No. 136 - Agosto 2000

OMC

Unión Europea propone nueva ronda de negociaciones para solucionar problemas

por Chakravarthi Raghavan

En la última reunión de la Organización Mundial de Comercio (OMC) para revisar el funcionamiento del sistema, la Unión Europea propuso convocar una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales a fin de examinar las quejas presentadas contra varias de sus políticas y prácticas por algunos países miembros. Lamentablemente, la Secretaría de la OMC trató a la Unión Europea con guantes de seda, lo cual confirmó la percepción generalizada de que algunos miembros del sistema multilateral de comercio son más iguales que otros.

La Unión Europea aprovechó el examen bienal que hace la Organización Mundial de Comercio (OMC) de su régimen comercial, y que este año fue del 12 al 14 de julio, para presionar a favor de una nueva ronda de negociaciones con un “enfoque global” (que implica que cualquiera pueda plantear cualquier asunto) y como “compromiso único”(es decir, obligando a todos los miembros a aceptar el resultado de la ronda en todos los sectores).

Así, la oportunidad que tenía la OMC de revisar sus logros y fracasos a fin de incrementar la transparencia y comprensión fue utilizada por la Unión Europea para ejercer nuevas presiones y para subrayar que no se superarán los fracasos mientras no se convoque dicha ronda y los demás miembros no paguen el precio de lo ocurrido.

Japón apoyó esta idea, por supuesto, y propuso que la nueva ronda involucre también temas como la liberalización y la creación de normas para agricultura, servicios, inversiones, competencia, facilitación del comercio y contratación pública ,y mejora de las estrategias de defensa comercial, un eufemismo tras el que acechan las medidas antidumping, los subsidios y las medidas compensatorias, junto con varios otros métodos de protección.

La ausencia de interlocutores (prevista en las normas pero eximida luego de consultas entre el presidente del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales, Bangladesh, y la Unión Europea), que hubieran podido centrar la discusión y obligar a la Unión Europea a responder preguntas acerca de su actual política y administración comercial, fue decisiva para que la Comisión lograra frustrar el objetivo de las discusiones.

La propuesta de una nueva ronda fue también la respuesta de la Unión Europea a quienes criticaron las restricciones (arancelarias y no arancelarias) que impuso sobre las importaciones procedentes de países en desarrollo para los sectores textil y vestido, y agricultura, dos áreas fuertemente protegidas, al igual que a aquéllos que condenaron a la Unión Europea por usar medidas defensivas como el dumping o los subsidios, así como reiteradas investigaciones cuyo propósito no es otro que el de acosar a países más débiles.

El informe de la Secretaría de la OMC se refiere a las “verrugas” del sistema, caracterización de los fracasos por parte de Clemens Boonekamp, que dirige el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales de la Organización. Pero las menciona como algo secundario, en términos fácticos, mientras que cuando se trata de denunciar el proteccionismo de los países en desarrollo, se utiliza un lenguaje mucho más estridente para aconsejarles una mayor liberalización si desean aumentar sus beneficios. En el sistema de la OMC, “todos son iguales, pero algunos son más iguales que otros”.

Algo que apenas se menciona en el informe de la Secretaría es que los miembros individuales de la Unión Europea subsidian no sólo al sector agrícola, además de la ayuda ofrecida por la propia comunidad, sino también a la industria. Para ello, varios países recurren a la desgravación fiscal como forma de subsidio y exigen el uso del contenido nacional.

Sólo India y unos pocos países más expusieron esta situación en detalle, pero no obtuvieron ninguna respuesta real. Lo que escucharon a cambio fue la propuesta de lanzar una nueva ronda general de negociaciones para resolver estos problemas.

El hecho de que todos los discursos empezaran refiriéndose al liderazgo de los europeos en la OMC y a la importancia de sus mercados para poder destinarles sus exportaciones es un indicio del poder y la influencia de la Unión Europea, a través de la red de acuerdos preferenciales con condicionamientos e incentivos.

El informe revela que, hasta ahora, la integración del sector textiles y vestido de la Unión Europea a las normas del GATT es de apenas 5,4 por ciento de sus importaciones restringidas de 1990. (Los ministros propuestos en la última Comisión Europea para cumplir con la tercera etapa de integración seguirán aplicando un valor simbólico similar, y la mayoría de las restricciones desaparecerán, si se mantienen las promesas, sólo al final de 2004).

La respuesta de la Unión Europea a esta y otras quejas fue siempre la misma: los países en desarrollo que pretenden tener más acceso al mercado deberían negociar y liberalizar su propio comercio para exportar a la Unión Europea.

Y el informe de la Secretaría, en lugar de presentar una opinión crítica, se limita a hablar de la liberalización de la Unión Europea a través de acuerdos preferenciales, como la unión aduanera con Turquía y con todas las economías de transición de Europa con las que tiene acuerdos (una de las etapas previas al acceso futuro), y la eliminación de cuotas. No se le dedica una palabra a las consecuencias que tiene dicha liberalización en los países en desarrollo exportadores, que en el futuro estarán en mayor desventaja aún, ya que la competencia está actuando en el mercado desde ahora.

En agricultura, la Unión Europea recurre con frecuencia al mecanismo de Salvaguardias Especiales, disponible sólo para aquéllos que, como la Unión Europea, contaban con barreras no arancelarias antes de la entrada en vigor de la OMC y las convirtieron en aranceles luego de la Ronda Uruguay (a través de un mecanismo conocido como “fijación arancelaria sucia”). Dicho método se puede utilizar cuando los precios de importación disminuyen hasta quedar por debajo de los precios límite o cuando los volúmenes de importación son menores a los establecidos como límite, sin que el país afectado tenga que llevar a cabo los exámenes habituales de protección o de daños. Se trata de una de las mayores injusticias perpetradas por la OMC contra los países en desarrollo a través de su acuerdo agrícola.

La Unión Europea invoca salvaguardias especiales en cuanto a precios, desde 1995, respecto de productos como la carne vacuna, el pavo, la yema de huevo desecada, ciertos productos derivados del azúcar y comidas no cocinadas en base a carne. También se ampara bajo este mecanismo, pero por temas de volumen, para tomates, pepinos, naranjas, mandarinas, limones, manzanas y peras.

Los informes de la Secretaría sobre los reclamos presentados por la Unión Europea cada año están en el formato que utiliza la OMC, es decir, los datos sobre comercio y aranceles están en HS de ocho dígitos para el Sistema Integrado de Datos de la Organización, al igual que los detalles sobre subsidios a la agricultura y demás. Pero parecería que en las notas de la Secretaría sobre las negociaciones agrícolas (que se llevaron a la Sesión Especial del Comité de Agricultura, realizada en julio), los datos que debían ser comparados figuran en el sistema SITC de cuatro dígitos que utiliza la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y lo llamativo es que no se los pudo obtener en el otro lenguaje.

Para varias delegaciones es obvio que si la Secretaría hubiera deseado utilizar sus recursos informáticos, y lo hubiera hecho, habría podido traducir los datos agrícolas del lenguaje SITC al formato HS de ocho dígitos para ayudar a los negociadores. Por lo tanto, ¿se trata de un caso de incompetencia o de un ejemplo más del poder que ejerce la Unión Europea sobre la Secretaría?

La Unión Europea también utiliza medidas antidumping y compensatorias en forma generalizada. En 1998, fue la segunda, después de Estados Unidos, en cuanto a la frecuencia de aplicación de dichas medidas. El inicio de investigaciones nuevas se multiplicó por tres en 1999 y pasó a 66. Cuando dichos exámenes concluyan, se aplicarán más sanciones.

El informe de la Secretaría no menciona la existencia de información disponible sobre la tendencia de la Unión Europea a iniciar investigaciones repetidas sobre los mismos productos a pocos días de terminada otra anterior. Esto ha ocurrido en el sector de los textiles y el vestido, y las víctimas han sido varios países en desarrollo.

Apoyo a la agricultura y la industria

En agricultura, además de las medidas adoptadas en la frontera para impedir la entrada de importaciones, el año pasado la Unión Europea invirtió 50.000 millones de dólares en apoyo nacional y subsidios a la exportación, para implementar su Política Agrícola Común. Los países miembros de la Unión aportaron 13.000 millones de dólares más, distribuidos desigualmente. Francia entregó 2.700 millones de dólares; Alemania, 2.100 millones; Italia, 1.900 millones; Finlandia, 1.500 millones y Gran Bretaña, 1.300 millones. Esas sumas incluyen los subsidios que se notificaron a la OMC como programas libres de la Medida de apoyo agregada, que obliga a reducir el apoyo nacional (las categorías exentas del “compartimento verde”). La opinión de la Unión Europea es que en el caso de estos subsidios entregados por cada país miembro no es obligatorio cumplir con las normas de la OMC.

La tendencia de la Unión Europea desde 1995 ha sido incrementar los pagos para cultivos arables, aceite de oliva y carne bovina. La mitad de los subsidios a la exportación cayeron desde ese mismo año, debido en general a la merma de artículos subsidiados tan importantes como los cultivos arables, los productos lácteos y la carne bovina, cuyos precios aumentaron.

Los subsidios de la Unión Europea a la exportación, por valor y por volumen, han sido comprendidos dentro de su compromiso anual en trigo y harina de trigo, semillas de colza, manteca y aceite de manteca, leche descremada en polvo, queso, frutas y vegetales frescos y procesados, y tabaco sin procesar. Pero superó los límites establecidos en granos (1998–99), arroz (1996-97), azúcar (1997-98), carne vacuna (1996-97), carne porcina (1998-99), huevos (1998-99), aceite de oliva (1996-97), carne de aves de corral (1997-98), otros productos lácteos (1997-98), vino (1996-97 y 1997-98), alcohol (1998-99) y productos incorporados.

Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el apoyo brindado por la Unión Europea a los productos agrícolas (Equivalente de Subsidio al Productor, en porcentajes) fue igual en 1997-98 al de 1986-88 (la base adoptada para las negociaciones de la Ronda Uruguay). Debido a la caída de los precios en el mercado mundial para los productos de la Política Agrícola Común, el Equivalente de Subsidio al Productor aumentó de 38 por ciento en 1997 a cerca de 49 por ciento en 1999.

Aparte del sector agrícola, se brindan muchos subsidios a la industria, por diversas vías que quizá sean legales bajo el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias, dado el modo en que los países en desarrollo lo aceptaron en la Ronda Uruguay. La ayuda estatal de los 15 países miembros de la Unión Europea durante el período 1995-97 ascendió a 95.000 millones de euros, lo cual equivale a 1,2 por ciento del PIB de la Unión Europea.

El informe señala que la Unión Europea notifica sobre sus programas de apoyo amparada en al Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias, pero que existen diferencias entre ella y sus socios comerciales en cuanto al grado de cumplimiento de sus obligaciones.

Además de los programas para toda la comunidad, cuyo 45 por ciento del presupuesto de la Unión Europea fue destinado en 1998 a la agricultura y 37 por ciento a las llamadas operaciones estructurales, se gasta otro 3,9 por ciento en investigación y desarrollo. Más allá de estos programas, existen planes estatales en cada país.

El informe de la Secretaría de la OMC señala, sin entrar en detalles acerca de cómo y cuánto, que en Francia, Irlanda, Italia y Portugal, alrededor de 30 por ciento de la ayuda destinada a la industria se brinda en forma de desgravación arancelaria.

India, nuevamente, fue la que presentó algunos comentarios detallados sobre el hecho de que las leyes impositivas que producen desgravación arancelaria violan el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias porque son en realidad subsidios a la exportación o subsidios contingentes para el uso de bienes nacionales. Los puntos principales fueron:

Francia prevé costos de inicio para las empresas extranjeras a condición de que se incluyan productos franceses a través de una cuenta de reserva deducible. Además, 10 por ciento de lo que se puede recibir debe guardarse en una cuenta separada para riesgos crediticios de exportación de mediano y largo plazo.

Grecia admite que los exportadores nacionales pidan reducciones arancelarias especiales según el porcentaje de ingresos que represente el volumen de las exportaciones.

Irlanda tiene un sistema de “Casa Especial de Comercio” según el cual se fijan impuestos especiales a los dividendos generados por la exportación de sus productos nacionales.

Bélgica admite ciertas excepciones arancelarias para la contratación de personal que cumpla funciones relativas a la exportación.

Holanda permite que las compañías pequeñas y medianas cuenten con reservas especiales de exportación.

Todo esto es de dominio público y fue planteado incluso por Estados Unidos (ante el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC) para defenderse en el caso presentado en su contra por su ley de Empresas de Ventas al Exterior y también del fallo que consiguió la Unión Europea, que deberá implementar el 1 de octubre. Por lo tanto, esto fue informado por los mismos medios financieros en los cuales se basa la Secretaría para elaborar sus informes (sobre regímenes y prácticas comerciales de otros países).

La Unión Europea tiene la mayor red de acuerdos sobre preferencias comerciales, lo cual brinda beneficios a los países preferidos e implica obstáculos para los demás.

Este tratamiento de preferencias de la Unión Europea se aplica a las importaciones de ocho miembros de la OMC que son: Australia, Canadá, Corea del Sur, Estados Unidos, Hong Kong-China, Japón, Nueva Zelanda y Singapur.

El tratamiento más beneficioso se brinda a los países de África, Caribe y el Pacífico, al igual que a los menos desarrollados (pero con protección contra la importación de productos de sectores muy sensibles). Sin embargo, existen otros acuerdos regionales de preferencias que favorecen a ciertas economías de ingreso medio en detrimento de otras naciones más distantes y más pobres.

Varios de los países favorecidos se quejaron por el modo en que se aplica el sistema de preferencias e incluso algunos de los ocho favoritos se mostraron inquietos respecto de la totalidad de distorsiones comerciales que implica dicho funcionamiento. Varios otros más dieron a conocer también esas desventajas y fue India nuevamente quien presentó el argumento más detallado.

Medidas de defensa comercial

El informe de la Secretaría sostiene que la Unión Europea es un frecuente usuario de medidas de defensa comercial, pero India indicó que la mayoría de los casos iniciados por la Unión Europea fueron contra los países en desarrollo. Incluso en el propio informe de la Unión Europea, India fue el país contra el que más se aplicaron medidas de defensa en 1998, ya que 2,5 por ciento de sus exportaciones a la Unión Europea estuvieron sujetas a medidas antidumping o antisubsidios. En contrapartida, sólo 0,3 por ciento del total de las importaciones de la Unión Europea están sujetas a dichas sanciones.

En varios casos, se iniciaron investigaciones aun cuando las importaciones estaban en los niveles de minimis. Muchas veces se presentan reclamaciones y se inician casos de diferencias sin fundamento. Luego se admite el retiro voluntario de la protesta, en lugar de aplicar alguna medida punitiva, lo cual hace que los demandantes se presenten una y otra vez con el mismo pedido.

Los reclamos amparados en las normas antidumping y antisubsidios se presentan en forma simultánea y se catalogan juntos. Los productos textiles se convirtieron en el blanco preferido a la hora de presentar diferencias e iniciar investigaciones. En numerosas ocasiones, el mismo caso se cierra y se vuelve a abrir a los pocos días.

La Unión Europea también ha utilizado el Sistema Generalizado de Preferencias para establecer condiciones de preferencia, es decir, adhesión a las principales condiciones de trabajo establecidas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a pesar de que la declaración de dicho organismo estipula claramente que la misma no debe utilizarse con fines proteccionistas. Estas condiciones son contrarias a los principios del Sistema Generalizado de Preferencias y de nación más favorecida de la OMC.

India, igual que Pakistán y algunos pocos países más, planteó también el problema del modo en que la Unión Europea implementa su limitado compromiso de acceso al mercado según el GATS respecto del movimiento de las personas naturales.

Japón se había quejado antes por el tiempo que le lleva conseguir un permiso de trabajo o renovar sus visas de trabajo a las personas que no son ciudadanas de la Unión Europea.

India indicó que, según el GATS y los compromisos que implica, la prueba de necesidades económicas que aplica la Unión Europea a los prestadores de servicios demora, en general, unas cinco semanas. A eso hay que sumarle otras cinco semanas, el tiempo que lleva obtener un permiso de trabajo. En total, quienes no son ciudadanos de la Unión Europea deben esperar 10 semanas para empezar a trabajar. Y también hay muchas otras restricciones graves.

La Unión Europea también adoptó la política de fijar valores de importación estándares para determinadas frutas y vegetales, amparada en el Acuerdo de Tasación Aduanera. Después de más de un año de retrasar las cuestiones planteadas sobre este asunto en el Comité, la Unión Europea confirmó que aplicará ese sistema. Pero no ha habido señales acerca de si ella misma o alguno de sus miembros plantearon reservas en la Ronda Tokio o amparándose en la OMC. La Unión Europea aún tiene que aclarar bajo qué acuerdo actuó, porque hasta ahora se ha limitado a decir vagamente que el asunto debe resolverse en negociaciones bilaterales.

India protestó por el nuevo régimen aplicado al arroz, basado en importaciones con aranceles fijos y propuesto por la Unión Europea, porque significa una depreciación de la variedad basmati, que se exporta a la Unión Europea.

Hong Kong, al igual que India, expresó su disgusto por la lentitud con que la Unión Europea integra los productos de textiles y vestido. Además, se preguntó cómo hará la OMC para llevar a cabo una ronda sobre liberalización comercial si hay que tratar esos asuntos no comerciales. Y si no es “políticamente posible” iniciar una nueva ronda sin tales inquietudes no comerciales, ha llegado el momento de establecer un diálogo serio en la OMC acerca de cuáles son los temas prioritarios.

Malasia se quejó del alto costo de los aranceles que pesan sobre los productos que le interesa exportar: aceite de palma, frutas tropicales procesadas, derivados del cacao, plástico y calzado de goma. Este país también fue víctima de varias acciones antidumping. Una vez (en el caso del acero inoxidable), se le impusieron aranceles compensatorios y órdenes de antiabsorción, que impiden al exportador absorber la medida compensatoria (lo cual no figura entre las normas de la OMC). Las políticas de adquisición de madera de la Unión Europea prohíben el uso de madera tropical dentro de la Unión Europea.

También existe una serie de reglamentaciones para la exportación de carne vacuna, aves de corral y pescado. Hay unas 80 normas sobre importación de alimentos.

Para finalizar la sesión, el presidente del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales de la OMC hizo un resumen. El documento indica que, si bien los países miembros de la OMC aprecian el carácter de apertura general del mercado de la Unión Europea, existen unas cuantas inquietudes puntuales al respecto. Las principales son: aranceles y cuotas que superan el promedio en el sector de textiles y vestido; la lentitud del ritmo con que se integran esas áreas; el funcionamiento de la Política Agrícola Común, que limita el acceso al mercado y cuyas consecuencias afectan a los mercados mundiales por el importante uso de subsidios a la exportación, además de la complejidad de los efectos que produce el proteccionismo sobre la importación de productos agrícolas; la aplicación de medidas antidumping y de subsidios; la creciente incidencia de dichas medidas y su impacto en países en desarrollo; y finalmente el uso de normas técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, y pruebas de evaluación de la conformidad. Todo esto se convirtió en un factor decisivo el acceso al mercado y, en ciertas ocasiones, llegó a erigirse en verdaderas barreras comerciales. El presidente agregó que varios países miembros habían presentado preguntas por escrito y aseguró que las respuestas de la Unión Europea serán publicadas junto con el documento sobre las discusiones.