No. 132 - Abril 2000

Informe Meltzer

Un freno a los poderes de la OMC

por Chakravarthi Raghavan

Una comisión del Congreso de Estados Unidos recomendó poner límites a la autoridad de la Organización Mundial de Comercio en el área de la solución de diferencias, pero por lo demás, mantiene su apoyo a la liberalización comercial y financiera.

La Comisión Meltzer del Congreso de Estados Unidos recomendó que se limitara el poder de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en la solución de diferencias, ampliando el alcance de los compromisos explícitos de los países y/o la aplicación de sanciones comerciales de represalia.

La Comisión Asesora de Instituciones Financieras Internacionales se creó en 1998 por imposición de Estados Unidos, como condición para incrementar sus aportes al Fondo Monetario Internacional (FMI). El equipo del Congreso de Washington, presidido por Allan Meltzer, profesor de la Universidad Carnegie Mellon, está integrado por seis miembros elegidos por los legisladores del mayoritario Partido Republicano, más cinco seleccionados por los del Partido Demócrata.

El informe de la Comisión y sus recomendaciones respecto del FMI y el Banco Mundial han sido ampliamente divulgados, pero no fue así con sus opiniones sobre el espectro de acción de la OMC. Las recomendaciones dirigidas a la OMC tuvieron ocho votos a favor y tres en contra, igual que otras partes del informe.

Las únicas recomendaciones que la Comisión Meltzer votó por unanimidad son las que se refieren a: (1) la cancelación total, por parte del FMI, el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo, de todo reclamo contra los países pobres muy endeudados, y (2) la condición de liquidez a corto plazo que debe imponer el FMI para conceder un préstamo, y el cese de su práctica actual de extender créditos a largo plazo para reducir la pobreza y lograr otros objetivos.

La recomendación unánime sobre comercio se propone, por un lado, utilizar los "condicionamientos" del FMI (es más adecuado hablar de condiciones previas) para brindar ayuda a los países en crisis obligándolos a abrir su sector financiero y a liberalizar dichos servicios mediante la aceptación y cumplimiento del Quinto Protocolo de la OMC, previsto bajo el Acuerdo General del Comercio de Servicios (GATS). Por otro lado, su objetivo es reducir la potestad de la OMC en casos que podrían referirse a "normas de salud, seguridad, ambiente y otras".

Aplastar el proceso legislativo

El informe Meltzer sostiene que la OMC es un "organismo cuasi judicial" cuando se trata de resolver diferencias entre sus miembros y de aplicar sanciones contra los países que violan sus normas, algo que no corresponde. "A medida que se multiplican los ámbitos de acción de la OMC, aumenta el riesgo de que sus decisiones aplasten a las legislaciones nacionales sobre salud, seguridad, ambiente y otros sectores. La Comisión cree que las decisiones cuasi judiciales de las organizaciones internacionales no deberían suplantar a las decisiones legislativas. Es necesario mantener el sistema de control y equilibrio entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial".

"Las normas o decisiones de la OMC, o de cualquier entidad multilateral, que amplían el espectro de los compromisos explícitos de los tratados o acuerdos internacionales, deben permanecer sujetos a los decretos legislativos del Congreso de Estados Unidos y de la autoridad legislativa de cada país", afirma la Comisión en su informe. "No debería producirse ninguna ‘consecuencia directa’ sobre la legislación de Estados Unidos (ni de otros lugares) o sobre su capacidad para imponer multas o penas, hasta que se complete la ratificación legislativa nacional", agrega. Y advierte que "la promulgación de esta recomendación restringirá la autoridad de la OMC y de otros organismos internacionales para imponer sanciones a los países por violar reglas que nunca aceptaron".

El informe Meltzer reconoce que esto debilitará el efecto de las normas a nivel internacional, pero "su principal beneficio será fortalecer la responsabilidad democrática e impedir que se delegue y desgaste la función legislativa".

Represalia comercial

El informe señala que cuando los países no aceptan las decisiones de la OMC (en lo que parece una referencia a las resoluciones de los grupos de solución de diferencias y a las recomendaciones que adopta automáticamente el Organismo de Solución de Diferencias), las partes agraviadas tienen derecho a la represalia aplicando restricciones a las importaciones del país o región .

"Por lo tanto, la parte agraviada tiene doble castigo. (Uno) cuando los gobiernos extranjeros imponen restricciones a sus exportaciones, y (el segundo) cuando los aranceles e impuestos aumentan el costo de los productos extranjeros elegidos para la represalia. Para compensar los daños de otros, nos imponemos costos tanto a nosotros mismos como a ellos", protesta la Comisión. "Los países culpables de ejercer prácticas comerciales ilegales deberían pagar una multa anual por el mismo valor de los daños que dictamina el equipo o realizar una liberalización comercial equivalente", propone el informe Meltzer.

Las normas de la OMC para el Entendimiento de Solución de Diferencias (artículo 22.1) contemplan la posibilidad de que el país que pierde la disputa pero no puede o no desea implementar dicha reglamentación, pague una "compensación". Quien exige la aplicación de esa norma es Estados Unidos que, como sucedió hasta ahora en el caso del banano, las hormonas y otros, termina eligiendo el camino de las sanciones comerciales porque no consigue lo primero.

"La venganza es contraria al espíritu de la OMC. Las sanciones incrementan las restricciones sobre el comercio y llevan a la creación o ampliación de los grupos interesados en mantener dichas limitaciones. La negociación interna acerca de quien será protegido debilita el apoyo a los acuerdos de libre mercado", agregan los autores del informe.

La Comisión Meltzer confiesa que no tuvo tiempo o capacidad para evaluar todos los cambios ocurridos en el sistema de comercio (desde el GATT hasta la actual OMC) y las diversas propuestas de modificaciones para el futuro. Por lo tanto, sus recomendaciones sólo se aplican a dos ámbitos: los principios generales de operación, por un lado, y la contribución de la OMC a la estabilidad, la seguridad y la confianza de las transacciones comerciales internacionales.

El informe se centra en el FMI, el Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales, pero también se ocupa de otros asuntos comerciales como el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, su anexo sobre servicios financieros, y el Entendimiento de Solución de Diferencias.

La Comisión destaca que el Quinto Protocolo del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios respecto de los servicios financieros pretende eliminar o reducir las restricciones que pesan en algunos países sobre la propiedad extranjera de instituciones financieras como bancos y compañías aseguradoras, así como las limitaciones impuestas a la forma jurídica de la presencia comercial y a la ampliación de las operaciones existentes.

El equipo de expertos defiende sus argumentos con teorías neoliberales y neoclásicas. "Permitir la participación extranjera en el sector de los servicios financieros lleva a que mejoren las operaciones de los mercados financieros locales, disminuya el costo de dichos servicios y se reduzca el riesgo. La presencia de bancos y otros actores similares que resulten competitivos sirve para reducir la corrupción y el favoritismo de los prestamistas con conexiones políticas", asegura.

Varias economías son demasiado pequeñas para diversificar su producción en varias ramas, así que si los bancos nacionales se limitan a financiar la industria interna y la competencia extranjera está prohibida, sus carteras y las de todas las instituciones financieras tendrán una posibilidad de diversificación muy limitada.

Pero la ausencia de competencia de servicios financieros internacionales podría ser "demasiado riesgosa porque el deterioro de una industria nacional importante o cualquier otro desajuste debilitaría a las instituciones financieras locales e incrementaría las pérdidas y fuga de capitales, lo cual terminaría en una crisis bancaria y cambiaria", advierte la Comisión. Parte de ese riesgo se evitaría abriendo los mercados nacionales a la competencia extranjera, señala la Comisión.

Los bancos internacionales diversifican sus activos y pasivos dando crédito a un espectro más amplio de industrias y países, y aceptando depósitos en varios lugares. Esto les permite reducir el riesgo. Los bancos diversificados pudieron incluso absorber las pérdidas nacionales. Las pérdidas de un país se equilibran con las ganancias de otro, asegura el informe Meltzer.

Sin embargo, los discursos y respuestas de los expertos en finanzas internacionales durante la Décima Sesión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), realizada en febrero en Bangkok, mostraron que son los operadores financieros quienes, al tomar como modelo la mentalidad de cada lugar y al observar los resultados nacionales y regionales, precipitan las crisis cuando retiran los fondos, porque así facilitan la fuga de capitales.

El macroeconomista jefe de la UNCTAD, Yilmaz Akyuz, y el director ejecutivo de la Comisión de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, José Antonio Ocampo, estuvieron de acuerdo en que, en tanto la economía mundial parece recuperada de la crisis asiática y su efecto dominó en Brasil y Rusia, casi desapareció de la agenda el interés por crear una nueva arquitectura financiera internacional. Pero dada la inestabilidad inherente al flujo internacional de capitales, cualquier país integrado al sistema financiero global puede sufrir una crisis financiera aunque haya adoptado las normas más prudentes de información y supervisión.

Mantener la autonomía

Dada la ausencia de cambios y reformas de las instituciones financieras internacionales, Akyuz y Ocampo acordaron que, como segunda mejor opción, "es esencial que la autonomía de los países en desarrollo para el manejo de los flujos de capital y la elección del régimen de contabilidad del mismo no se vea restringida por acuerdos internacionales sobre convertibilidad o comercio en los servicios financieros".

En una conferencia de prensa sobre la crisis financiera de Asia, Aykuz declaró que la UNCTAD -que aconsejó que los países en desarrollo mantengan el control de las corrientes de capital- no trazó una línea divisoria entre lo que se hace en el FMI y en la OMC respecto de las negociaciones sobre servicios financieros. "Por eso hemos prevenido a los países en desarrollo contra los acuerdos de la OMC respecto de un acuerdo de servicios financieros que en los hechos podría significar la apertura de su capital y de sus mercados financieros", agregó.

La Comisión se refiere a la recomendación hecha a los gobiernos a abrir su mercado financiero como condición previa para obtener ayuda del FMI en caso de crisis, y afirma que esto evitaría que el FMI le preste dinero a países cuyo sistema financiero es frágil y los alentaría a reducir los riesgos. "Por lo tanto, para los intereses de los países en desarrollo y de la economía mundial, sirve animar a los gobiernos a aceptar el quinto protocolo del GATT. La competencia extranjera mejora la variedad y la calidad de los servicios financieros y los obliga a bajar de precio, además de provocar un incremento de la productividad de las compañías no financieras al aumentar el acceso a los mercados de crédito y hacer que los tipos de préstamo se adapten a las necesidades de quien lo pide. Así, el programa de apertura de los servicios financieros a la competencia extranjera que propone la OMC contribuye al crecimiento de la inversión y el comercio internacionales, al aumento de la producción y la calidad de vida a nivel mundial, y a la estabilidad económica", afirma el informe.

Beneficios de la liberalización comercial

El informe alega que los que se oponen a la liberalización comercial y a la competencia para las industrias y los trabajadores de Estados Unidos, centran sus argumentos en los trabajadores y empresas desplazados pero no tienen en cuenta que la apertura de los mercados beneficia a los consumidores y otros actores de los países.

El porcentaje de obreros fabriles de Estados Unidos disminuyó en la posguerra respecto del total de trabajadores no agrícolas, pero respecto de la producción total, la que corresponde a las industrias se redujo mucho menos. La productividad industrial aumentó, lo cual hace que se consigan más productos con menos personal. La tendencia a la reducción de los puestos de trabajo en el sector industrial ha sido constante en los últimos 50 años y no ha habido ninguna alteración a este rumbo con los sucesivos acuerdos multilaterales de comercio ni con el establecimiento del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), a pesar de las continuas advertencias acerca de la pérdida de empleos a causa de dicho tratado. De hecho, aumentó el porcentaje de empleos en el sector de la industria desde su entrada en vigor, en parte gracias al fortalecimiento de la economía.

La liberalización comercial no creó ni destruyó empleos, pero incidió en la composición de la fuerza de trabajo y en el salario real, ya que volvió más eficiente a la economía. Así, los salarios aumentaron y todo cambio resultante en la composición laboral es ahora más adecuado al ritmo de la industria y el comercio.

Datos del Departamento de Comercio muestran que los empleos basados en la exportación, en las compañías comerciales y exportadoras, pagan entre 13 y 16 por ciento más que el promedio nacional de los trabajos del sector de la producción que no son de supervisión. Esto confirma que los trabajadores ganan cuando hay una expansión comercial, algo que afirma la teoría económica del comercio, indicó la Comisión Meltzer.

La Comisión parece dispuesta a extrapolar estos resultados a todos los países y a utilizarlos para conseguir que se liberalicen los servicios financieros. Su propuesta es crear normas que fortalezcan la estabilidad financiera, que sirvan para reducir los riesgos, promocionar las mejores prácticas gerenciales, aumentar la competencia y reducir el papel del gobierno en la concesión de créditos bancarios.

Cumplir con estándares financieros mínimos sería una condición para recibir ayuda del Fondo Monetario Internacional en caso de crisis financiera y "la aplicación de las condiciones previas debería ser responsabilidad del FMI", dice la Comisión. Y concluyó: "La OMC es una organización adjudicativa que demostró ser eficaz a la hora de resolver disputas sobre aranceles y restricciones comerciales cuantitativas. (Pero) No debería intervenir en políticas y legislaciones nacionales, lo cual incluye normas de servicio bancario y prácticas financieras. Estas áreas deben seguir siendo responsabilidad de las agencias especializadas".