No. 139 - Noviembre 2000

Informe sobre Comercio y Desarrollo 2000 UNCTAD

Una recuperación sustentable implica un estado de desarrollo

por Chakravarthi Raghavan

El Informe sobre Comercio y Desarrollo 2000, de la UNCTAD, señala que el abandono de las políticas de austeridad y la adopción, por parte de los gobiernos, de un papel más positivo, han contribuido a la recuperación de las economías de Asia oriental. La crisis dejó en evidencia el peligro de confiar excesivamente en los mercados y el capital extranjeros; por eso, y para catalizar el proceso de crecimiento, es necesario encontrar una vía más equilibrada, que implique cierto grado de desarrollo.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) alertó contra el “excesivo” optimismo que despierta la velocidad de recuperación de la crisis financiera asiática y también contra el exceso de confianza en los recursos y mercados extranjeros, y propuso adoptar un patrón de crecimiento “más incluyente” para reanudar la lucha contra la pobreza.

La evaluación que hicieron los economistas de la UNCTAD sobre la crisis y recuperación de Asia oriental figura en su Informe sobre Comercio y Desarrollo 2000. Sus conclusiones acerca de cómo recuperar el ritmo de crecimiento rápido y luchar contra la pobreza se contradicen con los argumentos del Banco Mundial en su informe “East Asia: Recovery and beyond” (Asia oriental: La recuperación y después), que además ha dado un giro de 180 grados respecto de su trabajo anterior, “El milagro de Asia oriental” (1993). Según la nueva versión del Banco Mundial, el desencadenante de la crisis fue el funcionamiento de las instituciones del Estado y el modo en que los gobiernos asiáticos manejan la economía. En la versión de 1993, en cambio, estas mismas características eran elogiadas.

En aquel primer estudio sobre el crecimiento de Asia, que había superado con creces el de África y América Latina respecto de algo que se llamó el “factor total de productividad”, se argumentaba que las economías asiáticas, de tan alto rendimiento, “aparentemente han tenido más éxito en asignar los recursos acumulados a actividades altamente productivas y adoptar tecnologías para acortar distancias”.

Sin embargo, el último informe del Banco Mundial, publicado en mayo de este año, llama a mejorar las instituciones y políticas de los países asiáticos a efectos de poder manejar la globalización -sobre todo la integración financiera, comercial y de inversiones-, revitalizar al sector empresarial y forjar un nuevo contrato social, además de asignarle un papel distinto al gobierno. Tal directriz parece ir en apoyo de la nueva línea Summers de la era post Stiglitz que apunta a que los países en desarrollo se abran a la liberalización y la integración financiera con regulaciones prudentes y transparencia, además de permitir la entrada de inversionistas extranjeros y liberalizar el comercio exterior.

Rápida recuperación

El secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, señaló en su análisis que la crisis financiera de Asia oriental expuso brutalmente a ciertos países a la influencia de los desequilibrios mundiales y las presiones especulativas. Si bien es alentadora la rápida recuperación de la región durante el año pasado, el informe advierte que el hecho de que ni siquiera los responsables de la política económica previeran ni la profundidad de la crisis ni la rapidez de la recuperación debería inducir a no dar muestras de una euforia excesiva.

En un capítulo del informe, titulado “Crisis y recuperación en el Asia oriental”, los economistas de la UNCTAD señalan que la rapidez de la recuperación de los mercados asiáticos emergentes más afectados por la crisis financiera ha sorprendido incluso a los observadores más optimistas, a pesar de que se había pronosticado una recuperación al estilo mexicano para varias economías de la región.

Instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI), que tuvo acceso a información de primera mano sobre el estado de las economías en cuestión y que ejercía una gran influencia sobre las políticas adoptadas en respuesta a la crisis, se dan cuenta ahora de que sus proyecciones originales de crecimiento económico eran excesivas.

La rapidez de la recuperación se asemejó también a los pronósticos de otras instituciones y observadores, incluida la Secretaría de la UNCTAD, que estaba en desacuerdo con el diagnóstico ortodoxo y la respuesta política a la crisis, indican los economistas. Por otra parte, la recuperación y el crecimiento de Asia, que recuperó su nivel de ingresos anterior a la crisis, significó también una distribución más desigual de los mismos.

Existen versiones contradictorias sobre el origen y la naturaleza de la recuperación, se señala en el Informe de la UNCTAD. Por un lado, la rapidez de la recuperación sirve para reivindicar el enfoque político promovido a escala internacional para situaciones de crisis; por otro, desacredita el diagnóstico ortodoxo según el cual las economías sufrieron graves problemas estructurales e institucionales, y no podrán reanudar su crecimiento si no se resuelven esos aspectos.

Reversión de la situación

Tanto durante la crisis como durante la recuperación, los medios de difusión occidentales y los neoliberales del Banco Mundial y el FMI desaprobaron la actitud de Malasia que, luego de seguir por un corto lapso las prescripciones políticas ortodoxas, cambió su curso de acción e instituyó ciertos controles de capital y de moneda extranjera, redujo las tasas de interés y permitió una rápida recuperación con el consiguiente crecimiento. El primer ministro Mahathir Mohamad fue tildado de disidente y se dijo que Malasia caería en desgracia.

Ricúpero, en su análisis, señala que las economías de Asia oriental se repusieron sólo cuando se revirtieron las políticas de austeridad y los gobiernos pudieron adoptar un papel positivo. Este cambio de políticas se debió más a la profundidad de la crisis y la multiplicación de las críticas que a un paquete de medidas cuidadosamente planificadas, agregó Ricúpero.

“En este aspecto, es particularmente destacable la influencia positiva que ejerció el ejemplo de Malasia en toda la región, al adoptar políticas con objetivos propios”, insistió Ricúpero.

Otros expertos en el tema indicaron que el éxito de las políticas heterodoxas adoptadas por Malasia –fijación de la moneda al valor del dólar, reducción de las tasas de interés, ciertos controles de capital y préstamos para las empresas más afectadas por la crisis- obligó al FMI y a otros a permitir que Indonesia y Tailandia suavizaran las condiciones impuestas a los gastos fiscales y a las tasas de interés, para evitar que se rebelaran y decidieran seguir el ejemplo de Malasia. Entonces, excusándose en que las políticas anteriores habían resultado un éxito y ya no se necesitaban controles, el FMI permitió que se aflojaran las restricciones.

El examen del proceso de recuperación llevó a varias conclusiones, indican los economistas de la UNCTAD.

El ajuste monetario que se impuso en respuesta a la crisis agravó el impacto de la crisis de divisas en el sector financiero y empresarial. Además, provocó una depresión de la producción y el empleo sin brindar estabilidad a cambio. Las monedas se estabilizaron, pero no fue gracias al aumento de los tipos de interés sino a la acumulación de reservas que se logró mediante los recortes masivos de las importaciones y de la reducción de las obligaciones financieras en el extranjero, consecuencia de operaciones de escalonamiento de la deuda o de la imposición de controles a la circulación de capitales.
“Retrospectivamente, la provisión de un volumen suficiente de liquidez internacional para reconstituir las reservas, acompañada de la imposición de controles de cambios temporales y de moratorias y reducciones de la deuda externa (medidas que fueron recomendadas por la Secretaría de la UNCTAD al comienzo de la crisis), habría constituido una respuesta mucho más eficaz que la política de tipos de interés altos que de hecho se siguió”, indican los economistas en el Informe 2000.

La rapidez de la recuperación se debió, en buena medida, a las políticas adoptadas después del ajuste inicial. La decidida respuesta de las economías afectadas una vez que abandonaron las medidas de austeridad y los gobiernos pudieron adoptar un papel más activo en el proceso de mejoría indica que las políticas iniciales provocaron tensiones innecesarias.
“La decisión de abandonar aquellas políticas se debió más a la profundidad de la crisis y a las críticas generalizadas que a la adopción de un bloque de políticas aplicadas según una cuidadosa secuencia”, insiste la UNCTAD.

La rapidez de la recuperación no se debió a la eliminación de las debilidades estructurales, que pesaban mucho en las explicaciones de la crisis. En realidad, el aumento de los tipos de interés provocó graves problemas en los sectores financiero y empresarial, donde las debilidades estructurales se agravaron, en lugar de desaparecer. La reestructura financiera y empresarial acaba de comenzar.
“Esto parece indicar que las recuperaciones no cuentan con una base firme y que las dificultades estructurales pueden volver a intervenir, conduciendo quizás a una reactivación en forma de W”, explican los economistas.

Si bien el ingreso por habitante de la mayoría de los países, que se había visto seriamente afectado, volvió a situarse ahora cerca de los niveles anteriores a la crisis, parecería que la distribución es menos igualitaria que antes. En particular, los salarios de empleados y obreros quedaron atrás respecto de la renta global y la pobreza se mantiene bastante por encima de los niveles previos a la crisis. “En ciertos aspectos, Asia oriental demorará una década para eliminar la pobreza creada por la crisis financiera”, advierten los economistas de la UNCTAD. “Esto se compadece con la pauta general observada en los mercados emergentes de que los ciclos de auge- recesión-recuperación tienden a ser regresivos en términos de distribución del ingreso y de pobreza, aun cuando su impacto general sobre el crecimiento económico pueda ser neutral”, agregan.

La crisis tiene consecuencias de más largo plazo sobre el desarrollo económico de la región, no sólo por haber provocado alteraciones estructurales en los sectores financiero y empresarial, sino también y sobre todo por haber puesto en evidencia el tipo de vulnerabilidad al que se expone la región por haber confiado excesivamente en los mercados extranjeros y de capital para su crecimiento económico.
“Tal cosa puede aconsejar una reconsideración de la estrategia de desarrollo”, puntualizan los autores del Informe.

Los límites de las políticas ortodoxas

Según los economistas de la UNCTAD, la lección que se aprende al examinar de cerca la evolución de las políticas y el desempeño económico de Asia oriental es que las políticas macroeconómicas ortodoxas no funcionan en condiciones de crisis de pagos originadas en la cuenta de capital, aunque sirvieran para resolver las crisis tradicionales, asociadas a desequilibrios macroeconómicos y dificultades para financiar déficit de cuenta corriente.

El Informe indica que existen pruebas de que la depreciación de la moneda significó un daño mucho menor para las empresas que el aumento de los tipos de interés y la suspensión de los créditos nacionales, porque muchas compañías altamente endeudadas se dedicaban sobre todo a la exportación. Si los créditos se hubieran mantenido, el aumento de competitividad y de los ingresos de exportación habrían creado un colchón contra el incremento de las obligaciones de las monedas nacionales como consecuencia de la depreciación.

El aumento de los tipos de interés no consiguió restablecer la confianza y estabilizar la moneda. Sin embargo, la rápida recuperación de las reservas en moneda extranjera que se produjo al mejorar los pagos de cuenta corriente gracias a la caída de las importaciones, junto con la disminución de las exigencias extranjeras en cuanto a reprogramar el servicio de las deudas de corto plazo, tuvieron como resultado la estabilidad monetaria y el abandono de las políticas de ajuste fiscal.

Por otro lado, en el caso de Malasia -que en un primer momento había adoptado políticas ortodoxas y al ver que no funcionaban cambió de planes- los economistas de la UNCTAD comentan: “La experiencia de Malasia también demuestra que fijar el valor nominal de la moneda no conduce necesariamente a una apreciación, siempre que esa medida vaya acompañada de un control efectivo de los flujos de capital”.

En cuanto a la experiencia de Corea del Sur, donde la reestructura de la deuda privada llevó a que el gobierno se quedara con más de la mitad del total de las acciones en los mayores bancos que sobrevivieron, el Informe indica: “Por lo tanto, en contra de las expectativas, la recuperación tuvo lugar sin que mediara una gran reestructura financiera y empresarial”. Sin embargo, los economistas advierten que la recuperación de Corea “es probablemente más frágil de lo que parece”. Es poco probable que las exportaciones se mantengan al ritmo que adoptaron últimamente, ya que al principio hubo un elemento asociado a los fuertes vaivenes de las tasas de cambio.

Pero, además de la rapidez, las fuentes de la actual recuperación también difieren bastante de lo esperable sobre la base de un diagnóstico e interpretación ortodoxos de la crisis. De hecho, el FMI supone que la recuperación será dirigida por la inversión privada, aunque muchos países tengan un excedente de capacidad significativa.

En cuanto a las perspectivas de crecimiento y las diversas políticas recomendadas por el FMI y el Banco Mundial, además de sus proyecciones, basadas en el factor total de productividad, el Informe de la UNCTAD señala que el conflicto de opiniones respecto del desempeño pasado y potencial de dicho factor en Asia oriental, junto con las dificultades conceptuales y empíricas asociadas “plantean serias dudas en cuanto a la confiabilidad de ese tipo de crecimiento para la conducción de las políticas económicas”.

“Una de las lecciones fundamentales que ciertamente se debe extraer de la crisis financiera es que la dependencia excesiva de los recursos y mercados extranjeros vuelve vulnerables las perspectivas de crecimiento a los choques externos y a los cambios (en los sectores) de comercio y finanzas, en particular cuando la integración no está bien manejada”, agrega el Informe.

“La continua incidencia de la inestabilidad financiera y las crisis de los países industriales en las prácticas profesionales en esas zonas sugiere que es poco probable que dichas reformas proporcionen una protección a prueba de riesgos. Una integración apropiada en el sistema financiero mundial exige medidas que vayan más allá del suministro de información y de disposiciones cautelares, y debería comprender una supervisión estrecha del endeudamiento privado en el extranjero, así como un control estricto de los flujos especulativos de capital. Como ha mostrado la experiencia, esas formas de control son perfectamente compatibles con un acceso ininterrumpido a capital foráneo”, comentan los economistas respecto de la última recomendación sobre integración financiera, que debía ir acompañada por medidas para incrementar la divulgación y la transparencia, además de reforzar las reglamentaciones prudenciales y supervisar el sistema financiero.

Los desencadenantes de la crisis, agregan los economistas, son una prueba del aumento de la vulnerabilidad ante los impactos comerciales. Si bien el surgimiento de nuevos competidores para los productos elaborados, que requieren mucha mano de obra, ha sido un importante factor en la reducción de las exportaciones para las economías recientemente industrializadas, los términos de intercambio se deterioraron abruptamente para esos países entre 1995 y 1997, en parte debido a la capacidad para tolerar excedentes de los sectores de alta tecnología (como los semiconductores), lo cual se complicó aún más cuando resurgieron los desequilibrios de la demanda mundial. Sin embargo, subrayan los autores del Informe, el aumento de la vulnerabilidad a los impactos comerciales en el sector de los productos manufacturados se debe a los cambios de largo alcance, ocurridos en las últimas décadas en la economía mundial. Las fluctuaciones del comercio internacional y los precios son cada vez mayores porque el crecimiento es más inestable y la demanda de los principales países industrializados es desequilibrada, además de deberse, en parte, a los vaivenes de los tipos de cambio y la competitividad.

“Además, a medida que un mayor número de países en desarrollo se pronuncia por estrategias de desarrollo orientadas al exterior, la vulnerabilidad a los choques comerciales y el riesgo de la falacia de la composición han ido en aumento”, insisten los economistas.

El camino hacia un crecimiento equilibrado

Los autores del Informe piden que se cree un camino de crecimiento más equilibrado y de largo plazo para los países de la región, que deberían reducir su dependencia de los mercados y recursos extranjeros.

Corea del Sur, donde menos del 10 por ciento de su fuerza de trabajo está ocupada en el sector agrícola y el ingreso por habitante supone los dos tercios del promedio de Europa occidental, acaba de entrar en una etapa más exigente para acortar distancias similar a la de los países de la periferia europea a principios de la década del 50 (Alemania, Austria, Finlandia e Italia). El ahorro interno es lo suficientemente alto como para lograr su cometido sin depender de capitales extranjeros. También la experiencia de Japón destaca los problemas asociados al exceso de confianza en el crecimiento industrial orientado hacia la exportación. La experiencia exitosa de la periferia de Europa occidental y la estrategia de confiar en los mercados internos con dimensiones sociales mayores ofrece una opción viable, sostiene la UNCTAD. Las políticas deberían incluir un aumento de los salarios, una reducción de las horas de trabajo y un incremento del gasto público en los sectores de Salud y Educación.

Para los países recientemente industrializados de la segunda oleada, las oportunidades para acortar distancias son mayores y sus vínculos externos seguramente seguirán siendo más fuertes. No es irreal pensar que puedan alcanzar un crecimiento anual de siete por ciento. Dado que tienen abundante mano de obra en el sector agrícola y sus ahorros alcanzan el 30 por ciento, no dependen del ahorro exterior.

Se necesitarían nuevas inversiones para mejorar las actividades industriales, incluso en sectores que requieren más tecnología y por eso dependen de la importación, y también para garantizar que una porción mayor del valor agregado de la exportación de productos elaborados regrese a la economía nacional.

En países como Malasia, esto sería complementario con una reducción significativa de la parte de importaciones del producto interno bruto (PIB) como valor agregado nacional al contenido del crecimiento de las exportaciones. Una integración más saludable al sistema mundial de comercio sería consecuente con el hecho de poner el énfasis en la formación de capital en sectores como la infraestructura de la información, el transporte y la capacitación, donde buena parte de la inversión exigiría gasto público.

Habida cuenta de cómo los sectores de alta tecnología están organizados en el plano internacional, se requerirían políticas industriales, comerciales y financieras para lograr el crecimiento deseado mediante un esfuerzo consciente de las autoridades económicas para tecnología local.

“Así, contrariamente a las ideas en vigor, el que las NEI de la segunda oleada vuelvan a acortar distancias seguirá precisando la participación de un Estado preocupado por el desarrollo, aunque con una política económica nueva y, en algunos aspectos, aún más exigente”, concluye el informe.

Ricúpero, por su parte, dice: “Una de las lecciones fundamentales que ciertamente se debe extraer de la crisis financiera es que la dependencia excesiva de los recursos y mercados extranjeros vuelve vulnerables las perspectivas de crecimiento a los choques externos. Los responsables de las políticas económicas han rechazado con razón regresar al proteccionismo, pero sería igual de equivocado dejar que las fuerzas mundiales del mercado dictasen cuáles van a ser el crecimiento y el desarrollo en el futuro. Como el ahorro interno probablemente seguirá siendo alto, esto hará disminuir la dependencia del capital extranjero para acortar la diferencia de renta con las principales naciones industriales. También habrá que prestar más atención a los motores internos del crecimiento, entre ellos los aumentos salariales y el incremento del gasto social. También deben cumplir un cometido importante la inversión pública y las actuaciones de un Estado que fomente el desarrollo, lo que exigirá nuevas políticas”.

Ricúpero concluye que “los vínculos económicos regionales probablemente seguirán siendo importantes y habría que fortalecerlos, entre otras cosas con mecanismos colectivos de defensa contra la inestabilidad del sistema financiero y su contagio”.