No. 140 - Diciembre 2000

OMC

Nuevas conversaciones del GATS ponen la democracia en riesgo

por Chakravarthi Raghavan

Destinado a promover el comercio internacional a través de la limitación de la gobernabilidad democrática, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS, por su sigla en inglés), de la Organización Mundial de Comercio (OMC), supone un deterioro de los efectos de las políticas públicas en todo el mundo. En un libro de reciente publicación se advierte que las negociaciones que se están llevando a cabo en el órgano multilateral de comercio no harán más que exacerbar la situación en la medida que logren ampliar y profundizar el de por sí vasto margen del GATS y se acerquen a la realización del propósito último del acuerdo, es decir, comercializar todos los sectores de servicios de todos los países miembros de la OMC.

Las nuevas conversaciones en marcha en la Organización Mundial de Comercio (OMC) implicarán una reestructura radical del papel de los gobiernos en todo el mundo y someterán las decisiones gubernamentales a un grado aún mayor de supervisión por parte de la OMC, advierte el libro GATS: How the WTO’s New “Services” Negotiations Threaten Democracy (GATS: de cómo las nuevas negociaciones de “servicios” en la OMC ponen en riesgo la democracia), un estudio del especialista canadiense en política comercial Scott Sinclair, publicado por el Centro Canadiense de Políticas Alternativas (CCPA) , con sede en la provincia de British Columbia.

Sinclair dice en su estudio que, a pesar de la interrupción de las conversaciones comerciales globales en Seattle, en diciembre de 1999, actualmente se han retomado en la OMC para reestructurar radicalmente el papel de los gobiernos en todo el mundo, sometiendo las decisiones gubernamentales a un grado cada vez mayor de supervisión por parte de la OMC. Dichas negociaciones tienen como finalidad ampliar el GATS, un acuerdo marco adoptado en 1994 como parte de la Ronda Uruguay de conversaciones multilaterales de comercio.

El libro denuncia que el acuerdo, esencialmente desconocido para el público, está destinado a promover el comercio internacional limitando la gobernabilidad democrática, y que las conversaciones se están realizando a puertas cerradas, en estrecha consulta con grupos de poder del medio empresarial internacional. “El acuerdo está destinado a ayudar a las empresas transnacionales de servicios a limitar la gobernabilidad democrática (...) y su propósito final es comercializar todos los sectores de servicios en todos los países miembros de la OMC, incluidos los servicios públicos esenciales, tales como educación, agua y atención médica”, añade Sinclair.

Sinclair señala que el GATS es “extraordinariamente amplio” pues tiene que ver con todos los servicios imaginables y se aplica a las medidas de todos los gobiernos, sean federales, provinciales, estaduales, regionales o municipales. Emplea todo tipo de enfoques para abarcar la más amplia gama de medidas y sectores. No está confinado al comercio transfronterizo de los servicios, y un GATS ampliado implica una amenaza a las reglamentaciones nacionales e internacionales destinadas a proteger el ambiente, conservar los recursos naturales y proveer un servicio público universal.

El GATS también desempeña un “papel angular” en varias diferencias importantes dentro del ámbito de la OMC. “Las resoluciones en esos casos demuestran que el GATS puede ser utilizado para demandar una gama prácticamente ilimitada de medidas regulatorias gubernamentales que afecten incluso indirecta o involuntariamente las condiciones de competencia de los proveedores internacionales de servicios”, agrega Sinclair.

La actual ronda de negociaciones del GATS, en la cual todos los servicios están sobre la mesa de negociaciones, es sólo la primera de una serie de rondas sucesivas planeadas para ampliar y profundizar el acuerdo. Esa expansión podrá alcanzarse aumentando los compromisos específicos de los miembros, mediante la reclasificación de los servicios para maximizar el campo de aplicación del GATS e insertando nuevas disposiciones “horizontales” que se apliquen de manera general a todos los miembros, servicios, sectores y formas de abastecimiento. Las limitaciones adicionales a la “reglamentación nacional” son una de las amenazas más graves que la ronda –cuya culminación está planeada para el 31 de diciembre de 2002- plantea a la democracia.

Las negociaciones del GATS dejan al descubierto varias tensiones subyacentes entre la expansiva agenda comercial promovida por las trasnacionales y los principios democráticos y prioridades de la ciudadanía global. La inquietud pública por los efectos del GATS crecerá, sin duda, en tanto el acuerdo sea comprendido cada vez más fuera de los círculos empresariales y comerciales. “Las recientes experiencias de Seattle y del derrotado Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) demuestran la vitalidad de los movimientos cívicos bien organizados para fortalecer la autoridad democrática. Es posible esperar que un movimiento similar se movilice en torno a las negociaciones del GATS y hay buenos motivos para creer que puede lograrse otra victoria”, dice el autor.

Los “servicios” están asociados con todo lo que la población necesita. En una definición amplia, un servicio es un producto de la actividad humana destinado a satisfacer una necesidad humana que no constituye una mercancía tangible. Hay varios tipos de servicios, que van desde la cirugía cardiaca hasta la construcción vial, pasando por la transmisión de electricidad, la educación, el cuidado de los niños y la purificación del agua. Los servicios afectan prácticamente todos los aspectos de la vida de los pueblos; innumerables personales brindan servicios vitales para nuestra vida diaria y, a su vez, son muchos los trabajos que están directamente vinculados a la prestación de servicios a otros. Concebido desde una perspectiva más amplia, la prestación de servicios vitales y a precios accesibles “es un aspecto fundamental de la forma en que nos gobernamos a nosotros mismos”.

Los intereses empresariales internacionales están a la búsqueda de normas vinculantes, internacionales e irreversibles en materia de servicios. No debería causar sorpresa alguna que las transnacionales, a medida que se expanden y extienden su campo de acción, tengan cada vez mayor interés en reducir el costo que les supone cumplir las reglamentaciones de diferentes países. También se benefician con la reducción de la competencia de empresas nacionales, a veces de propiedad pública y de la privatización y comercialización de empresas públicas, lo que les permite ampliar su participación en el mercado.

“Adoptar normas mundiales para reducir o eliminar las limitaciones impuestas por los gobiernos a su actividad comercial internacional es comprensiblemente una prioridad clave de varias empresas mundiales que funcionan en el sector de los servicios (...) Varios negociadores de los países industrializados y personal de la OMC parecen fervientes defensores de promover la comercialización, privatización y desregulación de los servicios a través de un GATS ampliado. Es posible también que esos funcionarios, junto con algunos representantes gubernamentales y empresariales, consideren que ésta sea la oportunidad de salvar la credibilidad de la OMC, resquebrajada después de Seattle, logrando un acuerdo ampliado en materia de servicios”.

Un acuerdo muy ambicioso El GATS es un acuerdo muy ambicioso y complejo, con varios niveles de obligaciones y un compromiso general de aumentar el campo de aplicación y ampliar el acuerdo en sucesivas negociaciones futuras. Contiene normas generales, tales como el trato de nación más favorecida y compromisos de transparencia, que se aplican en todos los servicios. El GATS también contiene compromisos específicos de acceso a los mercados y trato nacional que se aplican sólo a los servicios identificados por los países en su lista para el acuerdo. Por último, el GATS contiene anexos sectoriales que establecen normas para determinados sectores tales como telecomunicaciones y servicios financieros.

Algunos de los rasgos más significativos del GATS existente:

* Abarca prácticamente todas las medidas gubernamentales, incluidas leyes, reglamentaciones, directrices e incluso prácticas no escritas, tales como subsidios y donaciones, normas de concesión de licencias y calificaciones, limitaciones al acceso al mercado, pruebas de necesidades económicas y disposiciones de contenido local. Ninguna medida gubernamental “que afecte el comercio de servicios”, cualquiera sea su objetivo –protección ambiental, protección del consumidor, aplicación de normas laborales, promoción de la competencia leal- está, en principio, fuera del escrutinio del GATS.

* Abarca todos los sectores de servicios y todas las formas de abastecimiento. Ciertas obligaciones se aplican a todos los sectores sin excepción, y todos los sectores sin excepción están sobre la mesa en futuras negociaciones. El acuerdo también abarca no sólo el comercio transfronterizo sino todos los posibles medios de prestación de servicios, incluso a través del comercio electrónico, los viajes internacionales y la inversión extranjera. El GATS utiliza un enfoque híbrido para la cobertura de sectores y medidas, combinando características de un tipo de acuerdo que cubre todos los sectores y medidas salvo que estén explícitamente excluidos, con un acuerdo que cubre sólo los sectores y medidas que están específicamente identificados.

* Abarca la mayoría de los servicios públicos. Los servicios “prestados en el ejercicio de la autoridad gubernamental” están excluidos del acuerdo. No obstante, este tipo de servicios está definido de manera tan estrecha que la exclusión tiene un valor práctico muy limitado. Todos los servicios gubernamentales prestados sobre bases comerciales están sujetos a las disposiciones del GATS. De manera similar, los servicios gubernamentales que sean prestados en competencia con otros abastecedores también están sujetos al GATS. Esta exclusión no parece proteger la mayoría de los aspectos de la educación pública, los servicios sociales, la atención médica y otros servicios que se ofrecen en función de una mezcla de prestación y financiamiento público y privado.

* Se extiende más allá del comercio y de la “no discriminación”. El GATS es mucho más que un simple acuerdo “comercial”; está destinado a abarcar todas las medidas gubernamentales que afecten la prestación de un servicio que tenga cierto componente internacional. El acuerdo prohibe la “discriminación” -tratar servicios o abastecedores de servicios de un país más favorablemente que a otros similares, o tratar servicios o abastecedores de servicios nacionales similares de manera más favorable que a sus contrapartes extranjeras- en sectores especificados por los miembros de manera individual. Pero el acuerdo va más allá, prohibiendo absolutamente ciertos tipos de medidas gubernamentales no discriminatorias.

* Sus limitaciones más significativas se aplican sólo a los sectores del ámbito de los gobiernos de los miembros. Las disposiciones más potentes e invasoras del GATS, tales como trato nacional y acceso al mercado, se aplican actualmente sólo a los sectores que están específicamente enumerados en una lista oficial del país miembro. Sin embargo, la tendencia es que esas disposiciones se hagan cada vez más amplias a través de sucesivas rondas de futuras negociaciones.

* Gran parte de la protección ofrecida en el acuerdo, una serie de exenciones y exclusiones, es incierta y temporal. La eficacia de la mayoría de las excepciones y limitaciones en la cobertura de medidas existentes y futuras sigue siendo una cuestión abierta. Hasta el momento, los organismos de solución de diferencias de la OMC han dejado en claro que interpretarán las exenciones de manera restringida. Además, cualquier protección que actualmente se aplique siquiera a medidas de política pública vitales, debe ser considerada temporal porque el objetivo es la eliminación final en reiteradas sesiones de renegociación.

El GATS está destinado a una expansión cada vez mayor. En su estructura tiene incluida una serie de limitaciones a la autoridad reguladora del gobierno, en tanto los miembros se han comprometido a ampliar el GATS a través de “sucesivas rondas de negociaciones (...) destinadas a lograr un nivel de liberalización progresivamente mayor”.

El GATS es el primer acuerdo de su tipo, y su alcance, arquitectura y varias de sus disposiciones son innovadoras y complejas. Cuando se firmó, por lo tanto, varias de sus disposiciones carecían de precedente jurídico, lo que dificultó evaluar claramente sus posibles impactos. Todavía quedan muchas preguntas sin responder. No obstante, aún cuando varias disposiciones del GATS no han sido totalmente adjudicadas, hay un creciente conjunto de resoluciones y evidencias que indican que el acuerdo existente tiene consecuencias graves en materia de política pública.

Estos casos iniciales confirman que las obligaciones legales del GATS serán interpretadas con fuerza obligatoria y que el acuerdo puede ser utilizado para impugnar una gama casi ilimitada de medidas gubernamentales destinadas a la reglamentación de bienes, servicios e inversiones que, siquiera indirectamente, afecten las condiciones de competencia de abastecedores internacionales de servicios. “Además, las victorias decisivas de los demandantes iniciales en estos últimos casos casi garantizan que el GATS será utilizado mucho más frecuentemente en el futuro para frustrar políticas, prácticas y programas gubernamentales que supuestamente perjudican los intereses comerciales extranjeros en los servicios”.

Una agenda expansiva Aun cuando se encuentran en sus primeras etapas, las negociaciones del GATS 2000 están en plena marcha. A fines de mayo de 2000, el Consejo del Comercio de Servicios de la OMC adoptó una agenda ambiciosa para el trabajo futuro, e invitó a los miembros a que presentaran propuestas iniciales de acceso a los mercados para diciembre de 2000, seguido de una etapa de ejercicio posterior en marzo de 2001. Si todo sale de acuerdo al plan del Consejo, las negociaciones se acelerarán. Si bien los verdaderos arreglos y presiones tienen lugar en las etapas posteriores de las negociaciones, las decisiones colectivas realizadas por los negociadores en esta etapa temprana en que se establecen las reglas, podrían afectar profundamente el ámbito y campo de aplicación de cualquier propuesta del GATS que surja de esta ronda de negociaciones.

Puede decirse que el programa para ampliar y profundizar el GATS abarca tres grandes áreas. Los enfoques de negociación utilizadas en cada una pretenden maximizar el ámbito de aplicación del GATS. Muchos de ellos pueden ser considerados como artificios o trampas, destinados a presionar a los gobiernos para que vayan más allá de lo que lo hubieran hecho, y asegurar la derrota de los argumentos esgrimidos por los intereses nacionales preocupados por las posibles complicaciones provocadas por el GATS.

La parte básica de la nueva ronda de negociaciones del GATS es presionar a los gobiernos para poder abarcar más de sus servicios nacionales, limitando así su autoridad reguladora en materia de servicios. Esto incluirá la presión por expandir el número y extensión de compromisos específicos en listas nacionales, eliminar las limitaciones existentes dentro de sectores en los cuales ya existen compromisos, y vincular más compromisos tanto nuevos como existentes, de manera que los futuros gobiernos no puedan revertirlos. Seguramente todo esto absorba la mayoría del esfuerzo y atención de los negociadores.

El proceso de ampliar los compromisos específicos de los gobiernos se centrará en sus compromisos y excepciones en materia de trato nacional y acceso al mercado. El GATS tiene una normativa muy estricta para el trato nacional, que va mucho más allá de las nociones convencionales de no discriminación que se aplican a las medidas gubernamentales que simplemente alteran las condiciones de competencia de alguna manera que pueda poner en desventaja a un servicio o proveedor extranjero. Las disposiciones del acuerdo en materia de acceso al mercado son incluso más invasoras, pues eliminan de un plumazo varias opciones de política, menoscabando la autoridad gubernamental democrática.

En nombre de las transnacionales predominantemente radicadas en el Norte (Estados Unidos, Japón, la Unión Europea y Canadá), los llamados gobiernos del Cuadrilátero estarán presionando a los países en desarrollo por un acceso seguro e irreversible a los mercados del Sur. También buscarán una mayor privatización y comercialización de los servicios públicos, tales como educación y salud, y mayor desregulación de sectores regulados públicamente, tales como los medios de difusión, las editoriales, las telecomunicaciones, los servicios de energía, transporte, finanzas y correo. Los miembros del Cuadrilátero también presionarán para que existan nuevos enfoques de negociación que ellos consideren provocarán cambios más significativos que el aumento del campo de aplicación que resultaría del enfoque tradicional de “pedido-oferta”.

Las cuestiones de clasificación son actualmente un tema destacado en Ginebra. Las decisiones sobre cómo clasificar los servicios podría afectar la interpretación de los compromisos existentes y definitivamente moldearían la forma en que se hagan los compromisos futuros. El énfasis será en maximizar el campo de aplicación del GATS. Las formas de lograrlo serían:

* reduciendo la descripción de subsectores excluidos en los que los gobiernos miembros han realizado los menores compromisos, y ampliando la descripción de esos subsectores en que los miembros generalmente han asumido los mayores compromisos;

* desagregando los servicios, separando subsectores que han sido señalados para su liberalización por las empresas transnacionales de servicios de otros sectores, para facilitar que los países puedan demandar y ofrecer abarcar el subsector escogido;

* agrupar servicios para asegurar que los compromisos subsiguientes se apliquen a todo un grupo de servicios en los cuales hay un interés comercial;

* clasificar servicios nuevos de manera que estén incluidos en compromisos previos de los gobiernos o en algún sector que ya esté abarcado.

En cada caso, es posible manipular las cuestiones de la clasificación nominalmente neutral para eludir los resultados y favorecer una mayor cobertura del GATS, dice Sinclair. Las negociaciones sobre esos temas aparentemente técnicos también se desarrollan a puertas cerradas, lo que dificulta que los ciudadanos puedan hacer un seguimiento de las mismas y controlarlas. En consecuencia, esos instrumentos técnicos podrían ser utilizados para ampliar la cobertura del GATS sin tener que rendir cuentas y evadiendo un debate parlamentario y público sobre este tema.