No. 136 - Agosto 2000

OMC

Las negociaciones del GATS deberían reducir el desequilibrio actual

por Bhagirath Lal Das

El proceso de liberalización del sector de los servicios ha resultado, hasta ahora, muy favorable para los países industrializados, en buena medida debido a que su capacidad de oferta es superior a la del mundo en desarrollo. El objetivo principal de esta nueva ronda de negociaciones sobre servicios que se desarrolla en la Organización Mundial de Comercio (OMC) debería ser la búsqueda de soluciones a este asunto a fin de lograr “un equilibrio general de derechos y obligaciones” en el sector.

Una nueva ronda de negociaciones sobre el comercio de servicios “con el fin de lograr un grado de liberalización cada vez mayor”, según lo dispuesto por el artículo XIX del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), comenzó en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Ya se hicieron dos o tres sesiones especiales del Consejo del Comercio de Servicios de la OMC, donde se realizan las negociaciones, y es probable que se organicen una o dos más antes de fin de año. El tema de las negociaciones serán las obligaciones “como medio para brindar un acceso efectivo al mercado” y el objetivo del procedimiento es promover “los intereses de todos los participantes para que los beneficios resulten mutuos”, además de garantizar “el equilibrio general entre derechos y obligaciones”.

El camino del beneficio mutuo y del equilibrio entre derechos y obligaciones es mucho más difícil de seguir en el sector de los servicios que en la de bienes. La importante diferencia entre la capacidad de oferta (de servicios) de los países industrializados y la del mundo en desarrollo hace que sea casi imposible lograr la reciprocidad de ganancias si se sigue el modelo de negociaciones adoptado durante la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales, cuyo resultado fue la creación de la OMC.

Falta de datos

El GATT adoptó una medida improvisada de “reciprocidad” de beneficios, basada en el monto total de la reducción arancelaria y en el volumen de intercambio comercial. Sin embargo, la mayoría de los economistas critica la metodología tomando como referencia los datos que brinda el Fondo Monetario Internacional (FMI) sobre balanza de pagos y directivas comerciales.

En el GATS, los datos faltaron. Esto se dijo al comienzo mismo de las negociaciones de la Ronda Uruguay. Por ello, los participantes se comprometieron a resolver el asunto, a diseñar una metodología de recolección de datos sobre servicios y a ponerse de acuerdo para imprimirle una nueva dirección al comercio. Sin embargo, aún se discute cómo obtener datos según la definición de comercio de servicios que hace el GATS y que implica cuatro métodos de suministro. Los datos disponibles sobre balanza de pagos, brindados por el FMI, son inadecuados ya que incluso la definición de transacciones internacionales que se tomó difiere de la del GATS.

El asunto fue analizado varias veces en publicaciones como el South-North Development Monitor (SUNS) y fue objeto de reclamo de delegaciones de países en desarrollo, pero no se lograron avances significativos en cuanto a la obtención de datos que sirvan para realizar una evaluación clara de pérdidas y beneficios. Todos admiten esta carencia de datos, incluso los funcionarios de la Secretaría de la OMC. Sin embargo, muchos presionan para que se realicen más negociaciones y se establezcan compromisos obligatorios de servicios, aunque los países no puedan hacer una evaluación correcta de los costos y beneficios.

En la Ronda Uruguay se establecieron obligaciones generales que cubren todos los sectores de servicios. Luego hubo negociaciones bilaterales y multilaterales para que se asumieran compromisos de liberalización en sectores específicos, que se incorporaron al programa de cada país. Una vez que el GATS entró en vigor, hubo negociaciones intensas y veloces en los sectores de finanzas y telecomunicaciones, y se firmaron acuerdos sobre liberalización en dichas áreas.

Las negociaciones sectoriales se realizaron en base a lo que comúnmente se llama “modelo de lista positiva” , que consiste en que un país prepara una lista “positiva” de los sectores de servicios que está dispuesto a liberalizar, asumiendo las obligaciones correspondientes. Todos los demás sectores quedan exentos de compromiso. El enfoque de “lista negativa” , en cambio, implicaría la sujeción de un país a las obligaciones de liberalización en todos los sectores menos aquéllos que figuraran en su lista de exclusión.

En el curso de las negociaciones de compromisos sectoriales, varios países asumieron la obligación de liberalizar las importaciones en determinado sector facilitando las condiciones de entrada al mercado y las cláusulas de trato nacional, es decir, que éste no sea menos favorable que el que se da a proveedores similares del país.

Los beneficios no son mutuos

Las consecuencias de esta práctica deberían analizarse a la luz de las grandes diferencias en materia de capacidad de prestación de servicios que hay entre los países industrializados y los del mundo en desarrollo. La mayoría de las naciones del Sur no puede exportar servicios al Norte. Por lo tanto, la liberalización de la importación de servicios del Norte al Sur ha implicado un aumento de oportunidades sólo para el mundo industrializado, ya que los países pobres no han obtenido ningún beneficio. El resultado ha sido que los países en desarrollo hicieron concesiones pero no obtuvieron nada a cambio. Los beneficios, entonces, no han sido mutuos y no ha habido un equilibrio entre derechos y obligaciones.

Estas desigualdades se vieron agravadas por las negociaciones especiales y aceleradas en los sectores de finanzas y telecomunicaciones, sectores de especial interés para los países industrializados por lo que fueron negociaciones tomadas con prioridad. Pero esos son los servicios que los países en desarrollo no pueden exportar al Norte. Aunque ocurriera que una de las principales potencias permitiera la entrada de bancos de países del Sur a su territorio, éstos no podrían competir con los bancos locales. Por otro lado, si bien los países ricos sólo pueden abrir unas pocas filiales bancarias en el Sur, tienen la posibilidad de obtener grandes ganancias porque la competencia de las instituciones nacionales es casi nula. Dadas estas condiciones, la concesión de permisos para abrir un número específico de sucursales bancarias es poco eficaz.

Algo similar sucede en el sector de los seguros, dentro de los servicios financieros. Y así también, la liberalización del sector de las telecomunicaciones presentará muchas más oportunidades a las compañías de los países ricos que a los pobres, que no tienen fuerza para competir.

El hecho de haber llevado la liberalización de servicios a la OMC fue, en sí mismo, una causa de desequilibrio, y la presión ejercida sobre los países en desarrollo para que asumieran los compromisos que implica la liberalización financiera y de las telecomunicaciones provocó aún más desigualdades.

El GATS promueve otra desigualdad entre el tratamiento que se le da al capital y el que en cambio recibe la fuerza de trabajo. El acuerdo prevé el movimiento irrestricto de los capitales relativos al suministro de servicios, pero no otorga los mismos derechos a los trabajadores. Según los artículos XI y XVI del GATS:

no se aplicarán restricciones a los pagos y transferencias por transacciones corrientes referentes a compromisos sectoriales específicos;

no se restringirán las transacciones de capital aunque no tengan que ver con compromisos sectoriales específicos; y

los países están obligados a permitir movimientos de capital a través de sus fronteras si se trata de una parte esencial del movimiento de servicios cubierto por compromisos sectoriales específicos.

Estas obligaciones respecto del movimiento de capital son muy claras, específicas y detalladas. Pero no existe nada similar en materia de movimiento de trabajadores.

A menudo se alega que los países en desarrollo obtienen beneficios de la importación de servicios porque esto mejora su producción de bienes y servicios. Si es así, cualesquiera de estas economías podría iniciar el proceso de liberalización por su cuenta, sin asumir compromisos con la OMC. El Sur perdió la posibilidad de modificar sus políticas a causa de las obligaciones impuestas por el GATS, a pesar de la presunción de que estos compromisos le son beneficiosos. Por lo tanto, si la nueva ronda de negociaciones comienza en base a la oferta y la demanda o a un enfoque de fórmula, el desequilibrio se agravará si los países en desarrollo y los industrializados deben cumplir con las mismas obligaciones. En tal caso, volverá a ocurrir lo ya sucedido.

Como se dijo antes, el propósito de las negociaciones debe ser el “beneficio mutuo” y el resultado debe ser “un equilibrio general entre obligaciones y derechos”. Nada de esto será posible si se vuelve a tomar por el mismo camino que antes, que obligó a los países en desarrollo a asumir las obligaciones que implica liberalizar su economía.

La situación se volverá aún más adversa si se adopta una propuesta de Estados Unidos de iniciar la nueva ronda de conversaciones en base al “actual grado de restricciones” que rigen sobre el acceso al mercado para los prestadores extranjeros de servicios. Eso equivaldría a organizar las negociaciones en base a los “aranceles aplicados” en lugar de los “aranceles obligatorios” de un país.

La necesidad de un nuevo enfoque

Es bastante lógico esperar que las nuevas negociaciones empiecen por reducir significativamente los desequilibrios y desigualdades. Para ello se necesita un nuevo enfoque. El artículo XIX del GATS, según el cual los países en desarrollo pueden comprometerse a liberalizar menos sectores y a realizar menos transacciones, puede servir para alcanzar ese objetivo. Las naciones del Sur ya liberaron una serie de sectores, pero a cambio no han logrado acceder realmente al mercado del mundo industrializado.

Por eso, una manera eficaz de reducir el actual desequilibrio es contar con modalidades o lineamientos iniciales que no obliguen a los países pobres a asumir nuevos compromisos de liberalización y que en cambio presionen al Norte a liberalizar su importación de servicios en los sectores que para el Sur son de interés exportador. Estos últimos podrían elegir los sectores que les sirven y el tipo de restricciones que proponen eliminar o suavizar, procedimiento previsto y explicado en el artículo IV del GATS, que indica el modo de promover una mayor participación de los países en desarrollo en el comercio mundial de servicios.

Uno de los ejemplos obvios del sector o modo de exportación que interesa al mundo en desarrollo es el libre movimiento laboral. Los países pobres podrían seleccionar también otros sectores que les interese liberalizar en el mundo industrializado.

Si los países del Norte hubieran implementado sincera y honestamente estas cláusulas, las desigualdades habrían sido menores. Pero, en muchos casos, las principales potencias hicieron exactamente lo contrario a lo esperado. Insistieron en que los países en desarrollo realizaran grandes concesiones, en particular en el sector de servicios financieros. Estas cláusulas especiales, favorables al interés del Sur, deberían ser cumplidas con total buena fe en las nuevas negociaciones.

Simultáneamente, los países industrializados deberían comprometerse a tomar medidas para alentar la importación de servicios del mundo en desarrollo. Se puede pensar en diversas estrategias. Por eso, las modalidades o lineamientos iniciales de las nuevas negociaciones deberían incluir los siguientes puntos:

Los países en desarrollo no deberían verse obligados a asumir más compromisos de liberalización de servicios.

Dichos países elegirán los sectores de servicios y los tipos de transacción que cumplen con sus intereses de exportación. El objetivo de las negociaciones debería ser que el mundo industrializado cumpliera con lo establecido de este modo.

El Norte tomará medidas concretas para fomentar la importación de servicios del Sur. Algunos ejemplos: brindar incentivos a sus empresas nacionales para que importen servicios del mundo en desarrollo y reservar al mundo en desarrollo una porción de los servicios que se importan para uso del gobierno. Las negociaciones tendrían que servir para identificar más medidas de este tipo y para encontrar el modo de ponerlas en marcha en los países ricos.

Es necesario completar las negociaciones dentro de un lapso preestablecido, para que pueda producirse el libre movimiento de la mano de obra de los países pobres hacia los ricos.

Una vez que se hayan implementado estos lineamientos iniciales, se prepararán otros nuevos.

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Bhagirath Lal Das fue embajador de India ante el GATT y director de la División de Programas de Comercio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).