No. 137 - Setiembre 2000

Pocos avances en la reforma financiera mundial

por Martin Khor

El sistema financiero internacional no anda nada bien, pero hasta ahora poco se ha hecho para prevenir y manejar las crisis devastadoras en las que tiende a caer. En una reunión regional sobre Financiamiento para el Desarrollo celebrada en agosto en Jakarta, los expertos lamentaron el lento ritmo de la reforma financiera mundial y la falta de atención prestada a las preocupaciones de los países en desarrollo en el debate sobre la nueva arquitectura financiera internacional.

La reforma de sistema financiero mundial transcurre muy lentamente, especialmente en los temas más acuciantes para los países en desarrollo, y hay grandes desequilibrios y asimetrías en la forma en que los países deudores y acreedores son tratados en el proceso de reforma. Este fue uno de los temas principales que surgieron de la reunión que un grupo de expertos mantuvo en una consulta regional sobre Financiamiento para el Desarrollo.

Entre los expertos figuraban Yilmaz Akyüz, economista principal de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Ariel Buira, ex vicegobernador del Banco Central de México, y Aziz Ali Mohammed, asesor del Grupo de los 24 (agrupación de países en desarrollo miembros del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional/FMI). Señalaron que a pesar de lo mucho que se habla sobre “la nueva arquitectura financiera internacional”, muy poco se ha hecho desde la última ola de crisis financieras, ya sea para prevenir o para manejar mejor futuras crisis.

La reunión de consulta regional, auspiciada por Indonesia y coorganizada por la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (ESCAP) y la UNCTAD, fue la primera de una serie de reuniones regionales preparatorias de un “evento” de alto nivel de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre Financiamiento para el Desarrollo a realizarse en el 2001. Asistieron 152 delegados de 37 países, ONGs, instituciones financieras y organismos de la ONU.

En la sesión plenaria del 3 de agosto, sobre el tema “recientes avances en la reforma de la arquitectura financiera internacional”, el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, quien presidió la sesión, planteó algunas preguntas cruciales para su discusión. Algunas fueron: ¿Cuál es el estado del debate sobre la reforma del FMI? ¿Hay necesidad de introducir normas financieras mundiales y en tal caso, debería ser sobre la base de un molde para todos por igual? ¿Es posible organizar la reglamentación y la supervisión financiera bajo los actuales acuerdos financieros o será necesario hacer una ampliación? En ese caso, ¿esa ampliación sólo agregaría mayores condicionamientos? También, ¿cuál es el campo de acción de las reglamentaciones prudentes y cuán efectivas son? ¿Por qué son tan importantes para las instituciones de Washington los países que mantienen abiertas las cuentas de capital y la convertibilidad de capital?

Ricúpero reconoció que existen dificultades para encontrar medidas que impidan las crisis financieras pero también para instaurar redes nacionales de seguridad financiera. Otro aspecto es que cualquier sistema mundial de controles debe estar en condiciones de adaptarse a las diversas condiciones de cada país y también ser compatible con los acuerdos regionales.

Situación actual

Akyüz, Oficial a cargo de la División sobre Estrategias de Globalización y Desarrollo de la UNCTAD, presentó una amplia evaluación y análisis de los aportes al debate en torno al manejo y prevención de las crisis. En cuanto a los aspectos preventivos, Akyüz manifestó que desde las sucesivas crisis, la discusión sobre una reforma ha enfatizado el aspecto de proporcionar mayor información. No obstante, no alcanza con tener más información para impedir las crisis. Además, si bien mucho se ha hecho para aumentar la información que se obtiene de los gobiernos, se trabajó menos en obtener información de los mercados. Se ha hecho muy poco con respecto a las instituciones que funcionan con un alto nivel de capital prestado y en mercados extraterritoriales, si bien ha habido algunas discusiones en el Foro de Estabilidad Financiera.

Akyüz señaló la naturaleza desigual del uso de la información. El control del FMI se ha centrado principalmente en los países en desarrollo. Hasta este momento, las consultas a los países llevadas adelante por el FMI no han podido impedir las grandes turbulencias financieras. Tradicionalmente se ha prestado mayor atención a las variables macroeconómicas pero no a los tipos cambiarios y a las corrientes de capital. El FMI fue reticente en aconsejar a los países que controlaran los ingresos de capital a corto plazo antes de que estallaran las crisis.

Por otro lado, expresó Akyüz, se presta muy poca atención a las políticas de los países desarrollados en cuanto a su impacto en los tipos cambiarios de los países en desarrollo. Todas las crisis de los mercados emergentes de los 80 y los 90 estuvieron asociadas con importantes variantes de los tipos cambiarios y la posición de liquidez de los principales países industrializados.

Un tema importante es si los países en desarrollo son capaces de mantener la estabilidad de los tipos cambiarios cuando las principales monedas sufren fluctuaciones agudas. Akyüz manifestó que es necesario que exista una coordinación monetaria entre los países del Grupo de los 3 (Estados Unidos, Europa, Japón) para lograr la estabilidad del dólar, el euro y el yen. Pero no ha habido una solución a esto. En consecuencia, hay variaciones de hasta un 20 por ciento en el término de una semana a 10 días. Aun cuando existen esos vaivenes tan grandes, sus efectos en los países en desarrollo simplemente han sido ignorados y se espera que dichos países se adapten a esos cambios.

Sobre el tema de una reglamentación prudente, Akyüz dijo que el enfoque internacional es el de formular normas mundiales con la expectativa de que los países las apliquen individualmente. Las normas son establecidas en el Banco de Pagos Internacionales. Según Akyüz, hay tres problemas con este procedimiento. Primero, que esas normas no explican los riesgos del préstamo internacional. Si bien se han presentado nuevas propuestas para dar respuesta a esto, en los hechos crean nuevos problemas. Por ejemplo, las normas se basan en las calificaciones de organismos externos, pero tienen una calificación baja. En segundo lugar, las normas están destinadas a proteger a los países acreedores, no a los deudores. El mismo nivel de exposición puede significar riesgos diferentes para acreedores y deudores. En tercer lugar, existe el peligro de que las normas tengan un enfoque de modelo único aplicable a todos. El FMI ha ampliado la lista de países a los que incluir en este tema. Si bien existe acuerdo en cuanto a que el FMI no debe ser quien establezca las normas, cunde la preocupación de que podría terminar instrumentando su aplicación.

En cuanto al tema del régimen y manejo de las cuentas de capital, Akyüz dijo que después de las últimas crisis parece haber acuerdo en que es necesario regular las corrientes de capital a corto plazo. No se impide a los países en desarrollo que controlen sus corrientes de capital a corto plazo, pero la aprobación internacional de tales medidas ayudaría a los países a planear la aplicación de esas medidas. Pero hasta ahora no se avizora esa probabilidad. En cuanto a los regímenes cambiarios, Akyüz dijo que el consejo actual para los países en desarrollo parece ser el de o bien fijar su moneda (a través de un régimen de libre convertibilidad con respecto al dólar, o incluso su dolarización) o permitir su libre flotación, y no el de brindarles apoyo a través de un régimen intermediario. No obstante, los estudios de la UNCTAD demostraron que un sistema de flotación está asociado con el mismo grado de volatilidad que un sistema fijo. La diferencia entre los dos radica en la forma en que resuelven las crisis. Akyüz agregó que el tema es que la elección del régimen cambiario no debería formar parte de las condiciones del FMI y los países deberían elegir su propio sistema.

Sobre el manejo de las crisis, Akyüz subrayó dos temas: provisión de liquidez internacional y una solución ordenada al endeudamiento.

Los países que enfrentan crisis tienen tres problemas relacionados con la provisión de liquidez internacional. En primer lugar, las instituciones multilaterales (el FMI) no tienen fondos. Es posible aprobar líneas de crédito pero dependen de sus principales accionistas, abriendo el camino a una indebida influencia política. En segundo lugar, el condicionamiento asociado a tal provisión de liquidez supone una intromisión excesiva e incluso los economistas de la corriente mayoritaria (como Feldstein) dicen que las condiciones interfieren con la soberanía de los países receptores. En tercer lugar, los fondos no van a los países sino a rescatar a los acreedores. Lo ideal es que los fondos sean utilizados para apoyar a la moneda nacional contra la especulación, pero por lo general se permite que la moneda colapse y los fondos se destinan a rescatar a los acreedores.

Sobre el aspecto de una solución ordenada para el endeudamiento, Akyüz dijo que la UNCTAD planteó el tema de que varios países deudores fueron tratados en los hechos como si estuvieran en bancarrota, pero sin que les concedieran la protección de los tribunales correspondientes. Manifestó que en un sistema de ese tipo, los derechos de un deudor incluían una suspensión temporal de los pagos, mantenimiento del financiamiento y reestructura de la deuda.

Akyüz señaló que el Artículo 8 del Convenio del FMI permiten esa suspensión temporal. Pero en la práctica, como en el caso de Corea, se juntan todos los acreedores y se hace un convenio. En tales casos de reestructura surgen tres problemas: se les pide a los gobiernos que asuman las deudas privadas; los acreedores consiguen mejores condiciones en la reestructura mientras que en un tribunal de bancarrota (que sigue el modelo del previsto en el Capítulo 11 del Código de Bancarrota de Estados Unidos) los deudores obtienen mejores condiciones; y los nuevos fondos van a parar a manos de los acreedores, en lugar de apoyar al deudor.

Akyüz expresó que Canadá había propuesto un plan de seis puntos para introducir un mecanismo de suspensión en el FMI para los países que enfrentan una crisis. Varios miembros de dicho organismo respaldan la idea, pero otros se oponen a ella. Añadió que algunas de las preocupaciones expresadas anteriormente, antes de la crisis asiática, deberían ser analizadas a la luz de la experiencia de Malasia. Parte de los controles de capital de Malasia consistieron en una suspensión temporal, cuyo éxito es ahora ampliamente aceptado. “Deberíamos examinar esa experiencia y ver qué lecciones podemos recoger para el mecanismo de suspensión temporal”, afirmó.

Un sistema proclive a la crisis

Ariel Buira, ex vicegobernador del Banco Central de México y actual embajador en Grecia, dijo que actualmente se admite que no todo anda bien en el sistema financiero mundial, y que tanto el papel que cumplen las instituciones financieras internacionales como las decisiones habituales del Consenso de Washington están en tela de juicio. “Tenemos un sistema monetario internacional que es proclive a la crisis”, expresó. Y señaló las crisis monetarias de Europa (de principios de los 90 en Italia, España, Gran Bretaña, Francia), la de México (1994-95), la de Asia (1997-98), la de Rusia y la de Brasil. “Las corrientes de capital privado pueden desestabilizar cualquier economía, ya sea por ser demasiado grandes o demasiado pequeñas. No llegamos a aplicar ninguna reforma. No estamos seguros de que no habrá otra crisis en los próximos meses o años”.

Buira dijo que había habido algunos cambios, aunque se han aplicado de manera reticente. Algunos países instituyeron controles de capital destinados a evitar ingresos excesivos, ante los cuales el FMI se hizo un poco más tolerante. Un informe del Consejo de Relaciones Exteriores de Estados Unidos aprobó esta medida e incluso el secretario del Tesoro, Larry Summers, dijo que en algunos casos podría ser útil.

Buira recapituló la forma en que el FMI y las autoridades estadounidenses habían tratado de imponer la liberalización del capital. Dijo que un artículo del New York Times reveló cómo el ex secretario del Tesoro Robert Rubin logró que el presidente Bill Clinton presionara al FMI para promover la liberalización de las cuentas de capital. El artículo del New York Time daba a entender que había habido fuertes intereses en Wall Street que presionaron por la liberalización de las cuentas de capital, lo que precipitó esa liberalización aún sin que existieran las condiciones para absorberla.

Sobre el tema del “rescate del sector privado", Buira expresó que quienes prestan o invierten en los países en desarrollo obtienen grandes ganancias debido al alto riesgo. Dijo que en México y otros países, los paquetes de rescate se dirigieron a salvar acreedores, que no sufrieron pérdidas. Obtuvieron altos beneficios sin enfrentar pérdida alguna (cuando los países fueron sacudidos por la crisis). Añadió que ese era el verdadero asunto del “riesgo moral”. Buira sugirió que en el proceso de reforma la cuestión, entonces, es cómo cambiar esa situación.

En la medida en que la crisis tenga que ver con las corrientes de capital, añadió, hay que elegir entre dos opciones. La primera es ofrecer apoyo ilimitado o enormes cantidades de fondos al país afectado, que entonces no quedaría sin reservas (para apoyar su moneda), y esto a su vez desalentaría la especulación ya que los especuladores no tendrían nada para ganar. La segunda es que el país cese o suspenda temporalmente sus pagos a los acreedores para permitir la reestructuración de la deuda. Para esto, hay que comprometer al sector privado. Nadie debe “correr” del país en las semanas siguientes, deben continuar efectuándose los pagos comerciales pero no los pagos por servicio de la deuda, y habría una reestructura en la que todos compartirían parte de los costos. Así, por ejemplo, en lugar de cobrar en los próximos tres años, se le pediría a los acreedores que cobraran en cinco o seis años.

Buira señaló que hay ciertos temas cruciales de los que se habla muy poco en la discusión sobre la reforma del sistema financiero. No hay avances en la reforma del FMI; tampoco hay avances en la prevención de las crisis. Dijo que si bien puede haber discusiones sobre un sistema de advertencia anticipada y la necesidad de comprometer a los acreedores, no se ha trabajado en la elaboración de normas. Por ejemplo, algunos gobiernos son reticentes a determinar cuándo debería hacerse una moratoria de la deuda, no hay normas para la renegociación de la deuda y hasta ahora el FMI no ha elaborado una línea crediticia para resolver la prevención de una crisis.

Buira agregó que hay otros temas básicos de interés para los países en desarrollo que ni siguiera están sobre la mesa, como por ejemplo la asimetría del proceso de ajuste. Al centrarse en los temas relacionados con el consenso de Washington, se dejan de lado los temas de interés para los países en desarrollo. Algunos de esos temas son: ¿Cómo pueden los países en desarrollo obtener los beneficios de la globalización, minimizando a la vez los costos? ¿Qué puede hacerse para enfrentar la fuga de las corrientes de capital, las líneas crediticias de prestamista de último recurso, la reestructura de la deuda?

Según Buira, los fondos aparecen sólo después que apareció una crisis, y esto es incompatible con un artículo del FMI que establece que uno de sus objetivos es impedir las crisis. Se ha puesto en tela de juicio la legitimidad de las instituciones financieras internacionales; existe conciencia de que unos pocos países detentan una elevada concentración de poder y que es necesario dar mayor participación.

Los temas del Sur ignorados

Aziz Ali Mohammed, asesor del Grupo de los 24, analizó el estado de la discusión sobre la nueva arquitectura financiera internacional. Subrayó el desequilibrio del proceso: los temas que afectan a los países en desarrollo no figuran en el orden del día, mientras que sí están los que afectan a los países desarrollados.

Señaló cuatro temas que deberían estar sobre la mesa pero no lo están:

las consecuencias mundiales de los movimientos de los tipos cambiarios de las principales monedas, sobre lo cual el sistema de supervisión del FMI tiene poco que decir a pesar de que son fuente de los desequilibrios financieros y económicos de otros países.

la distribución desigual del poder de voto en el sistema financiero mundial, que deriva de una fórmula totalmente arbitraria destinada a perpetuar el dominio de los países desarrollados.

el sistema de gobierno interno del FMI, en el cual unos pocos países, en especial el Tesoro de Estados Unidos, tienen una influencia impropia sobre el Directorio Ejecutivo y el personal.

la reticencia a aplicar las obligaciones de transparencia, responsabilidad y equidad en los mercados de capital y las instituciones de los países desarrollados.

Aziz señaló que el Sur debe impulsar el tema de la equidad en sus negociaciones con el Norte, dentro del contexto de la reunión de la ONU sobre Financiamiento para el Desarrollo.

También afirmó que el sistema financiero mundial está “lleno de asimetrías”. Hay asimetría en la forma que se trata a los prestamistas, por un lado, y a los acreedores e inversionistas por el otro; asimetría en la forma de gobierno de las instituciones financieras internacionales; en los procesos de resolución de la deuda y en el proceso de supervisión con relación a las principales monedas en contraposición a las monedas de los países en desarrollo.

Aziz aconsejó que cuando planteen estos problemas, los países en desarrollo deben tratar de ponerse primero de acuerdo entre ellos e identificar los sectores en los que necesiten elaborar más sus posiciones.

Primero está la necesidad de abordar el correcto equilibrio entre normas y discreción. Por un lado, queremos tener normas (por ejemplo, en el proceso de solución de la deuda) pero por otro lado las normas también generan riesgos para los países en desarrollo. Una norma que permita una suspensión temporal de la deuda también aumenta los riesgos de “contagio”. ¿Una “ambigüedad constructiva” sería un mejor camino para la solución de la deuda?

En segundo lugar está el tema de quién representa a los países en desarrollo. ¿Sus intereses deben ser promovidos a través de instituciones del estilo de las de Bretton Woods, surgidas de un tratado, o deberían formar parte de grupos ad hoc? Aziz dijo que fue una situación extraña cuando Estados Unidos decidió invitar a 11 países en desarrollo a ingresar a un Grupo de 20[1] países y esos 11 países se abalanzaron aceptando la oferta por considerar que era un gran privilegio que los hubieran escogido. Se prestaron a un procedimiento que debilita su propia institución. Aziz planteó la pregunta de si los países en desarrollo deberían entrar en ese juego o quedarse en sus instituciones representativas.

En tercer lugar, ¿hasta qué punto los países en desarrollo desean impulsar el uso de derechos especiales de giro (DEG)? Aziz opinó que la mayoría de los países en desarrollo no están preparados para tenerlos. “¿Cómo vamos a impulsar el concepto de prestamista de último recurso utilizando los DEG si preferimos no tenerlos?”, se interrogó.

En cuarto lugar, sobre el desarrollo del regionalismo, ¿qué importancia quieren darle los países en desarrollo a la aceptación de la presión de los pares dentro de los acuerdos regionales? ¿Deben ser nuestros vecinos quienes participen de la supervisión o la tarea debe desempeñarla una institución radicada en Washington?

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[1] El Grupo de los 20, un foro internacional de ministros financieros y gobernadores de bancos centrales, tiene el mandato de promover la discusión y estudiar y analizar los temas de política entre los países industrializados y los mercados emergentes con miras a promover la estabilidad financiera internacional.