No. 136 - Agosto 2000

Informes sobre políticas comerciales

OMC aplica criterios diferentes

por Chakravarthi Raghavan

A raíz del último examen de las políticas comerciales que hizo la Organización Mundial de Comercio (OMC) a la Unión Europea, se hizo evidente que existen importantes diferencias entre el funcionamiento real del mecanismo que se utiliza para practicar dicho examen y las normas previstas para ello por la Organización.

El director de la división del Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Clemens Boonekamp, admitió el 14 de julio que la Secretaría adopta dos enfoques diferentes al preparar sus informes sobre las políticas y prácticas comerciales de los países miembros de la Organización: uno para Estados Unidos y la Unión Europea (UE), y otro para los demás miembros.

Boonekamp hizo esta declaración en respuesta a ciertas preguntas formuladas por los medios de comunicación luego de que el presidente del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales de la OMC, Iftekhar Ahmed Choudhury, de Bangladesh, dio a conocer un documento que resume la sesión realizada del 12 al 14 de julio para examinar a la UE en ese sentido. Choudhury tuvo que dar explicaciones porque surgieron dos opiniones diferentes respecto del régimen comercial de la UE: una de la Secretaría y otra de los países miembros.

El embajador de Bangladesh también tuvo que dar detalles sobre las divergencias existentes entre el modo que utiliza la Secretaría para informar sobre el sistema de Estados Unidos y la UE por un lado, y sobre el del resto de los integrantes de la OMC, en particular los países en desarrollo, por el otro. En el documento sobre la UE no se hace ninguna referencia a las diferencias por las hormonas de la carne vacuna o los regímenes del banano, señaló uno de los periodistas.

Otro de los periodistas sostuvo que la Secretaría “realiza una suerte de `lavado de cara´ cuando se trata de Estados Unidos o la UE, pero no hace lo mismo al referirse a los países en desarrollo, a quienes fustiga con tanta fuerza que en lugar de un examen de políticas comerciales parece que se tratara de una instancia de críticas contra un gobierno soberano, algo que no hizo en este caso”, en el que se trataba de la UE.

Boonekamp indicó: “La apertura de la economía estadounidense es importante para el sistema multilateral y para el funcionamiento de la economía mundial. Esto también se cumple en el caso de la UE, cuyo régimen también es abierto. Hay “verrugas” en dicho régimen y el informe se encarga de señalarlas una por una, incluso de criticar duramente a las más grandes, como el Programa Agrícola Común, el régimen de los productos textiles y el aumento de las medidas antidumping”.

“Hay una diferencia en cuanto a las presentaciones de estos informes. Los países miembros de la UE y Estados Unidos critican el funcionamiento del sistema multilateral de comercio. El documento observa en detalle el modo en que esos países operan en dicho régimen. Ese fue otro de los temas sobre los que se hizo especial énfasis en las discusiones (del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales) en los dos últimos días. Cuando se examina a los miembros más pequeños (de la OMC), se insiste en que la política comercial (de liberalización) puede ayudar a esos países a conseguir un desarrollo sustentable. Ese es el punto principal en esos informes. Por eso el mecanismo del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales está ligado a la asistencia técnica que puede brindar la Organización”, agregó Choudoury.

Medir a todos con la misma vara

Los objetivos y propósitos del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales y su análisis periódico del régimen comercial de los países miembros de la OMC, así como el papel que cumple a este respecto la Secretaría, están claramente establecidos en las normas de la organización. Y en un sistema basado en reglas, toda autoridad debe estar prevista en las mismas. Sin embargo, el criterio que sugiere Boonekamp no se puede derivar de las ordenanzas ni de las cláusulas de tratamiento especial y diferenciado previsto para los países en desarrollo, y tampoco del modo en que opera actualmente ese principio para favorecer a Estados Unidos y la UE.

Las normas del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales están en el Anexo 3 del Acuerdo de la OMC (páginas 434-37 de los textos legales de los acuerdos de la Ronda Uruguay, publicados por la Secretaría). Son iguales para todos los miembros, salvo en lo referido a la frecuencia del análisis.

El objetivo de la instancia de examen de las políticas comerciales se detalla en el párrafo A(i) del Anexo 3: “coadyuvar a una mayor adhesión de todos los Miembros a las normas y disciplinas de los Acuerdos Comerciales Multilaterales y, cuando proceda, de los Acuerdos Comerciales Plurilaterales”. El propósito del mecanismo es hacer posible “una apreciación y evaluación colectiva de toda la gama de políticas y prácticas comerciales de los distintos miembros y de su repercusión en el funcionamiento del sistema multilateral de comercio”.

El párrafo C(iii) aclara que las deliberaciones de las reuniones del OEPC se atendrán a los objetivos establecidos en el párrafo A. Y para ayudar en este procedimiento, en la parte C(v)(b) se indica que la Secretaría redactará un informe con toda la información disponible, así como la brindada por los miembros, y que “deberá pedir aclaraciones al miembro o los miembros de que se trate sobre sus políticas o prácticas comerciales”.La periodicidad de estos exámenes difiere según los miembros (párrafo C(ii)), pero el centro de las discusiones y el criterio aplicado al análisis deben ser los mismos: “la incidencia de los distintos miembros en el funcionamiento del sistema multilateral de comercio”, a fin de lograr “una mayor transparencia en sus respectivos sistemas”.

El párrafo C(v) señala que el OEPC trabajará en base a un informe completo que entregará el miembro examinado, además del texto de la Secretaría. Según la regla 10 del procedimiento, el documento de la Secretaría deberá centrarse en las políticas y prácticas comerciales del país que se analiza, vistas en el contexto macroeconómico y de las políticas estructurales.

Por lo tanto, la Secretaría tiene derecho a redactar un informe bajo su responsabilidad, pero el objetivo del mismo y los criterios que se apliquen deben ser iguales para todos los miembros. En todo caso, dado el peso de Estados Unidos y la UE en el comercio mundial y el efecto de sus políticas, así como de sus errores, habría que aplicarles criterios más rigurosos y extirpar sus “verrugas” con mayor ímpetu.

Las cláusulas del OEPC no fueron modificadas ni interpretadas. Tampoco fueron cambiadas las normas generales.

Los observadores de comercio señalaron que cuando el OEPC entró en ejercicio luego del examen de la Ronda Uruguay de 1988-89, la Secretaría del GATT se esforzó por “vender” la idea y para ello adoptó una posición crítica respecto de los informes de Estados Unidos y la UE. Pero, una vez que estos exámenes se convirtieron en un procedimiento regular de la OMC, se transformaron en un instrumento más al servicio de los intereses de las principales empresas en el mundo en desarrollo, al menos en la preparación y presentación de los informes, ya que reúnen detalles sobre la política comercial del caso y se publican. Sin embargo, los países del Sur son también responsables de esta situación ya que muy pocas veces plantean algo que exceda los intereses particulares de cada país.

Las explicaciones de Boonekamp sobre la diferencia de enfoque que adopta la Secretaría, según se trate de Estados Unidos y la UE, o de los países del mundo en desarrollo, y de la importancia de la “vinculación de la ayuda técnica” con el análisis de las políticas comerciales, sólo servirá para agregar inquietud y desconfianza en cuanto al trato que reciben los países pobres en la OMC.

En 1998, durante la crisis asiática, la misión de asistencia técnica de la OMC fue a Indonesia e intentó presionar a los funcionarios de Comercio de Yakarta, utilizando toda la información de que disponían, incluso documentos secretos brindados por el Banco Mundial y el FMI, para que notificaran a la OMC acerca de las concesiones de bienes y servicios que dichas agencias financieras internacionales habían impuesto como medida para abrir el mercado. Por suerte para la población, los funcionarios decidieron ignorar esa exigencia. De lo contrario, la OMC habría estado en condiciones de impedir que el país cambiara sus políticas si éstas no funcionaban.

El tema de los encargados del debate

En el caso del examen a la UE, las dificultades y problemas de los miembros de la OMC se vieron agravadas cuando el presidente del OEPC decidió ignorar la práctica habitual de nombrar dos encargados del debate (entre los países integrantes) para que dirigieran la discusión.

En la conferencia de prensa, Choudhury explicó la ausencia de dichas figuras en estos términos: “Intentamos introducir, gradualmente, ciertas modificaciones en el TPRM a fin de volver más eficaz al proceso. En ciertos casos redujimos el número de encargados del debate de dos a uno sólo. En el caso de la UE, el interés era tan amplio que todas las facetas de dimensión política quedarían cubiertas de un modo u otro, y no hubo necesidad” de nombrar encargados que condujeran el procedimiento. El asunto estaba en manos de los miembros, de todos modos. Si quieren cambiar la situación, se hará”.

La idea de no tener encargado del debate fue introducida por él en un examen anterior (el de Perú). Hubo diversos puntos de vista al respecto, según el presidente, quien dijo haber recibido una carta del embajador de India a la que respondió y aseguró estar deseoso de someterse a la voluntad general.

Boonekamp intervino para decir que las normas sólo establecen que el presidente “puede” elegir encargados del debate que, en tal caso, “deberían” dirigir las discusiones. No se exige su presencia. Y en el caso de la UE, se decidió prescindir de sus servicios por consenso con la interesada.

La tercera oración del párrafo C(iv), al que se refirió Boonekamp, dice: “El presidente podrá designar ponentes que, a título personal, abrirán las deliberaciones en el OEPC”. El “podrá” está allí sólo para indicar que el presidente tiene la opción de elegir uno o más encargados del debate, pero no puede deshacerse de ellos. La doceava de las reglas de funcionamiento del OEPC aclara: “Los encargados del debate elegidos según el párrafo C (iv) del Acuerdo sobre el OEPC harán circular entre los miembros los principales puntos que tratarán en la sesión de análisis, al menos una semana antes de la misma. Sus declaraciones completas, que deberían proveer temas específicos de discusión, serán entregadas al miembro sometido a examen poco antes de la reunión”.

El objetivo de contar con encargados del debate es concentrar la discusión en un tema específico. Hasta ahora han contribuido al cumplimiento de este cometido pero también a algo más amplio, ya que dan a conocer sus puntos de vista con anticipación entre los países miembros e intervienen en la discusión para señalarle al país examinado los puntos que no está tratando o que simplemente ha eludido.

En general se eligen dos encargados del debate para garantizar cierto equilibrio: uno del Norte y uno del Sur.

En la última Conferencia Ministerial de la OMC se intentó reducir el número de encargados del debate a uno sólo, durante el análisis que se le exigió al OEPC que hiciera e informara del mismo a los ministros. Estados Unidos alegó, en ese momento, que la economía de varios países pequeños era básicamente rural y que por lo tanto tenía un impacto reducido sobre el sistema de comercio mundial, por eso se podría ahorrar tiempo recurriendo a un sólo encargado. No hubo consenso sobre el asunto; sólo se pudo hacer una recomendación en cuanto a la “flexibilidad” que se aplicaría a la elección de dichas figuras. Si bien se supone que la reunión de Seattle tomó nota de esto, no es suficiente para modificar las reglas de la OMC o de procedimiento.

Pero esto es lo que sucedió en el caso de la UE. Tal como señala Choudhury en la conferencia de prensa, el asunto fue planteado por India en la carta que le envió. La respuesta fue, aparentemente, que la Presidencia consultó al integrante interesado (la UE) y decidió prescindir del encargado de debate, y que había mencionado la cuestión en sus palabras de apertura en una reunión previa del OEPC (sobre las políticas comerciales de Perú). Según los funcionarios de comercio, la Presidencia consultó a la UE respecto del número de encargados del debate. La UE sostuvo que no debía haber ninguno y la Presidencia aceptó esa opinión.

India planteó estos hechos en su intervención en el análisis de la política comercial de la UE (la oficina de prensa de la OMC entregó a los medios de comunicación el texto del discurso de India y el de todos los que brindaron un documento escrito) y expresó su inquietud porque no se nombraron encargados del debate. La Presidencia respondió a su comunicado sobre este tema, pero se trata de un punto lo suficientemente grave como para ser tratado en la reunión. El anexo 3 del Acuerdo de la OMC aclara que los encargados del debate “deben” introducir la discusión, señaló India. “Este requisito legal no puede suprimirse tan fácilmente”, protestó el embajador indio, Narayan.

El informe de la III Conferencia Ministerial de Seattle “alude a la flexibilidad del rol y el número de encargados del debate”. India participó en las discusiones que luego se resumieron en el informe, pero nunca pensó que dichas figuras se suprimirían por completo. En todo caso estaba previsto que, si el país analizado cuenta con una política comercial bastante simple y directa, fuera posible contar con un solo encargado en lugar de dos. Como no hubo un consenso claro, los términos del texto no fueron específicos y no explicitaron ninguna decisión en cuanto al papel o al número de encargados, cuyos planteos sirven, en general, para ayudar a las delegaciones más pequeñas a participar en las discusiones. Su ausencia será en detrimento de estos grupos.

Respecto de la respuesta de la Presidencia, que dijo haber mencionado este asunto en las constataciones preliminares al análisis de Perú, Narayan criticó la práctica del OEPC, que plantea temas importantes sin anunciarlos con anticipación ni incluirlos en la agenda, porque eso dificulta el trabajo de las delegaciones. India lamentó profundamente la ausencia de encargados del debate en el examen de la UE, aunque tomó nota de que la cuestión permanece abierta, según lo aseguró el presidente.

Según las reglas del OEPC (regla 4), la agenda de cada reunión de examen debe circular cuatro semanas antes y lo que quede en el rubro “otros asuntos” será comunicado al presidente o la Secretaría antes de la sesión. Está permitido clasificar como “otros asuntos” a ciertas cuestiones en la OMC, pero no se puede tomar decisiones, ni siquiera se admite una discusión seria, si el tema en cuestión no se incorpora a la agenda y no se notifica en tiempo y forma a todos los países miembros.