No. 133 - Mayo 2000

El desatino de la fe en la "mano invisible"

por Someshwar Singh

La creencia en las bondades del mercado libre y no regulado, que formó el telón de fondo de la Cumbre de Desarrollo Social de 1995, ha demostrado ser desatinada. Durante los cinco años transcurridos desde entonces, las políticas neoliberales han traído consigo alarmantes grados de desigualdad y miseria. Una publicación de la ONU, de próxima aparición, critica los intentos actuales de revertir esas fallas, calificándolos de minimalistas y fragmentados. En respuesta, plantea fortalecer la "mano visible" del sector público para hacer realidad la visión de la Cumbre de Copenhague de una "sociedad para todos".

A cinco años de la Cumbre de Desarrollo Social realizada en Copenhague en 1995, cuando los defensores del mercado libre prometían repartir progreso a todos, la fe en la capacidad de los mercados no regulados y las políticas neoliberales ha ido demasiado lejos, dice una publicación de la ONU de próxima aparición. El Instituto de Investigación para el Desarrollo Social, de las Naciones Unidas y con sede en Ginebra, presentará en junio, coincidentemente con la Conferencia sobre Desarrollo Social que se realizará en esa ciudad, la publicación llamada Visible Hands: Taking Responsibility for Social Development (Manos visibles: la responsabilidad asumida del desarrollo social).
Se encomendó a más de 50 investigadores de 35 países que analizaran las reformas institucionales y de política que se implementaron en la década del 90. El informe argumenta la necesidad de encontrar un nuevo equilibrio entre los intereses públicos y privados, en la medida en que dar rienda suelta a las fuerzas del mercado ya ha acarreado suficiente miseria. Cinco años después de Copenhague, hay pocos indicios de que los objetivos y valores fundamentales que orientan el desarrollo mundial estén enfocados hacia asumir una mayor responsabilidad, se dice en el informe.
Las estructuras de incentivo en todos los ámbitos, desde la educación a las decisiones en materia de inversión, han sido reorientadas como para mejorar las opciones que impliquen el mayor aumento posible de las ganancias individuales. El inversionista se ha vuelto más importante que el trabajador, y el consumidor ha adquirido un estatus más elevado que el ciudadano. Según el análisis dado a conocer por el Instituto, la liberalización económica mundial ha tenido el aura de una fuerza irresistible de la naturaleza, que finalmente traería progreso para todos. Sin embargo, con 30 años dentro de este experimento liberal, las tasas de crecimiento mundiales continúan siendo relativamente débiles y erráticas. Los países dan bandazos de una crisis financiera a otra. Y el objetivo de la Cumbre de erradicar la pobreza sigue tan distante en el 2000 como en 1995.

¿Progreso para todos?

La Cumbre Social tuvo lugar en Copenhague en 1995, en una época en que los entusiastas del mercado libre prometían progreso para todos, se señala en el estudio. "Pero hubo un descontento generalizado por el daño provocado por las políticas neoliberales. La pobreza y el desempleo aumentaron rápidamente en los países endeudados del Tercer Mundo. El colapso de la Unión Soviética dejó a grandes contingentes de personas expuestas a los rigores del mercado, sin haberlas provisto de una protección social adecuada. Y el estado del bienestar se vio amenazado en los países de la OCDE, donde los trabajadores estuvieron sujetos a niveles de incertidumbre que no habían experimentado desde largos años atrás".
Varios participantes de la Cumbre exigieron un cambio: "un aumento importante de las oportunidades económicas, la creación de trabajos nuevos y mejores, una distribución más equitativa de los ingresos, mayor igualdad y participación de género. Un coro de protestas también reclamó la introducción de reformas en las políticas económicas, una disminución de la inestabilidad paralizante de los mercados mundiales y que se diera lugar a una expansión económica pujante".
En los cinco años transcurridos desde Copenhague los hechos han confirmado la incapacidad del modelo macroeconómico dominante de resolver esas dificultades, se dice en el informe. Ha habido un crecimiento relativamente débil del Producto Interno Bruto (PIB) mundial, con un crecimiento inusualmente elevado o bajo en algunos países o regiones. Esto ha ido acompañado de una caída de los salarios reales y la degradación de las condiciones de trabajo para un gran número de personas. La inestabilidad del sistema financiero mundial se profundizó. El colapso de la economía mexicana, provocado por la fuga incontrolada de capitales a fines de 1994, fue seguido en 1997 por una crisis económica aún mayor en algunos países del este y sudeste asiático.
Las estadísticas macroeconómicas indican que esos países lograron una rápida recuperación, pero no así los millones de personas de esos pueblos. El impacto más directo de la crisis, se dice en el informe, ha sido sobre los puestos de trabajo. Las tasas de desempleo se duplicaron en los países asiáticos, donde la depresión de 1997-98 se hizo sentir con mayor profundidad. Y en América Latina, el desempleo alcanzó en 1998 su máximo nivel en 15 años. Incluso los que logran encontrar trabajo con frecuencia se ven obligados a aceptar trabajos temporarios o de medio tiempo. O contribuyen al crecimiento del sector informal que en el África subsahariana, por ejemplo, representa por lo menos dos tercios del total de puestos de trabajo.
Generalmente, los salarios del mercado laboral actual son bajos. La intensa competencia por el empleo implica que los trabajadores tienen escasa capacidad de negociación en la mayoría de los países. Y en regiones que luchan contra una situación de endeudamiento y estancamiento económico a largo plazo, la remuneración de los trabajadores suele ser inadecuada. Los salarios reales de gran parte de América Latina y África todavía tendrían que volver a niveles considerados normales hace 20 años. Incluso en China, que ha experimentado un crecimiento sin precedentes en los últimos 20 años, la reestructura implica penurias. Millones de trabajadores de empresas estatales y colectivas son enviados al seguro de paro a ganar la mitad o menos de su sueldo.
La incapacidad de crear empleo suficiente ha socavado las perspectivas de reducción de la pobreza. El número de quienes viven con ingresos bajos se redujo a mediados de los 90, pero luego comenzó a aumentar nuevamente en la mayoría de las regiones. Esto no es porque el mundo en su totalidad se haya empobrecido, sino porque los beneficios del crecimiento están repartidos de manera muy despareja.
En los últimos diez años hubo un aumento significativo de la desigualdad. Analizando las causas de esa falla, se dice en el informe que: "La fe en la capacidad de los mercados no regulados de brindar el mejor entorno posible para el desarrollo humano ha llegado demasiado lejos. El exceso de confianza en la 'mano invisible' del mercado está empujando al mundo hacia niveles insustentables de desigualdad y privación. Es necesario encontrar un nuevo equilibrio entre los intereses públicos y los privados. (...) De hecho, cuanta mayor es la apertura de una economía de mercado y mayor su exposición a las fuerzas del mercado, más importante es el papel que deben jugar los gobiernos nacionales en el campo de la política social".

El ataque al sector público

"Sin embargo, los intentos de gran parte de la agenda neoliberal han ido directamente en contra de este dictado. Durante décadas, la ortodoxia prevaleciente aconsejó reducir las funciones del Estado. Y durante décadas, los gobiernos que no han tenido capacidad para resistir esa presión han abandonado elementos esenciales de prestaciones sociales públicas", se agrega.
En el informe se señala que en respuesta a los evidentes fracasos del actual modelo de desarrollo, la comunidad internacional ha comenzado a moverse en varias direcciones. "No hay una orientación coherente en este proceso. De hecho, incluso dentro de una institución, es corriente encontrar iniciativas que se contradicen entre sí, de manera que lo que podría lograrse a través de un nuevo enfoque, en gran medida es contrarrestado por lo que podría perderse por otro".
Un énfasis renovado de la mitigación de la pobreza es tal vez el nuevo enfoque tecnocrático que la mayoría de organismos y gobiernos están adoptando para un problema social muy complejo. "Se trata de un enfoque paliativo muy estrecho y se lo asocia demasiado fácilmente con el combate al principio de que los servicios públicos deberían extenderse a todos los ciudadanos por igual. Crear una estructural dual de los servicios sociales -una dirigida a los pobres y financiada por el Estado, y otra dirigida a todos y ofrecida por el sector privado- no es buena ni para la integración social ni para la calidad de los servicios públicos".
La prestación pública es atacada desde otras filas, también, se añade en el informe. "Tanto el abortado Acuerdo Multilateral de Inversión como las discusiones en la OMC, convertirían a los servicios públicos básicos en mercancías, sujetos, igual que cualquier otro artículo de la categoría general del 'comercio de servicios', a la misma oferta competitiva. Para compensar la incursión divisoria de las fuerzas del mercado en sectores que son esenciales para la seguridad y la estabilidad social, ha habido un renovado apoyo en los últimos cinco años a cierta forma de marco normativo social mundial. Cuando se vincula a sanciones comerciales, esto ha demostrado ser muy controvertido".
Como el avance de la globalización requiere la elaboración de normas sociales compartidas, es necesario encontrar una salida a esta situación de punto muerto. En la medida en que la naturaleza política y social del mercado se hace obvia para un grupo cada vez mayor de pensadores y autoridades políticas, hay un incipiente retorno a las formas de enfoque integrado al desarrollo que estuvieron en voga en los 60 y 70, se dice en el informe.
Al mismo tiempo, se habla mucho de crear un nuevo marco institucional a nivel internacional, un nuevo contexto para estimular un crecimiento de base amplia y reducir el grado desmedido de volatilidad y riesgo de la economía mundial. "Más allá de su utilidad, a esta discusión concierne, por encima de todo, asegurar la estabilidad del sistema. No se visualiza un movimiento hacia modelos de desarrollo alternativo", se dice en el informe. Además, se guarda total silencio acerca de cómo crear la arquitectura de desarrollo social que tendría que apuntalar la visión central de la Cumbre Social. "Actualmente, la política social está en gran medida separada de la economía, o es vista como un aditivo para remediar los malos efectos de un desarrollo económico mal concebido. Hasta que eso no cambie, es improbable que se llegue a alcanzar la "sociedad para todos", proyectada por los firmantes de la Declaración de Copenhague.
El exceso de confianza en la "mano invisible" de un mercado no regulado ha ido acompasado de muy poca comprensión de la necesaria relación entre la política pública y el desarrollo, se afirma en el informe. "Los mercados eficientes requieren el aporte de un sector público bien dirigido. Requieren una población saludable, con una buena educación y bien informada. Y requieren la estabilidad social que surge del gobierno democrático y un nivel aceptable de prestación pública". El informe explora los esfuerzos recientes por reafirmar el valor de la equidad y la cohesión social en un mundo crecientemente individualista. "Los mercados en sí mismos no tienen la capacidad de imaginar una sociedad decente para todos o trabajar de manera coherente para lograrla. Sólo las 'manos visibles' de gobiernos y pueblos inspirados en el concepto público pueden hacerlo".
En el análisis del sector público, el informe señala que entre 1945 y 1980, dicho sector atravesaba una expansión sin precedentes. La mayoría deseaba que sus gobiernos desempeñaran un papel central en el desarrollo nacional. No obstante, durante los 80 y los 90, algunos estados se desintegraron y varios se vieron afectados por las reformas del mercado libre. Las reformas de mayor alcance fueron las que buscaron la estabilidad fiscal, concentrándose especialmente en la reducción del gasto público. Es importante observar, se señala en el informe, que en las democracias industrializadas avanzadas, los estados no lograron reducir demasiado los gastos. Enfrentaron una firme resistencia de parte de los ciudadanos que defendieron los servicios sociales existentes.
Los países en desarrollo enfrentaron una oposición cívica menos organizada y fueron mucho más drásticos en la reducción de los gastos. Su decisión se hizo más rígida por la presión de las instituciones financieras internacionales. De hecho, en los últimos 20 años, las reformas presupuestales han sido la única condición central impuesta conjuntamente con los préstamos para ajuste estructural. Entre 1990 y 1997, el gasto público tomado en proporción al PIB, cayó de 26 a 22 por ciento en el África subsahariana.
Mientras tanto, en los países de la OCDE aumentó de 45 a 47 por ciento. La privatización de las empresas públicas fue otra estrategia empleada para reducir los déficit fiscales. Entre 1990 y 1997, los países en desarrollo y las economías en transición privatizaron empresas públicas por un valor de 155.000 millones de dólares. Los gobiernos de América Latina fueron los primeros, y les correspondieron más de la mitad de esas ventas.

La reforma del sector público

Alentados por el Banco Mundial y el FMI, los gobiernos también procuraron mejorar la eficiencia del sector público, se comenta en el informe. En este sentido, se guiaron por las teorías de la nueva gestión pública, que aplica los principios de la economía a los procesos políticos y burocráticos. En general esto implica fragmentar las actividades en partes más manejables, creando nuevos organismos y cuasi-mercados dentro de la administración, así como contratando servicios afuera. Ese tipo de sistemas pueden funcionar sólo si hay un monitoreo efectivo basado en presupuestos saneados y corrientes regulares de información precisa, aspectos débiles para varios gobiernos de países en desarrollo. "En esas circunstancias, los nuevos sistemas pueden crear poco más que una cáscara administrativa vacía".
"Una reforma efectiva del sector público requiere de un plantel calificado de personas que tengan una buena formación y estén bien remuneradas. Sin embargo, los empleados públicos de la mayoría de los países en desarrollo han experimentado una rebaja de sus salarios reales, y en los países más pobres, los sistemas de enseñanza superior a menudo están en crisis. Los edificios universitarios están deteriorados, faltan equipos y los docentes -cuyos salarios han bajado estrepitosamente- se van al sector privado o al exterior, en busca de nuevas oportunidades. Esto en parte es el resultado de un tironeo forzado entre mejorar la 'educación básica' y apoyar la instrucción secundaria y universitaria".
Las reformas del sector público deberían basarse en lo que los ciudadanos consideran la misión del Estado, se aconseja en el informe. En el último análisis, esa misión no es meramente administrativa, sino social. La gente quiere tener sociedades más prósperas, equitativas y armoniosas. Tener objetivos ambiciosos en materia administrativa puede ser una parte, pero solo una pequeña parte. "En efecto, centrarse con demasiada rigidez en las reformas orientadas al mercado, sin crear un amplio consenso político para el cambio, equivale a perpetuar la incidencia de estados malogrados, guerras civiles y estancamiento del desarrollo".

Las transnacionales y los temas sociales

Comentando sobre el papel de las transnacionales, se dice en el informe que en el pasado, rara vez se les reclamaba que tuvieran políticas sociales explícitas. Pero eso está cambiando. Hoy en día, las transnacionales participan en varios de los temas sociales que más afligen, desde el calentamiento de las atmósfera hasta la mano de obra infantil y los alimentos manipulados genéticamente.
Hay una serie de razones para eso. Una es la escala de las actividades de las transnacionales: alrededor de 60.000 empresas acaparan actualmente un tercio de las exportaciones mundiales. Esto inevitablemente les da mayor protagonismo público. Pero, por otro lado, las empresas están ahora bajo un escrutinio mucho más cercano de parte de organizaciones no gubernamentales, en especial las que trabajan en medio ambiente y derechos humanos. En respuesta, las transnacionales crearon una serie de iniciativas voluntarias, incluidos códigos de conducta, certificación ambiental y social, y sistemas de auditoría, y el cumplimiento de varias normas internacionales. También comenzaron a trabajar en sociedad con sus detractores, así como con organismos de las Naciones Unidas.
Eso tal vez ocurra porque las empresas consideran que ese es su deber. Pero en el informe se sugiere que "es una estrategia para manejar su reputación, llevada a cabo para ganar una ventaja competitiva a través de una imagen más limpia y ecológica o para evitar publicidad negativa y el riesgo de boicots por parte de los consumidores. Si bien se les escaparán sólo algunos pocos consumidores para comprar bienes producidos de manera ética, serán muchos más los que eludan a las empresas que han sido acusadas de contribuir a la destrucción ambiental o de emplear mano de obra infantil".
Muchas compañías han manejado un discurso de responsabilidad social, pero muy pocas han adoptado una acción coherente, se señala en el informe. Algunas han introducido códigos de conducta, pero tienden a ser restringidos en su alcance y con frecuencia no tienen una verificación independiente. "Algunos de los reclamos más enardecidos provienen de empresas que dicen que contribuyen al desarrollo sustentable -lo que generalmente significa que están haciendo algunos intentos por lograr la ecoeficiencia". Las empresas desean evitar una regulación dura y prefieren enfoques blandos, a través de iniciativas y asociaciones voluntarias. "Pero, dejadas a sus propios recursos, las transnacionales seguramente cumplirán con sus responsabilidades de una manera minimalista y fragmentada. Por último, la mayoría de las empresas sólo responderán a una regulación más firme y a un estrecho monitoreo de parte de las ONG, los sindicatos y los grupos de consumidores".