No. 140 - Diciembre 2000

OMC

Modalidades del GATS que apuntan a aumentar su campo de aplicación

por Chakravarthi Raghavan

La nueva ronda de negociaciones del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS, por sus siglas en inglés), de la Organización Mundial de Comercio (OMC), y las modalidades impulsadas en las mismas por los grandes países industrializados, apuntan a aumentar el campo de aplicación del GATS en beneficio de las empresas transnacionales y a reducir la capacidad de los gobiernos para intervenir en función de motivos públicos.

El nuevo estudio de Scott Sinclair –GATS: How the WTO’s New “Services” Negotiations Threaten Democracy (GATS: de cómo las nuevas negociaciones de “servicios” en la OMC ponen en riesgo la democracia), ha señalado que el alcance “extraordinariamente amplio” del GATS y el papel fundamental que desempeña en varias diferencias importantes de la OMC -para abrir mercados en los sectores de bienes y servicios en la medida que los acuerdos de la OMC son considerados como origen de obligaciones acumulativas-, deja de manifiesto las numerosas tensiones subyacentes entre la expansiva agenda comercial promovida por las transnacionales y los principios y prioridades de la población y el equilibrio de intereses por parte de los gobiernos nacionales.

Las conversaciones sobre servicios en la OMC –en sesiones del Consejo del Comercio de Servicios y sus organismos y, para la nueva ronda de negociaciones, en sesiones especiales del Consejo- se realizan en privado, con escasa información al público.

Ampliando el campo de aplicación del GATS En las conversaciones, en representación de las transnacionales radicadas en el Norte, los países del Cuadrilátero (Estados Unidos, Japón, la Unión Europea y Canadá) tratan de imponer el acceso total a los mercados del Sur y han propuesto una serie de enfoques tales como la clasificación de los servicios. Con ello procuran variar la interpretación de los compromisos existentes y maximizar el campo de aplicación del GATS, restringiendo las descripciones de subsectores excluidos con menos compromisos o servicios desagregados o agrupados. La práctica común es que buscan manipular las clasificaciones nominalmente neutrales de los servicios como forma de torcer los resultados para lograr un mayor campo de aplicación del GATS, advierte Sinclair.

Otro enfoque para ampliar la cobertura del GATS es a través de las llamadas “modalidades de negociación horizontal”, es decir, la negociación de compromisos que de forma transversal se aplicarían a todos los miembros, sectores y/o modas de abastecimiento. Esto podría implicar el desarrollo de nuevas reglas horizontales o el fortalecimiento de normas que ya se aplican horizontalmente.

También podría incluir los llamados “enfoques de fórmula”. Este tipo de enfoques no procuran crear nuevas reglas para incorporarlas al texto del GATS, sino que se trata de directrices de negociación vinculantes: por ejemplo, un acuerdo para realizar compromisos en todos los sectores o para eliminar todos los requisitos de resultado en ciertos sectores. “Son formas muy poderosas de ampliar el campo de aplicación del GATS”, dice Sinclair. El Cuadrilátero presionó fuertemente a favor de este enfoque una vez que quedó claro que no era políticamente viable adoptar en el GATS un tipo de enfoque que abarcara todos los sectores y medidas salvo que estuvieran explícitamente excluidos.

Las futuras negociaciones sobre las controvertidas disposiciones del GATS en materia de reglamentación nacional representan una de las amenazas más peligrosas del acuerdo al proceso democrático de toma de decisiones. El Artículo VI:4 del GATS reclama el desarrollo de todas las “disciplinas necesarias” para asegurar que “las medidas relativas a los requisitos y procedimientos de calificación, normas técnicas y requisitos de licencia no constituyan obstáculos innecesarios al comercio”. El Grupo de Trabajo sobre Reglamentaciones Nacionales fue formado para cumplir este mandato y las negociaciones ya están avanzadas.

Las restricciones propuestas abarcarían una amplia banda de medidas reglamentarias gubernamentales. Las disposiciones se aplicarían a todos los sectores de servicios, no sólo a aquellos en los que los gobiernos miembros han realizado compromisos. Se extenderían, entre otras materias, a medidas pertenecientes a acreditaciones profesionales y certificaciones de competencia, acreditaciones universitarias, otorgamiento de licencias, permisos para eliminación de residuos y todas las normas técnicas para la realización de servicios, incluidos los destinados a asegurar la calidad de un servicio.

Dentro de las restricciones propuestas en materia de reglamentación nacional, los gobiernos estarían obligados a demostrar, en primer lugar, que las reglamentaciones no discriminatorias eran “necesarias” para lograr un objetivo legítimo sancionado por la OMC, y en segundo lugar, que no era posible otra medida alternativa menos restrictiva del comercio. Esto ampliaría enormemente la autoridad de la OMC para interferir en el ejercicio de la autoridad gubernamental. Significaría transferir la delicada responsabilidad de lograr el equilibrio entre el interés público y las consideraciones comerciales, de los representantes de gobiernos electos a tribunales o grupos designados de la OMC.

El GATS de 1994 encomendó la ulterior negociación de normas en tres sectores específicos: salvaguardias de emergencia para brindar protección temporal a los proveedores nacionales de servicios, más restricciones a los subsidios, y contratación gubernamental de los servicios.

Las discusiones sobre salvaguardias tienen como fecha de conclusión diciembre de 2000, pero no hay un plazo formal para la culminación del trabajo sobre subvenciones o contratación pública.

Las llamadas negociaciones “para la elaboración de normas” transcurrirán paralelamente a las negociaciones de acceso a los mercados y ofrecerán una oportunidad para que los negociadores superen los obstáculos encontrados en los principales carriles de negociación. La interconexión de los diversos temas de negociación, combinado con la usual falta de transparencia de las negociaciones de la OMC, hará que para los de afuera, e incluso para muchos países en desarrollo, sea especialmente difícil mantenerse al tanto de los temas y la evolución del GATS.

Las salvaguardias -acciones de emergencia destinadas a ofrecer una protección temporal contra productos “comercializados deslealmente” que provocan o amenazan provocar una lesión grave a los productores nacionales- están permitidas en las normas del GATT sobre bienes, pero serían un concepto nuevo en el GATS. Los países en desarrollo han sido los principales proponentes de las normas sobre salvaguardia en el GATS, con el argumento de que se requiere mayor flexibilidad para alentarlos a que acepten nuevas restricciones dentro del GATS.

Tales salvaguardias temporales podrían ser parte de una agenda progresiva para reformar el GATS que refleje un enfoque más equilibrado del desarrollo sustentable y la seguridad humana. Sin embargo, los negociadores de los países industrializados han resistido fuertemente las disposiciones sobre salvaguardia.

De hecho, es ilusorio que algunas de las propuestas de salvaguardia de los países en desarrollo puedan ofrecer un enfoque equilibrado: la falta de datos confiables sobre el comercio de servicios plantea una gran dificultad para que los países en desarrollo prueben su argumento en materia de salvaguardias. También hay dificultades inherentes en adoptar medidas de salvaguardia contra empresas de servicios que ya estén “establecidas” en los países receptores y que, conforme a leyes nacionales aplicables, puedan recibir “igualdad” de tratamiento con las mismas empresas nacionales que son amenazadas por la competencia extranjera.

Las disposiciones sobre trato nacional y nación más favorecida del GATS ya abarcan el tema subsidios, creando varios problemas prácticos espinosos para los gobiernos que los negociadores del GATS parecen desestimar aún cuando reconocen la necesidad de resolverlos. La renegociación del GATS para establecer más restricciones en materia de subvenciones es potencialmente el más significativo y controvertido de los tres sectores en los que se establecen normas. Podría ser posible que las normas sobre subvenciones del GATS fueran revisadas a efectos de ofrecer protección a las subvenciones, donaciones y otras ventajas relacionadas con la prestación de servicios públicos universales. No obstante, la presión ejercida por los grupos de presión de las transnacionales va en la dirección de imponer más restricciones que promuevan la comercialización y privatización.

La contratación pública es el sector menos activo de las negociaciones del GATS en materia de formulación de normas. Las principales negociaciones en materia de contratación pública se dan en otros niveles de la OMC. Un grupo de trabajo sobre transparencia de la contratación pública, establecido bajo los auspicios del Consejo del Comercio de Mercancías, intenta actualmente negociar un acuerdo sobre transparencia que, en caso de ser adoptado, se aplicaría a la contratación pública tanto de bienes como de servicios. Por el momento, las negociaciones en este rubro están demoradas.

Estados Unidos ha sido el principal impulsor de un acuerdo sobre transparencia en la contratación pública y había presionado para que se adoptara en la fracasada Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle. No obstante, la iniciativa por una mayor transparencia ha levantado la decidida oposición de países en desarrollo claves. Si la iniciativa de transparencia que abarca tanto bienes como servicios continúa hundiéndose, es posible que el mandato del GATS reciba nuevos ímpetus de los países que anhelan expandir las restricciones de la OMC en la contratación pública.

Cuando se firmó el GATS de 1994, prácticamente nadie más que sus negociadores y un pequeño pero influyente grupo de apoyo de los intereses empresariales, apreciaron su alcance o importancia. Ha movido las restricciones jurídicas en materia de comercio multilateral “más allá de la frontera”, como no se había hecho hasta ahora.

La mayoría de los ciudadanos e incluso representantes elegidos todavía no comprenden la extensión cabal o consecuencias del GATS actual. Sin embargo, a pesar de esta deficiencia y de los serios recelos manifestados en Seattle, los negociadores ya están camino a realizar su ambición de un GATS ampliado. Los ciudadanos, las ONG y los funcionarios a quienes este tema afecta, tienen mucho por hacer para ponerse al día.

Son los poderosos intereses comerciales internacionales los que han dado forma a la agenda del GATS. Ha habido grandes preparativos “bajo cuerda” sin el beneficio de un debate público más amplio. Poco sorprende, pues, que la agenda resultante carezca de moderación y descanse en el sigilo que tradicionalmente ampara tales negociaciones.

Impacto en las políticas públicas Si bien todavía es poco lo que la opinión pública sabe del GATS, la tendencia es a que se entere cada vez más. La preocupación cívica sobre los impactos del GATS en las políticas públicas ciertamente aumentará a medida que el significado profundo del acuerdo sea comprendido más ampliamente fuera de los ambientes empresariales y comerciales.

El GATS expone prácticamente cualquier acción gubernamental que afecte los servicios, al examen de la OMC y a una posible impugnación. Cualquier acción gubernamental -cualquiera sea su objetivo de política- que supuestamente altere las condiciones de competencia a favor de los proveedores nacionales de servicios o a favor de algunos proveedores extranjeros de servicios con respecto a otros, queda sujeta a su posible impugnación como discriminatoria.

El GATS prohibe ciertos tipos de políticas públicas, menoscabando así la autoridad gubernamental democrática. Está destinado a permitir que las transnacionales, en colaboración con gobiernos extranjeros, ataquen las reglamentaciones de interés público no discriminatorias por considerarlas innecesarias o gravosas.

El GATS es hostil a los servicios públicos; en el mejor de los casos los trata como oportunidades comerciales perdidas, y en el peor, como competencia desleal u obstáculos al ingreso de servicios y proveedores extranjeros.

Las restricciones a la inversión del GATS desarticulan la política industrial si estaba dirigida primordialmente a bienes o servicios, cerrando para otros países el camino de desarrollo adoptado por las economías más industrializadas.

Si bien esas consecuencias del acuerdo actual son suficientemente perturbadoras, los efectos potenciales de las negociaciones que se están llevando a cabo para ampliar y profundizar el acuerdo, van aún más lejos. Algunos observadores podrían creer que el impulso y los recursos de los intereses empresariales internacionales, trabajando en estrecha colaboración con funcionarios gubernamentales, dieron como resultado inevitable una expansión del GATS. Según esta visión pesimista, lo máximo que los ciudadanos pueden esperar por la intervención colectiva es impedir sólo las propuestas más extremas para la expansión del GATS.

Reacciones Sin embargo, los últimos acontecimientos prometen un panorama más optimista. A fines de 1998, el Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) propuesto -un acuerdo que compartió el amplio campo de aplicación del GATS y cuyos proponentes exhibieron una ambición similar- sufrió un fracaso inesperado a manos de organizaciones cívicas informadas y organizadas. A fines de 1999, en Seattle, la oposición pública fue un factor fundamental para dar un revés a los planes de la OMC de lanzar una nueva “Ronda del Milenio” de negociaciones comerciales amplias.

Seattle y el fallido AMI bien podrían representar un punto crucial más allá del cual la desregulación expansiva y las severas restricciones a la gobernabilidad democrática podrían no prosperar. Pero los ciudadanos y activistas que desean cumplir esta promesa en el caso del GATS tienen mucho que hacer antes de que los negociadores alcancen el plazo esperado del 31 de diciembre de 2002.

Los negociadores están dispuestos a trabajar para reducir las diferencias en sus enfoques de las normas claves, en especial las que restringen las reglamentaciones nacionales. Los gobiernos están comprometidos a presentar pedidos y ofrecimientos en materia de acceso a los mercados para fin de este año y habrá otra instancia de negociaciones en marzo de 2001. De seguir las viejas prácticas, los gobiernos y la opinión pública se encontrarán ante un hecho consumado, un paquete del GATS en el estilo de “tómalo o déjelo”.

Hay que romper este modelo. La primera tarea es comprender el acuerdo existente, y particularmente desentrañar los impactos potenciales del GATS sector por sector. Cuando quienes tienen el conocimiento práctico de los sectores –reguladores, administradores, profesionales, representantes sindicales, analistas independientes- llegan a discernir los impactos concretos de las disposiciones abstractas y amplias del GATS, los resultados son invariablemente iluminadores y amenazadores. Es imperioso realizar estudios por sector de los impactos del GATS, a partir del conocimiento profundo de los sectores en la mira. En Canadá, algunos de ellos son salud, educación –desde la preescolar hasta la terciaria-, energía, agua, servicios postales y cultura.

Una vez comprendidas las consecuencias del campo de aplicación dentro del marco existente del GATS, habrá que dirigir la atención a las consecuencias de los nuevos sectores en torno a los cuales se desarrollan las negociaciones. Las más cruciales son las nuevas normas propuestas para restringir “la reglamentación nacional”. En caso de ser adoptadas, su impacto sería transversal a muchos sectores. La tarea aquí es analizar los impactos sobre tipos de reglamentación de interés público, tales como protección ambiental, protección al consumidor y política industrial. Ese tipo de investigación es candidata a la colaboración internacional.

Otro sector importante para el diálogo y la investigación en colaboración es el impacto potencial del GATS en el Sur, particularmente en las prioridades de desarrollo de los países del Sur. La agenda del GATS 2000 claramente reclama una agenda en materia de investigación que sea progresiva y con fuerza, para examinar detenidamente sus consecuencias de política y contrarrestar su objetivo último: la comercialización de todos los sectores de servicio en cada uno de los países miembros de la OMC.

Lo que queda por delante es analizar las consecuencias sectoriales de las disposiciones existentes del GATS, darle difusión pública, ofrecer apoyo analítico a los intentos cívicos por detener y luego revertir el ímpetu actual de ampliar, profundizar y expandir el GATS; impulsar una reforma estructural fundamental del GATS en la agenda de negociaciones internacionales y brindar argumentos a favor para trabajar en el desmantelamiento de las características más perniciosas de lo que es, desde una perspectiva de política progresiva, un acuerdo pernicioso.

Las recientes experiencias de Seattle y del fallido AMI han demostrado la vitalidad de movimientos cívicos bien organizados, comprometidos con el fortalecimiento democrático. Hay buenos motivos para ser optimistas y pensar que, una vez que esta fuerza se haga sentir en el GATS, podrá lograrse una victoria esencial.