No. 164/165 - Enero/Febrero 2003

Organización Mundial de Comercio

No se cumplen plazos de Doha en temas prioritarios para países en desarrollo

por Chakravarthi Raghavan

Cuando los miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) se reunieron en diciembre para evaluar el estado de las conversaciones comerciales en curso se habló de "confusión" con relación a los temas de interés para los países en desarrollo. Si bien la reunión registró que no había habido avances en cuanto a cumplir el plazo de fin de año para resolver los temas de aplicación, también se sugirió que esta reiterada reivindicación de los países del Sur por la desigualdad que existe a la hora de ejecutar las normas de la OMC, ¡es ahora origen de una aparente "confusión"!

El 6 de diciembre finalizó una reunión de tres días del Comité de Negociaciones Comerciales de la OMC, después de que se informara que había habido avances muy desparejos en distintas partes de los mandatos de negociación de la "Agenda de Doha para el Desarrollo", y más aún en los temas de prioridad para los países del Sur, en especial los temas de aplicación y las cuestiones de trato especial y diferenciado, en los que los plazos nuevamente quedarán sin cumplir.

En un camino paralelo, aunque no como parte de la agenda de Doha, el presidente del Consejo sobre los TRIPS de la OMC, el embajador mexicano Eduardo Pérez Motta, ha celebrado consultas sobre la aplicación de un mandato específico (párrafo 6) de la Declaración Ministerial de Doha relativa al Acuerdo sobre TRIPS y la Salud Pública. Intenta una nueva orden abusiva y un enfoque contrario al consenso cuando argumenta que todos los que deseen introducir cambios en su proyecto del 24 de noviembre (que había sido rechazado en consultas anteriores) deberían lograr un consenso para los cambios. Luego de las consultas, debía informar al Consejo General en la semana del 9 de diciembre. Mientras tanto, la oficina de la Representante Comercial de Estados Unidos intentó presionar a los gobiernos de los países africanos para que prevalezca la posición de Washington en el párrafo 6. Esas tácticas, así como las de la Unión Europea y Japón, solo han servido para que crezca el número de países en desarrollo que están en contra del texto del presidente, y ha agraviado a las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el tema de la salud así como a las partes no comerciales de diversos gobiernos.

Al final de la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales del 6 de diciembre, haciendo un resumen de los temas de aplicación, el director general de la OMC, Supachai Panitchpakdi, quien preside el Consejo, pidió a título personal que los miembros reflexionaran durante el descanso de fin de año y manifestó que él mismo celebraría consultas para buscar soluciones.

En respuesta a una pregunta de Brasil, Supachai estuvo de acuerdo en que todas las propuestas en materia de aplicación permanecieran sobre la mesa. El tema surgió tal vez por la opinión de Canadá de que los temas de aplicación y otros por el estilo que no tuvieran consenso debían ser sacados de la mesa de negociaciones.

"Confundidos"

La respuesta de Supachai de que las propuestas no han desaparecido puede tal vez resultar tranquilizadora. No obstante, para los países en desarrollo miembros de la OMC resultan muy inquietantes los comentarios de los miembros del Grupo de los Cuatro (Estados Unidos, Unión Europea, Japón y Canadá) y más aún los del propio Supachai. Dejan la impresión de que los principales países industrializados y la OMC dejan a un lado o esconden bajo la alfombra los acuerdos logrados en Doha sobre los temas de interés para los países en desarrollo que han estado en la agenda de la OMC desde 1998, cuando no desde 1996, aún cuando el lenguaje de las declaraciones de Doha sobre esos temas es suficientemente claro.

En una rueda de prensa que brindó Supachai el 6 de diciembre, la oficina de prensa distribuyó una copia de los comentarios finales sobre el punto 1 de la agenda de la reunión del Consejo de Negociaciones Comerciales (comentarios de presidentes de varios organismos de negociación) pero no sobre los temas de aplicación (punto 2 de la agenda). Según los diplomáticos comerciales presentes en el Consejo, Supachai, al tratar de concluir las encendidas discusiones sobre los temas de aplicación, habría dicho que pensaba que estaba confundido por los temas de aplicación, sin embargo, tras escuchar las opiniones y las discusiones, se dio cuenta que no era el único. Si su intención era hacer un comentario jocoso para romper la tensión, parece que no tuvo éxito. No sólo varios países en desarrollo sino también otros que en los últimos tres o cuatro años habían participado directamente en las intrincadas negociaciones sobre esos temas, quedaron sorprendidos y molestos.

Pero más perturbadoras resultaron las opiniones en el mismo tenor sobre la "confusión" relativa a los temas de aplicación expresadas el 6 de diciembre, cuando comenzó el Consejo de Negociaciones Comerciales. El portavoz de la OMC declaró que si bien el Consejo estaba tratando el tema uno de la agenda, numerosas delegaciones habían planteado su preocupación por las cuestiones de aplicación, que señaló habían estado en la agenda de la OMC desde la Conferencia Ministerial de Ginebra, en 1998, y habían figurado en los preparativos de la Conferencia Ministerial de Seattle en 1999 y luego en Doha. Y manifestó que si los periodistas estaban confundidos, también lo estaban los miembros.

Un impasse en los temas de aplicación

Los temas de aplicación surgieron por primera vez en la Conferencia Ministerial de Singapur en 1996. Fueron la forma que adoptaron las reclamaciones de los países en desarrollo por la mala fe de los principales países industrializados en la aplicación de los acuerdos de la OMC (como la manera progresiva y en etapas en la cual se estaba liberalizando el sector textiles y vestido), la falta de realización de las expectativas y promesas establecidas en las negociaciones de la Ronda Uruguay (en especial las disposiciones sobre trato especial y diferenciado de los acuerdos de la OMC), y las asimetrías esenciales de la Ronda Uruguay. Se procuraba que esos temas quedaran resueltos con los discursos con que se habían abordado en el plenario. La posición de Estados Unidos la expresó la entonces Representante Comercial, Charlene Barshefsky, en la reunión de Ginebra en 1998: "Nosotros llevamos a la práctica nuestros compromisos, ustedes lleven a la práctica los suyos".

Esto no logró borrar el tema tampoco, y se desembocó en la Declaración Ministerial que dispuso que esos temas serían considerados, discutidos y resueltos. Los países en desarrollo formularon entonces sus propuestas detalladas relativas a los temas de aplicación bajo diversos títulos. Trataban de dejarlos de lado, pero finalmente lograron hacerse un lugar en la agenda de Seattle como parte del proyecto de la Declaración Ministerial, donde nuevamente los poderosos estaban con ánimo negativo y no quisieron tratarlos, contribuyendo así a la debacle de la Conferencia de Seattle en la cual no hubo una Declaración Ministerial final. Después de Seattle se decidió abordar los temas de aplicación como parte de un "ejercicio de creación de confianza". El entonces presidente del Consejo General de la OMC, el noruego Kare Bryn, hizo un serio intento de buena fe y trató de persuadir al mundo industrializado a que los tratara. Pero nada ocurrió. Las propuestas pasaron a ser parte entonces de los procesos preparatorios que condujeron a Doha. La Unión Europea estaba dispuesta a poner todo en la agenda como parte de una ronda de negociaciones amplia y así incluir los nuevos "temas de Singapur" (inversión, competencia, contratación pública y facilitación del comercio), mientras que Estados Unidos, Japón y algunos más argumentaban que las propuestas de aplicación implicarían cambios en las normas de la OMC por lo que debían ser negociadas.

Algunos no querían abrir los acuerdos de la OMC para su renegociación. Pero cuando sus propias demandas implicaron cambios de las normas existentes, fue difícil negarse a los pedidos de conversaciones sobre otros cambios. Muy contra su voluntad, los países en desarrollo separaron algunas de sus demandas en decisiones de aplicación que requieren sólo aplicar de buena fe compromisos claros ya asumidos, y otras en las que sus expectativas no habían sido satisfechas y era necesario corregir desequilibrios y asimetrías. Estas últimas fueron formuladas como propuestas específicas dentro de nuevas negociaciones. En negociaciones informales previas a Doha –incluso realizadas en la propia sede de la OMC- hubo un intento de negar la posibilidad de que integraran la agenda. En determinada etapa, el brasileño Celso Amorim se exasperó por las posiciones de Estados Unidos, Canadá y otros países, y les dijo que en los hechos sus posiciones sugerirían mala fe y engaño al pedir primero a los países en desarrollo que formularan propuestas de negociaciones y luego negándose a tratarlas.

Finalmente los temas fueron integrados al programa de trabajo de negociaciones de Doha. En el párrafo 12 de la Declaración Ministerial de Doha, los ministros expresaron: "Atribuimos la máxima importancia a las cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación planteadas por los miembros y estamos resueltos a hallar soluciones apropiadas para ellas. A este respecto, y teniendo en cuenta las Decisiones del Consejo General del 3 de mayo y el 15 de diciembre de 2000, adoptamos además la Decisión sobre las cuestiones y preocupaciones relativas a la aplicación que figura en el documento WT/MIN(01)/W/10 con objeto de abordar cierto número de problemas de aplicación con que tropiezan los miembros. Convenimos en que las negociaciones sobre las cuestiones pendientes relativas a la aplicación serán parte integrante del programa de trabajo que establecemos, y en que los acuerdos a que se llegue en una etapa inicial de dichas negociaciones se tratarán de conformidad con las disposiciones del párrafo 47 infra. (Con arreglo al párrafo 47, el resultado de las negociaciones del programa de trabajo de Doha se considerará "parte de un todo único. No obstante, los acuerdos a que se llegue en una etapa inicial podrán aplicarse con carácter provisional o definitivo".). A tal efecto, procederemos del modo siguiente: a) en los casos en que establecemos un mandato de negociación específico en la presente Declaración, las cuestiones de aplicación pertinentes se tratarán con arreglo a ese mandato; b) las demás cuestiones pendientes relativas a la aplicación serán tratadas con carácter prioritario por los órganos competentes de la OMC, que, no más tarde del final de 2002, presentarán informe al Comité de Negociaciones Comerciales, establecido en virtud del párrafo 46 infra, con miras a una acción apropiada".

Nada, ni siquiera en la versión en inglés señalada por su ambigüedad, puede ser más claro que esto. Los temas de aplicación y los temas de trato especial y diferenciado (del pasado) fueron puestos en vía rápida para ser culminados a fines del año 2002 y aplicados como parte de un compromiso único si bien como acuerdos alcanzados en una etapa previa. Los temas específicos que proponen cambios en las normas y sobre los cuales hay un mandato específico (por ejemplo agricultura, servicios, TRIPS, etc.) serán abordados en los grupos de negociación específicos, y en cada uno que conduzca a futuros acuerdos el trato especial y diferenciado será incluido como parte integral de las negociaciones y acuerdos que se alcancen.

Considerando que las propuestas de aplicación han estado siendo planteadas desde 1996 y 1998, y que en cada etapa las potencias han procurado eludirlas, sugerir ahora que el tema es confuso tal vez tiene un único resultado: fortalecer la opinión de quienes creen que la OMC y su sistema no pueden ser reformados y no tienen remedio. Quienes impulsan la idea de "confusión" y ofrecen una "historia" engañosa de las negociaciones no sólo están haciéndole un flaco favor a la OMC, al director general y a la colectividad de los miembros de la OMC, sino que están socavando el sistema y aportando mayores elementos para que sea repudiado, ya que sin el apoyo público para llevar delante de buena fe los compromisos de los tratados, no hay sistema internacional que pueda sobrevivir.

Las "especificidades" de agricultura

En materia de agricultura, en su conferencia de prensa, Supachai coincidió en que al formular y acordar modalidades para las negociaciones de marzo de 2003 era necesario que de todas las partes, en especial de las potencias, hubiera "algunas especificidades". Su jefe de gabinete, Stuart Harbinson, como presidente de las sesiones especiales de negociación del Comité de Agricultura, debía formular para el 18 de diciembre un primer proyecto de un documento de modalidades, que será considerado a partir de enero y finalizado a fines de marzo. En la rueda de prensa, Supachai habló de la necesidad de que los miembros establecieran especificidades para el documento de modalidades, y dijo que estaba presionando a la Unión Europea para que lo hiciera. Añadió que la Unión Europea estaba trabajando en dicha propuesta e intentando que fuera lo más específica posible. (El 18 de diciembre, el Comité de Agricultura en Sesión Extraordinaria presentó el documento).

Sin embargo, algunos de los comentarios de Supachai fueron muy inquietantes. En los hechos transmitió las opiniones de la Unión Europea y de algunos miembros de la Unión Europea. Acerca de los intentos de la Unión Europea por formular propuestas con cierta especificidad, Supachai manifestó: "Algo que hemos escuchado de nuestros colegas en París y en otros lugares es que podría haber ciertas dificultades en materia de estructuras de tiempo. Eso no significa que no habría propuestas. Estamos tratando de ver cómo podría arreglarse todo de manera que nuestros marcos de tiempo sean compatibles con los suyos. La gente de la Unión Europea está trabajando en sectores y prioridades diferentes: ampliación de la Unión Europea, los cambios constitucionales a la Unión Europea y la reforma de la Política Agrícola Común. Pero estamos proponiendo que el trabajo en la OMC sobre las negociaciones multilaterales podría ser paralelo".

Cuando le preguntaron si el texto de Harbinson tendría especificidades de la Unión Europea, Supachai dijo que estaba pidiendo un grado de especificidad total, pero más allá de eso, el grado de especificidad dependería del nivel de ambición. "No puedo obligar a nadie a hacer nada. He tratado de dar los argumentos a favor de un enfoque equilibrado (...) la Unión Europea está totalmente comprometida con esta agenda pues fue la mayor promotora de la agenda de Doha (...) sobre agricultura, todo lo que puedo decir es que la Unión Europea está trabajando en sus propuestas y en ser lo más específica posible. Pero en su caso, tienen otros compromisos (reformas de la Política Agrícola Común, cambios constitucionales y la ampliación de la Unión Europea)".

Necesidad de equilibrio

En los tres días de discusiones del Comité de Negociaciones Comerciales, en diversos comentarios generales varios miembros hablaron de la necesidad de un equilibro en los avances (si bien para muchos miembros el término "equilibrio" significaba muchas cosas), y los países en desarrollo se centraron en la agenda para el "desarrollo" y la falta de avances en las negociaciones sobre agricultura. Hubo algunos miembros que procuraron establecer un vínculo entre avance en agricultura, acceso a los mercados no agrícolas y negociaciones sobre normas. Algunos países en desarrollo también subrayaron la necesidad de abordar los obstáculos no arancelarios en términos de conversaciones sobre el acceso a los mercados. Hubo también algunas discusiones acaloradas sobre la cuestión de las negociaciones en torno a las indicaciones geográficas de origen, en medio de acusaciones de que los demandeurs en materia de agricultura estaban retrasando esas conversaciones.

El mandato de las negociaciones es que establezcan un registro multilateral de indicaciones geográficas de origen de vinos y bebidas alcohólicas, y que se amplíe a otros productos el mayor grado de protección de las indicaciones geográficas de vinos y bebidas alcohólicas.

Sobre la aplicación del párrafo 6 de la Declaración de Doha relativa al Acuerdo sobre TRIPS y la Salud Pública, hubo bastante apoyo a la propuesta de utilizar el texto del embajador Pérez Motta del 10 de noviembre, pero muy poco apoyo para el del 24 de noviembre, que ya había sido rechazado por gran cantidad de países en desarrollo. Japón, no obstante, dijo que la aplicación de Doha no debía implicar cambios al Acuerdo sobre TRIPS. Noruega y Malasia se quejaron de que en las discusiones en este sector estaban retrocediendo con relación al texto del 10 de noviembre, mientras que Corea manifestó que no debía realizarse ningún esfuerzo para ir más allá de lo que no pudo acordarse en Doha. Estados Unidos reclamó soluciones "realistas" basadas en necesidades prácticas. Varios países, entre ellos China, Filipinas y Tailandia, subrayaron la necesidad de soluciones flexibles y prontas, y manifestaron su preferencia por una interpretación autorizada para la aplicación del párrafo 6.

Con relación a los temas de trato especial y diferenciado, los países en desarrollo hicieron escuchar su frustración con una reclamación casi universal de que ninguna de sus propuestas específicas había avanzado hacia la posibilidad de convertirse en decisiones. Varios de ellos hablaron también de rechazar el pedido de establecer una "diferenciación" entre los países en desarrollo. La Unión Europea comenzó hablando de separar las propuestas en "viables" y otras que deben ser abordadas en la próxima Conferencia Ministerial de setiembre en Cancún. Todos los países industrializados procuraron impulsar la idea de un "mecanismo de control" como la solución a ser aceptada ahora en el tema de trato especial y diferenciado, si bien no ha quedado claro cómo un mecanismo podría "controlar" algo sobre lo cual no hay acuerdo o decisión.

Nuevamente en los temas de aplicación hubo propuestas de que el Comité de Negociaciones Comerciales dedicara sesiones a tratarlos y resolverlos. Sin embargo, los países industrializados más poderosos argumentaron que el Comité de Negociaciones Comerciales no era un organismo de negociación y que todos los temas debían ser enviados a los organismos de la OMC competentes. El Comité de Negociaciones Comerciales, argumentaron, debe cumplir sólo un papel de supervisión, en los hechos más de los mismo, como el año pasado. La Unión Europea, Japón y los que apoyan esa posición procuraron impulsar los temas de Singapur, con el argumento de que sin ellos no habría una agenda "amplia". Estados Unidos manifestó que las normas de inversión deben abarcar también inversiones de cartera. Varios otros, con Malasia a la cabeza, dijeron que esos intentos de tratar de imponer los temas de Singapur no ayudarían. Muchos países en desarrollo se quejaron del calendario de reuniones, en el que hay muchas más reuniones informales que impiden la participación de los países en desarrollo. Varios dijeron que con relación a los temas de aplicación era evidente la falta de voluntad de parte de los países industrializados de entrar en negociaciones en la medida que muchos de ellos favorecieron resolver dichos temas en sesiones específicas del Comité de Negociaciones Comerciales.

Esa fue una respuesta a Supachai, quien previamente había presentado cinco modos de acción: decidir que no era necesario continuar ninguna acción, referir los temas a los organismos de negociación, seguir trabajando en organismos regulares de la OMC, incrementar el papel supervisor del Comité de Negociaciones Comerciales y asumir más trabajo a nivel del propio Comité de Negociaciones Comerciales. Egipto, India, Cuba, Brasil, Rumania, China, Jamaica, Noruega, Suiza y Malasia estuvieron a favor de este último modo de acción, mientras que la Unión Europea procura separar los temas entre los viables y los demás.

Hubo discusiones particularmente acaloradas con relación al tema de las indicaciones geográficas y de ampliar la protección de vinos y bebidas alcohólicas a otros productos. Argentina pidió que las negociaciones "no fueran contaminadas" con esas cuestiones y que este tema no era del interés de los países en desarrollo. Australia, Chile y Corea sugirieron que el Comité de Negociaciones Comerciales no debía discutir el tema antes de que el Consejo sobre TRIPS emitiera un informe. Esto, y la opinión de Canadá y otros países de que era una inclusión de último momento en la agenda de Doha y que no era en absoluto un tema de negociación, provocó fuertes reacciones. Noruega leyó en voz alta todo el párrafo 12 de la Declaración Ministerial de Doha para subrayar que todos los temas de aplicación eran parte de la agenda de negociaciones y del compromiso único. También señaló que si bien no había un informe del Consejo sobre TRIPS, el informe oral del presidente dejó en claro que no había habido avances y que el Comité de Negociaciones Comerciales debe ahora establecer directivas. Noruega también manifestó que los intentos por sacar algunos temas de la agenda socavan la integridad de los mandatos de Doha. Añadió que los temas de aplicación han estado ahí durante varios años y fueron parte del proyecto de Declaración Ministerial (párrafo 21) enviado a la reunión de Seattle. (SUNS)