No. 137 - Setiembre 2000

Expertos reclaman reforma de FMI, OMC y Banco Mundial

por Chakravarthi Raghavan

Dos expertos evaluaron la incidencia que tienen el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio y el Fondo Monetario Internacional sobre los derechos humanos, e instaron a realizar una "revisión radical" del sistema de liberalización con el fin de elaborar una "nueva reflexión crítica" sobre las políticas e instrumentos del comercio, las inversiones y las finanzas internacionales.

Las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que se ha convertido en una “verdadera pesadilla” para los países del Sur en desarrollo, son “generalmente injustas e incluso prejuiciosas”, ya que su único objetivo es defender los intereses de las grandes empresas multinacionales, sostienen en un informe dos Relatores Especiales de Derechos Humanos. Los autores del documento, Joseph Oloka-Onyango (Nigeria) y Deepika Udagama (Sri Lanka), llaman a una “revisión radical” de todo el sistema de liberalización comercial y a elaborar una “nueva reflexión crítica sobre las políticas e instrumentos del comercio internacional, las inversiones y las finanzas”.

Se trata de una de las acusaciones más duras que han recibido la OMC, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial por promover la globalización económica, que tiene un impacto negativo muy fuerte sobre los derechos humanos de todos los pueblos.

Esta evaluación figura en un informe preliminar titulado “La globalización y su impacto sobre el pleno goce de los derechos humanos”, que presentaron los dos expertos y Relatores Especiales, ante la subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), integrada por especialistas en el tema.

Durante la discusión del informe en la subcomisión, a principios de agosto, sus integrantes y los representantes de las ONG presentaron duras críticas contra las tres agencias internacionales por promover políticas de globalización que benefician a muy pocas personas y tienen consecuencias nefastas sobre los derechos económicos, sociales y culturales de la mayoría de los pueblos. Para ello contaban con dos informes especiales: uno sobre globalización y derechos humanos, y otro sobre las actividades de las empresas multinacionales y sus consecuencias sobre estos derechos.

Necesidad de una nueva reflexión crítica Oloka-Onyango y Udagama insistieron en la necesidad de que quienes dirigen el Banco Mundial, el FMI y la OMC realicen un examen crítico de las políticas de liberalización poniendo a los derechos humanos como eje central y no como una cuestión periférica.

La OMC parece una institución democrática porque las decisiones se toman por consenso y funciona el principio de “un miembro, un voto”, pero esa igualdad “oculta graves inequidades en la realidad. En las discusiones y negociaciones sobre los objetivos de la liberalización comercial, la OMC ha mostrado ser particularmente turbia ante las exigencias de transparencia”, indican los autores del documento.

El informe preliminar y la evaluación de los Relatores Especiales censuran varios convenios de la OMC: su procedimiento de solución de diferencias, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPs) y el sistema de patentes, en particular sobre plantas y seres vivos. Se trata de “piratería y apropiación indebida de lo que la naturaleza ofrece generosamente”.

Los dos expertos sostienen que la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), integrantes del sistema de la ONU que hasta ahora no han asumido un compromiso muy profundo con el asunto, deberían tratar estos temas con mayor espíritu crítico y con una visión de largo alcance. La subcomisión empezó a elaborar un código de conducta para las multinacionales. Habría que crear también una lista de obligaciones de los principales actores económicos respecto de los derechos humanos básicos, que se aplique también a los diversos regímenes de comercio, finanzas e inversiones internacionales, así como a sus acuerdos institucionales.

La globalización no es algo pasajero ni efímero, subrayan Oloka-Onyango y Udagama en su informe. A pesar de las confusiones y contradicciones que causan alarma en todo el mundo, es indudable que este fenómeno tiene múltiples consecuencias sobre el derecho y su práctica internacional, además de sobre el régimen internacional de derechos humanos.

Las últimas manifestaciones públicas -contra la OMC en Seattle, a fines del año pasado, y contra el Banco Mundial y el FMI en Washington, en abril– pusieron sobre el tapete la naturaleza multifacética de la globalización y las consecuencias que puede tener en las relaciones sociales, políticas, culturales y económicas. Además, quedó claro que en el futuro próximo, este fenómeno tendrá una importancia considerable para el debate intelectual, las relaciones internacionales y el desarrollo sustentable.

Exaltación de las consideraciones económicas En cuanto a la contribución de las tecnologías de la información y la comunicación, y la nueva ortodoxia que se dedica a exaltar la dimensión económica de la globalización por encima de todos los demás valores humanos, los Relatores Especiales advierten que “lamentablemente, la consecuencia es que se han denigrado y ocultado las raíces y ramificaciones sociales, culturales y políticas de este fenómeno”. Como dijo el presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, sería un error pensar que la globalización es el resultado de las fuerzas del mercado en solitario, ya que los límites dentro de los cuales actúa el mercado se definen desde la política, en negociaciones directas entre los gobiernos que discuten en foros multilaterales como la OMC, “y las luchas de poder siempre están presentes”.

Una de las principales preguntas que surgen es si dentro del contexto institucional se tienen en cuenta los efectos negativos de la liberalización comercial y financiera sobre los derechos humanos.

Oloka-Onyango y Udagama citaron al ex economista jefe del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, quien denunció que los países en desarrollo se ven obligados a abrir su mercado aunque, a la hora de exportar, se encuentran con medidas antidumping y varias restricciones de los países industrializados. “Las suposiciones en las que se basan las normas de la OMC son injustas e incluso prejuiciosas”, señalan los Relatores Especiales. “Muestran que el único objetivo es promover los intereses de las grandes empresas que ya monopolizan el escenario del comercio internacional. La premisa fundamental de las normas consiste en suponer que todos los países tienen el mismo poder de negociación, ignorando que el mayor porcentaje del comercio mundial es controlado por firmas multinacionales. En ese contexto, la noción de libre comercio sobre la que se basan las reglas es una falacia”.

Los autores del estudio subrayan que, si bien el comercio es el centro de interés de la OMC, ésta ha ampliado su radio de acción para incorporar otras áreas que exceden su mandato. “Incluso sus actividades puramente comerciales tienen consecuencias graves para los derechos humanos, que se complican por las escasas referencias (además de indirectas) que existen a dichos principios”, señalan. El resultado es que “para ciertos sectores de la humanidad, en particular para los países del Sur en desarrollo, la OMC es una verdadera pesadilla”, aseguran los expertos. Las mujeres están, en su mayoría, excluidas de la estructura de toma de decisiones ya que las normas de la Organización son insensibles a las cuestiones de género.

A esto hay que sumarle la aparente democracia del sistema, que en realidad oculta un funcionamiento real muy poco equitativo. En la Conferencia Ministerial de Seattle, en diciembre del año pasado, los países del Norte siguieron defendiendo un procedimiento que excluía a la mayoría de los delegados a pesar de las advertencias de los representantes de los países en desarrollo. No es extraño que las conversaciones terminaran en un callejón sin salida. “El modelo se mantiene y hay que sumarle la carencia de recursos y de personal calificado, que hace que los países en desarrollo estén condenados para siempre a una posición marginal en las negociaciones que se realizan en el marco de la OMC”, detallan los Relatores Especiales.

Entre las múltiples preocupaciones del mundo en desarrollo está la de forjar un vínculo entre cuestiones de comercio, derechos humanos, legislación laboral y ambiente, sobre todo cuando se tratan como si fueran condicionales, recalcan los expertos. El lazo entre comercio y derechos humanos, tal como ha actuado hasta ahora, es problemático por diversas razones.

En primer lugar, sucumbe muy fácilmente bajo el peso del neocolonialismo que funciona en los países en desarrollo. Segundo, el compromiso de los estados del Norte con el establecimiento de un régimen internacional genuinamente democrático y sensible a los derechos humanos es dudoso debido al doble discurso que se observa a diario en las relaciones entre el Sur y el Norte. “Por lo tanto, cuando los `derechos humanos´ se aplican en contextos comerciales, dependen de una serie de elementos subjetivos extrapolados del régimen, mucho más amplio, de esos derechos, que se convierten así en una expresión oportunista del verdadero objetivo que es liberalizar el mercado. Por ejemplo, ¿por qué casi nunca existe un vínculo entre las exigencias y la observación y el respeto de los derechos económicos, sociales y culturales? La respuesta más corta es: las medidas cuestionadas socavan la realización progresiva de esa categoría de derechos. Sin embargo, incluso cuando se establece un vínculo entre los derechos civiles y los políticos está contaminado de inconsistencias y predominan los intereses nacionales subjetivos”, denuncian los Relatores Especiales.

Por otro lado, respecto del régimen del Acuerdo TRIPs y, en particular, de las patentes, sobre todo para plantas y seres vivos, los autores del informe sostienen: “Las consecuencias son graves para la seguridad alimentaria y su consecuente relación con el derecho a la alimentación. Además, se trata de (un caso de) piratería evidente y de apropiación de lo que nos brinda la naturaleza, que está destinado a toda la humanidad y no a unos pocos privilegiados que cuentan con tecnología avanzada”. Los Relatores Especiales sostienen que “cómo mínimo, la OMC debería reformar sus mecanismos de deliberación para ser más amplia y permitir que se escuche la voz de quienes discrepan, en especial la sociedad civil. Sin embargo, lo fundamental es que la OMC revise su postura en cuanto al asunto clave, que es el libre comercio”.

Oloka-Onyango y Udagama apoyan la opinión de Stiglitz respecto de la necesidad de que la liberalización comercial implique un equilibrio entre procedimientos y resultados en la agenda de la OMC, además de reflejar las inquietudes de los países en desarrollo. Para ello habría que tener en cuenta no sólo los sectores en los que el Norte industrializado tiene ventajas comparativas, como los servicios financieros, sino también aquéllos en los que el Sur tiene particular interés, como la agricultura y la construcción. También habría que aclarar cómo funciona el régimen de propiedad intelectual aplicado a la medicina tradicional o cómo se decide el precio de los medicamentos en los mercados ricos, temas que preocupan al Sur en desarrollo. “Todo esto es lo que la OMC no hizo en Seattle, ni ha hecho desde entonces”, señalan los Relatores Especiales.

Luego de la Conferencia Ministerial de Seattle, la impresión que dejaron la dirigencia de la OMC y los países del Norte -que fueron los principales defensores del nuevo régimen comercial de la OMC-, fue que se intentaría poner en marcha una reforma. “Sin embargo, las discusiones y pronunciamientos que se hicieron desde entonces no parecen indicar cambios en lo esencial. Así que los problemas de la OMC van mucho más allá de su posición respecto de los elementos centrales de su mandato. Igual que en el caso de la OCDE y las gestiones de negociación del Acuerdo Multilateral de Inversiones, la OMC debe hacer una revisión radical de sus mecanismos de operación, el papel y el lugar asignados a la participación de los países en desarrollo y los actores no gubernamentales como las ONG, así como de su relación con el sistema completo de la ONU” , recomiendan los Relatores Especiales. “En otras palabras, lo que se necesita es volver a examinar todo el sistema de liberalización comercial y determinar si se trata de un funcionamiento genuinamente equitativo y si sus beneficios llegan por igual a los países ricos y a los pobres. La OMC debe tener en cuenta las numerosas sugerencias que se hicieron para mejorar el acceso y la transparencia, no sólo para profundizar la democracia interna, sino también para construir un sistema de comercio internacional más equitativo y beneficioso para todos”.

En cuanto a las instituciones financieras internacionales y la globalización, los Relatores Especiales señalaron que las manifestaciones públicas de abril en Washington fueron un reflejo del resentimiento existente contra el FMI y el Banco Mundial, que han desempeñado un papel mucho más dominante y largo en el tiempo que la OMC en la configuración de la economía global. Para muchos países en desarrollo, la penetración de ambos organismos en su modo de operar tuvo consecuencias significativas sobre los derechos humanos básicos: desde la autodeterminación y respeto de los derechos civiles y políticos hasta la capacidad de las naciones pobres para poner en marcha, progresivamente, los derechos económicos, sociales y culturales, en particular en las áreas de Salud, Educación y Seguridad Social.

Una reforma inadecuada Si bien de ambos organismos, el Banco Mundial fue el que más tuvo en cuenta las críticas que se le hicieron, es evidente que las reformas puestas en marcha no fueron suficientes porque “los marcos conceptuales siguen siendo los mismos” respecto del mitigamiento de la pobreza y de la iniciativa para ayudar a los países pobres muy endeudados, “es decir, condicionamiento y liberalización comercial”.

El FMI, en cambio, se limitó a reformar el modo en que presenta su información, pero se volvió “más recalcitrante” en las discusiones acerca de las consecuencias que tienen sus operaciones sobre los derechos humanos. El FMI elaboró un documento amplio y bastante oscuro sobre “buena gobernabilidad”, cuyo alcance fue “muy escueto”. Se limitaba a cuestiones como la reforma institucional del tesoro, preparación de presupuestos y procedimientos de aprobación, administración de aranceles, mecanismos de contabilidad y auditoría, operaciones de los bancos centrales y estadísticas oficiales. Igualmente, los mecanismos de reforma se centran en los sistemas de cambio de divisas, precio y comercio, además de aspectos del sistema financiero. En las áreas reguladora y legal, el FMI aconseja ocuparse sobre todo de los aranceles, la legislación bancaria y las normas para el establecimiento de un mercado libre. El mayor énfasis está puesto sobre la corrupción y sobre la necesidad de que el sistema de operaciones donde actúa el FMI sea transparente. Aunque se habla de “consejos”, las prescripciones del FMI dejan pocas opciones en muchos países en desarrollo.

Pero en ambas organizaciones hay un “déficit democrático”. Las prácticas de gobernabilidad son “problemáticas” y, de hecho, “oscuras e inmorales”. La dirigencia de las dos instituciones se limita a una “familia real” de individuos que se eligen según un criterio de origen regional y, por supuesto, étnico.

Los Relatores Especiales también expresaron su opinión acerca de las controversias suscitadas por la elección de un director que suceda a Michel Camdessus en el FMI, el apoyo inicial de Estados Unidos a Stanley Fischer y los intentos de persuadir a los países en desarrollo, en particular a Africa, de que Fischer “se naturalizó estadounidense pero nació en Zambia”. “Esas prácticas mostraron el carácter ambigüo de las instituciones que insisten en que los países que recurren a ellas deben ser ejemplos de buena gobernabilidad”, sostuvieron.

El FMI sigue actuando de manera furtiva, centralizando el poder y negando su responsabilidad incluso cuando se puede demostrar que el origen de la crisis de ciertos países está en las políticas impuestas por él mismo. Los Relatores Especiales citaron como ejemplo la última crisis asiática, cuando el FMI acusó a los gobiernos de la región por sus políticas “poco contoladas, mal reguladas, escasamente funcionales y corruptas”, pero pocos años antes había dicho todo lo contrario de los mismos países. Al final, admitió cierta conexión entre la debacle financiera y sus prescripciones. “No hay señales de que el FMI esté dispuesto a dar el próximo paso importante, que es asumir su responsabilidad”, acotaron Oloka-Onyango y Udagama. Tanto en su concepción como en sus políticas, el FMI se mantiene casi igual que antes y “sigue aconsejando tomar el trago amargo hoy con la promesa de que mañana habrá una recuperación y en el futuro la salud se robustecerá”, agregaron.

El problema central de todo esto sigue siendo la transparencia y la responsabilidad. Además, los mecanismos institucionales de la globalización aún no se han ocupado seriamente del tema de los derechos humanos de un modo democrático.

El comentario de los Relatores respecto de la renuncia del economista jefe del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, debido a su actitud de abierta crítica hacia el funcionamiento del Banco y del FMI, fue: “Este incidente muestra mejor que cualquier otro que, a pesar de las apariencias de reforma, las agencias financieras internacionales siguen aplicando el viejo proverbio haz lo que yo digo, no lo que yo hago”.

Los procedimientos y el marco institucional a través del cual se propaga la globalización, así como su naturaleza polifacética, afectan gravemente la promoción y protección de los derechos humanos, advirtieron los Relatores Especiales. “Esto conlleva la necesidad de una nueva reflexión crítica sobre las políticas y los instrumentos del comercio, las inversiones y las finanzas internacionales. Dicha reflexión debe dejar de tratar el tema de los derechos humanos como algo secundario. Es necesario que los derechos, sobre todo en lo que se refiere a igualdad y no discriminación, sean incorporados a la discusión y la consideración de quienes formulan políticas y manejan esas instituciones que promueven la globalización y están al frente de la sociedad contemporánea”, recomendaron.

Oloka-Onyango y Udagama señalaron que, respecto de “la exigencia cada vez mayor” de establecer reglas para gobernar la economía internacional con la atención centrada en la violación de los derechos de autor y de reproducción, las sanciones comerciales y la protección creciente a la inversión extranjera, no es sorprendente que la mayoría de dichos pedidos procedan de quienes se beneficien con las desigualdades del sistema actual de economía global. Es necesario adoptar una posición equilibrada, que garantice la incorporación, desde el inicio, de los derechos humanos a los procedimientos de creación de nueva legislación. Para cumplir con ese objetivo habrá que desarmar el marco de análisis neoliberal que domina la escena mundial, y poner en jaque las medidas de austeridad y condicionamiento como castigo, que se convirtieron en el modo de funcionar del actual sistema. También habrá que tomar más medidas para mitigar la deuda y erradicar la pobreza.

“Es bastante evidente que las normas internacionales de comercio, inversión y finanzas necesitan una reforma urgente. Las instituciones que hoy se encargan de crear las normas que gobiernan el proceso de globalización también deben cambiar. Esa reforma debe basarse en temas tales como participación y compromiso, transparencia en la toma de decisiones, solución de diferencias y revisión de las políticas comerciales y de inversión. Habría que revisar además otros asuntos, como dirección, reclutamiento y modo de incorporación”, sentenciaron los Relatores Especiales.

Así como la subcomisión acaba de empezar a formular el proyecto de un código de conducta para las multinacionales, “ya es hora de tratar de formular líneas directrices que establezcan las obligaciones básicas sobre derechos humanos que deben cumplir los principales actores en el contexto de la globalización”. Esas líneas directrices deben aplicarse no sólo a los diversos regímenes internacionales de comercio, inversión y finanzas, sino también a los acuerdos institucionales que los amparan, es decir, a las organizaciones de Bretton Woods (FMI y Banco Mundial), organizaciones regionales como la OCDE, los Bancos de Desarrollo de Asia y África y una serie de agencias creadas para ocuparse de la promoción y regulación del comercio, inversiones y finanzas regionales, además de internacionales.

A pesar del compromiso más o menos activo de varias agencias especializadas de la ONU con la globalización, aún queda mucho por hacer, señalaron los Relatores Especiales. Organizaciones como la OMS, que aún no están demasiado comprometidas, deberían empezar a ocuparse del asunto con una posición más crítica y de mayor alcance. También debería aumentar el diálogo de los países, dentro del sistema de la ONU y más allá de las fronteras institucionales, con las instituciones financieras multilaterales y la OMC. El principio básico debe ser la elaboración de derechos humanos a los que sea obligatorio respetar para controlar los sectores del comercio, la inversión y las finanzas.

Varias ONG dijeron en el debate de la subcomisión que habrá que multiplicar esfuerzos para contrarrestar los efectos negativos de la globalización en los países pobres. Las agencias internacionales y las multinacionales tendrían que estar obligadas a respetar los derechos humanos. El comportamiento de las firmas transnacionales y de instituciones como el Banco Mundial, la OMC y el FMI debería “estar sujeto a examen para comprobar que cumplen con los derechos humanos”, sostuvieron las ONG.

Dinorah La Luz, de la Asociación Estadounidense de Juristas y representante para la ocasión de 17 ONGs, declaró haber presentado un documento sobre la promoción del derecho al desarrollo ante la ONU, en el cual se pone de manifiesto la alarma que causó el hecho de que las autoridades de la Organización estuvieran implementando políticas de apertura frente a las multinacionales. Cada vez se le da más poder de decisión a las grandes compañías financieras y comerciales, a expensas de los miembros de la ONU. La iniciativa del secretario general, Kofi Annan, de asociarse a la comunidad empresarial es “preocupante” según las ONG, que pidieron que se realice un estudio en profundidad de las actividades de las empresas gigantes. El proyecto de código de conducta propuesto por el experto David Weisbrodt, de la subcomisión, no es suficiente porque apela a la voluntad y admite numerosos atajos.

En nombre de Habitat Internacional, de la Federación Luterana Mundial y de la Comisión Internacional de Juristas, Miloon Kothari sostuvo que cualquier discusión sobre derechos humanos que no tenga en cuenta la globalización económica, es meramente académica. Las políticas de la OMC son injustas y prejuiciosas. La implementación del Acuerdo sobre TRIPs ha restringido el acceso de los países en desarrollo a los medicamentos patentados, denunció. Además, la piratería del conocimiento indígena tradicional para su explotación comercial por parte de personas ajenas a dicha comunidad constituye una violación a la jurisprudencia establecida en materia de derechos humanos, agregó. También deberían plantearse preguntas éticas más generales que circundan al mapeo y patentamiento del genoma humano, concluyó Kothari.