la década del 90, mientras que Asia fue el continente menos liberal del mundo en desarrollo. "Varios países asiáticos siguen seleccionando la inversión extranjera y ofrecen incentivos diferenciales a las empresas. Incluso, durante el período estudiado ciertos tipos de inversión estaban prohibidos. Sin embargo, en esos países hubo un efecto de atracción", señalan Agosin y Mayer. "Por otro lado, estas prácticas se eliminaron en la mayoría de los países de América Latina. Sin embargo, la liberalización no parece haber provocado un efecto de atracción", insisten.

Agosin y Mayer sostienen que si bien no pudieron aislar las políticas que maximizan la contribución de la IED a la inversión total, su análisis "sugiere que existe un ámbito de acción considerable para políticas activas que seleccionan sólo la inversión extranjera cuyos resultados son positivos en el total de las inversiones".

Aunque la discusión acerca de cuáles son las políticas que favorecen los efectos positivos excede el tema del estudio, los autores señalan que algunos países aplicaron sistemas proteccionistas para asegurarse de que la IED no desplazaría a las compañías nacionales y que las multinacionales contribuirían con nuevas tecnologías o introduciendo nuevos productos a la canasta de productos de exportación del país.

Pero la mayoría de los países en desarrollo podrían no tener la capacidad administrativa para implementar políticas proteccionistas efectivas y los intentos de aplicación suelen espantar a las transnacionales, que a menudo cambian de opinión. Una posibilidad sería adoptar un régimen bastante liberal y luego salir a buscar empresas específicas que se adaptan bien al proceso de mejora de calidad.

Agosin y Mayer sugieren que el efecto de atracción de Asia podría deberse también a la imposición de altas tasas a la inversión. Cuando la inversión es fuerte, la apuesta de las transnacionales podría provocar respuestas positivas de inversión en las economías nacionales mediante vinculaciones regresivas o eslabonamientos descendentes.

El efecto de atracción puede ocurrir también en países con tasas de inversión bajas, como las de África, cuando las transnacionales invierten en sectores donde los inversionistas nacionales no pueden entrar porque no tienen la tecnología o el capital adecuado. Esto muestra que incluso en África los países no deberían imponer restricciones a las inversiones en todos los sectores y en todo momento, sino guardarse opciones para el futuro, como por ejemplo, liberalizar algunos sectores que necesitan IED y cerrar otros que no la precisan.

"América Latina es una gran decepción. Una de las razones del efecto de desplazamiento en la región es que el volumen de inversiones fue mucho menor que en Asia. También podría deberse a que los países latinoamericanos fueron menos selectivos que los asiáticos a la hora de elegir IED, tanto en cuanto al proteccionismo previo como a los intentos de atraer compañías", concluyen Agosin y Mayer.