No. 141/142 - Enero/Febrero 2001

Examen Anual de la OMC

¿Convocar una ronda o corregir los desequilibrios?

por Chakravarthi Raghavan

La discusión sobre si convocar una nueva ronda general de negociaciones multilaterales o centrarse primero en corregir los desequilibrios del régimen de la Organización Mundial de Comercio (OMC) quedó a la vista en su examen anual del funcionamiento del sistema comercial. El ejercicio de revisión consideró también un informe preparado por el director general del organismo que parece utilizar un doble discurso en su evaluación del escenario comercial.

Las principales potencias comerciales y sus seguidores aprovecharon el examen anual que hace la Organización Mundial de Comercio (OMC) de los sucesos ocurridos en el sistema comercial para pedir una nueva ronda “general” de negociaciones multilaterales, pero otros países miembros sostuvieron que habría que concentrarse en corregir los desequilibrios que presenta el sistema.

Un gran número de países pidió una nueva ronda, informó a los medios de comunicación Clemens Boonekamp, director de la División de Revisión de Políticas Comerciales, el 7 de diciembre; mientras que otros, como Bolivia, India, Pakistán, Uganda y Tanzania, sostuvieron que primero habría que corregir los desequilibrios presentes en los acuerdos de la OMC.

El ejercicio de revisión, mandatado en el Anexo 3 del Acuerdo de Establecimiento de la OMC, que trata sobre el “Mecanismo de Revisión de las Políticas Comerciales”, tuvo lugar en el Consejo General del organismo, en calidad de Órgano de Revisión de las Políticas Comerciales y se basó en un informe anual del director general, Mike Moore. En sus comentarios iniciales, Moore sostuvo que la OMC había sido un éxito, que el escenario comercial mundial era seguro y que el sistema multilateral había funcionado bien.

Moore señaló que uno de los indicadores del éxito de la OMC es que las transacciones comerciales aumentaron 29 por ciento en todo el mundo desde 1994 y alcanzaron los 6.820 millones de dólares en 1999.

Señal de alarma

Uno de los centros de atención del informe y de los comentarios de Moore, y más aún de lo que Boonekamp informó a los medios, fue la necesidad de dar una señal de alarma respecto de la expansión de acuerdos comerciales bilaterales, regionales y plurilaterales, que constituyen una forma de voluntad política para negociar la liberalización multilateral. Otro punto de interés es lo que Boonekamp llamó el “inquietante” uso de instrumentos antidumping, a los cuales recurren cada vez más los países en desarrollo.

Dado que la Secretaría de la OMC tiene una marcada tendencia desfavorable hacia los países en desarrollo, entre los diplomáticos del Sur, el holandés Boonekamp tiene fama de ser un funcionario ideológicamente contrario a sus intereses.

No hace mucho, inmediatamente después de la firma en Marrakech del Acuerdo de Establecimiento de la OMC, el organismo presentó un informe sobre compatibilidad de los sistemas regionales y multilaterales. En él se destacaban las ventajas de los acuerdos regionales, tanto entre los países industrializados (como los de la Unión Europea y el pacto de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá) como en aquellos donde uno de los socios era alguna de las potencias mundiales (como el ALCA, APEC y la Zona Económica Europea).

Pero ahora que los países en desarrollo empiezan a emular a los del Norte (Estados Unidos y la Unión Europea) estableciendo acuerdos regionales y teniendo preferencias comerciales internas, hay señales de alarma. Quizá Hong Kong e India tenían razón al decir que estos nuevos acuerdos obligan a cambiar las normas originales para introducir requisitos de contenido local que se convierten en barreras comerciales para quienes no integran el acuerdo, pero la preocupación de la Secretaría de la OMC por los acuerdos regionales en los que no participa ninguna potencia, se manifiesta en un doble discurso.

Los representantes de los medios preguntaron por qué la OMC había tenido una visión positiva de los procesos de integración regional y del uso de medidas antidumping por parte de las grandes potencias (Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Australia) y ahora que lo están haciendo los países en desarrollo suena la señal de alarma. La respuesta de Boonekamp fue que el director del organismo multilateral sólo advirtió que es necesario ser prudentes con los acuerdos regionales, pero que si estos son totalmente compatibles con la OMC, pueden actuar en forma complementaria.

Desequilibrio

El embajador de India, S. Narayanan, citó cifras publicadas en el semanario británico The Economist que contradicen la visión optimista del director general de la OMC. En base a esa información, subrayó que los principales beneficiarios de la Ronda Uruguay y el organismo multilateral surgido allí han sido Estados Unidos y la Unión Europea, las principales potencias comerciales del mundo, cuya participación en el comercio internacional aumentó mientras la del resto de los países disminuyó. “El elemento principal del ambiente internacional de comercio, en la actualidad, es la total falta de coherencia entre lo que se predica ante los países en desarrollo y lo que practican los gobiernos del Norte”, agregó Narayanan.

Cinco años después de la entrada en vigor de los acuerdos de la Ronda Uruguay, no estaría mal examinar el impacto que han causado en el entorno del comercio internacional, indicó Narayanan. Según The Economist, entre 1993 y 1999 la participación de Estados Unidos en el comercio mundial pasó de 15,7 a 17,7 por ciento y la de la Unión Europea aumentó de 34,7 a 38 por ciento. En el mismo período, la participación del resto del mundo disminuyó de 49,6 a 44,3 por ciento.

“El problema fundamental es la falta total de equilibrio entre los compromisos asumidos por los países comercialmente poderosos y los que les tocaron en suerte a todos los demás”, insistió el embajador de India. Si se unificaran los diversos datos del informe del director general, se vería claramente que los países en desarrollo no pudieron acceder a los mercados del Norte con productos para los cuales tienen capacidad productiva y competitiva.

El informe del director general para el ejercicio de examen anual y sus consideraciones introductorias mencionan las decisiones tomadas luego de la debacle de Seattle referentes a la adopción de medidas de “restitución de la confianza” y a la búsqueda de soluciones para los “problemas de implementación” que inquietan a los países en desarrollo. Sin embargo, los comentarios son tan vagos que los desprevenidos pueden tener la impresión de que hubo progresos en este sentido.

Según el informe, en 1999 el apoyo total que se dio a la agricultura en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) fue de 306.000 millones de euros, lo cual representa un aumento de cinco por ciento respecto de 1998; el apoyo destinado a los productores fue de 236.000 millones de euros, de los cuales 45 por ciento procedieron de la Unión Europea, 23 por ciento de Japón y 21 por ciento de Estados Unidos. El volumen de la ayuda llegó ahora a los niveles de hace una década, cuando las negociaciones de la Ronda Uruguay estaban en pleno desarrollo. El documento no hace ninguna elaboración a partir de estas cifras pero habla de su “efecto secundario” en los mercados mundiales y las oportunidades de exportación de los socios comerciales, sobre todo los países en desarrollo, además de mencionar la necesidad de que haya un progreso significativo en las negociaciones sobre agricultura.

¿Imparcial?

La eliminación de cuotas en el sector de textiles y vestido por parte de Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea ha sido modesta, si no mínima, hasta ahora, indica el informe. Según los plazos actuales, las restricciones desaparecerán sólo en enero de 2005.

En un extraño intento de imparcialidad, el documento menciona luego a India, Pakistán y Turquía. Las restricciones cuantitativas de India, establecidas por problemas en la balanza de pagos, deberían desaparecer en abril de 2001, según un plan de etapas propuesto y acordado por un equipo de solución de diferencias. Las de Pakistán están cubiertas por las cláusulas sobre balanza de pagos del GATT 1994. En ambos casos, al igual que en todos los de países en desarrollo que estén justificados por la balanza de pagos, las restricciones y las cuotas no son discriminatorias. Pero las restricciones de Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea son cuotas discriminatorias y esta distinción no se plantea en ninguna parte del documento. Las cuotas de Turquía, que entraron en vigor a instancias de la Comisión Europea como parte de la unión aduanera, fueron consideradas ilegales por un grupo de expertos y deben quedar sin vigor en febrero de 2001.

El hecho de que estos casos fueran mencionados en el mismo tono que el de las tres potencias ilustra mejor que cualquier otro ejemplo la tendencia de la Secretaría y la división.

El informe se refiere también a los aranceles y a su obligatoriedad. Además, menciona las crestas arancelarias que afectan al sector del calzado y artículos para la cabeza en Japón; a los textiles y vestidos en Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea; y sostiene que los aranceles que pesan sobre los productos agrícolas son “sustancialmente más altos” que otros, como los de las zonas templadas, e incluso que los subsidios constituyen una distorsión adicional.

El documento hace referencia a los acuerdos de comercio preferencial y a las preferencias otorgadas al amparo del Sistema General de Preferencias, que se supone son generales, no recíprocas y no discriminatorias, y habla del “incentivo” que implica el hecho de que la Unión Europea brinde preferencias a los países que adhieren a los derechos internacionalmente reconocidos de los trabajadores y a las normativas ambientales.

Pero Tailandia e India, en sus comentarios, subrayaron que el Sistema General de Preferencias no debería ser discriminatorio ni recíproco. India agregó que lo que para la Unión Europea es un “incentivo” sigue siendo un arreglo discriminatorio amparado en dicho esquema que depende de la adhesión de los receptores a las normas sobre ambiente y trabajo.

Pero el informe intenta nuevamente mostrarse “imparcial” hablando de las grandes diferencias que existen en los países en desarrollo entre los aranceles obligatorios y los que se aplican. Y su conclusión es que dicha diferencia es contraria a la “previsibilidad” y la “claridad” del régimen comercial.

India se unió a esta afirmación y señaló que al reducir los aranceles, los gobiernos pueden obtener el apoyo de la industria nacional, pero que en caso de dificultades para la industria, los aranceles podrían aumentar. Toda norma arancelaria rígida u obligatoria que se intente aplicar impide que los países, como la propia India, inicien el proceso de liberalización.

En cuanto al sector de servicios, el informe se refiere a los esfuerzos autónomos de liberalización que se hacen en los países en desarrollo y alega que se podrían garantizar beneficios “haciendo que las condiciones de acceso se volvieran obligatorias”.

Estados Unidos y la Unión Europea han ejercido presiones en este sentido en las conversaciones sobre servicios, pero los países en desarrollo, incluso India, han insistido en que habría que darle crédito a la liberalización autónoma sin insistir en su obligatoriedad.

Respecto de la solución de diferencias, el informe se refiere a la “pesada carga” del sistema pero señala que muchas disputas se resuelven en la etapa de consultas y otras luego de los fallos. También se mencionan los casos en que se autorizaron e impusieron represalias comerciales a países por no implementar las normas. Se pide revisar las consecuencias de estas acciones.

Quienes pagan el mayor costo de dichas represalias son los consumidores del país que las asume, como sucedió en las diferencias por el banano y la carne vacuna con hormonas. Y el impacto económico de la represalia afecta no sólo a los productores directamente involucrados sino que alcanza a las firmas comerciales y los distribuidores, hasta cubrir la cadena entera de producción, comercialización y distribución.

En el sector de los derechos de propiedad intelectual, amparado por el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPs), el informe se inclina por los puntos de vista de las potencias y promueve la posición de las grandes compañías en cuanto a que los derechos de monopolio y los ingresos por rentas estimulan la creatividad. Esta opinión es cada vez más combatida por muchos economistas y por el sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El informe se refiere al examen de diversos países y a los cambios de leyes nacionales con el fin de cumplir con el Acuerdo sobre TRIPs, pero ignora por completo las discusiones que se desarrollan actualmente en el Consejo sobre TRIPs debido a la revisión del Artículo 27.3 (b) del Acuerdo relativo a la patentabilidad de las formas de vida, o debido a la extensión de la estricta protección para las indicaciones geográficas de productos que no sean vinos u otras bebidas alcohólicas.

India comentó que el informe también ignora “la discusión que se desarrolla fuera de la OMC respecto del equilibrio necesario entre los objetivos de las políticas de servicios públicos y los beneficios privados”. Según este país, cuya opinión cuenta ahora con el apoyo del Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “el Acuerdo sobre TRIPs no concibe bien este equilibrio”.

El informe presenta una lista y examina los diversos acuerdos comerciales regionales que ya están en funcionamiento o en proceso de negociación y sostiene que la tendencia hacia la creación de ese tipo de tratados, que comenzó en la década del 90, siguió siendo muy fuerte en 2000 y que, como esos acuerdos vinculan ahora a varios países del planeta, el término “regional” es “cada vez más superfluo”.

El informe evalúa los pro y los contras del acceso preferencial de ciertos miembros en zonas de aranceles altos, lo cual genera una discriminación contra terceras partes, incluso a través de normas de origen, que Hong Kong acusó de tener contenidos locales ocultos, lo cual está prohibido por GATT/OMC. Su conclusión es que “la negociación de múltiples acuerdos comerciales regionales resulta una carga para los países en desarrollo, que tienen ya escasos recursos de negociación, mientras que las negociaciones multilaterales brindan la posibilidad de obtener acciones y resultados más concentrados”.

El informe menciona también los programas de extensión de la OMC y la información que se brinda a través de la prensa y de su sitio en Internet.

Tal vez la Secretaría y Moore deberían prestar atención a un estudio publicado recientemente, según el cual la OMC ha caído en descrédito y la opinión pública en Europa tiene más confianza en las ONG que en sus gobiernos.