No. 141/142 - Enero/Febrero 2001

Servicios en la OMC

Conversaciones avanzan hacia una negociación

por Chakravarthi Raghavan

La Organización Mundial de Comercio (OMC) empezará a establecer directrices y procedimientos para una nueva ronda de negociaciones sobre servicios, basándose en las propuestas de sus países miembros. Sin embargo, estos preparativos transcurren en un clima de inquietud por parte de la sociedad civil.

La Organización Mundial de Comercio (OMC) convocó a su Consejo del Comercio de Servicios a realizar sesiones regulares y especiales durante la semana del 4 de diciembre de 2000. Antes, se habían organizado reuniones de los órganos subordinados -incluso los que se ocupan de salvaguardias, subvenciones, clasificación y plazos para el cumplimiento de compromisos. La finalidad de esta convocatoria era establecer líneas directrices y procedimientos de negociación para la nueva etapa de liberalización del comercio de servicios, que fue técnicamente aplazada durante 2000.

La Secretaría de la OMC debe preparar ahora un borrador que será presentado como texto de la Presidencia para ser considerado en la ronda de negociaciones a realizarse en marzo de 2001, ocasión en la que se creará el escenario para las verdaderas negociaciones bajo el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS).

Antes de la Conferencia Ministerial que se llevó a cabo en Seattle a fines de 1999, existía un documento que contenía directivas de negociación y que ya casi había sido aprobado en el Consejo del Comercio de Servicios. Pero dicho texto fue desechado, a pesar de que algunas partes figuran en el “mapa de ruta” para las negociaciones que fue creado luego de Seattle.

Los funcionarios de la Secretaría esperan hacer renacer el texto pre Seattle. Pero varios países en desarrollo manifestaron preocupación y reservas en cuanto al contenido de dicho documento, que contempla la posibilidad de que una futura ronda de negociaciones incluya un “examen técnico” de los artículos del GATS. Los gobiernos del Sur temen que Estados Unidos y la Unión Europea, que se vieron obligados a abandonar sus intentos de revisión de la arquitectura del GATS, utilicen el examen técnico para lograr ese objetivo.

Campaña de las ONG

Funcionarios de la OMC informaron a los medios de comunicación el 7 de diciembre que las ONG habían organizado una campaña contra las conversaciones del GATS por las consecuencias que tendrían sobre la toma de decisiones democráticas a escala nacional para sectores de servicios públicos tales como educación, salud, cultura, etc.

Los funcionarios señalaron como ejemplo los movimientos actuales de ONGs en Canadá y Francia, y aseguraron que nada en el GATS habilita a que su jurisdicción se extienda a la salud, la educación u otros servicios públicos.

Los activistas de las ONG están equivocados o su verdadera motivación es diferente, protestaron los funcionarios de la OMC, citando el inciso 3 (b) del artículo I del GATS, donde se aclara que el término “servicios” “comprende todo servicio de cualquier sector, excepto los servicios suministrados en ejercicio de facultades gubernamentales”.

Pero las explicaciones de los funcionarios de comercio son incautas o confusas cuando se les pregunta sobre las consecuencias del inciso 3(c) del artículo I del GATS, según el cual “un servicio suministrado en ejercicio de facultades gubernamentales significa todo servicio que no se suministre en condiciones comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios”.

El GATS no permite la competencia de proveedores extranjeros, en su mayoría compañías transnacionales, ni siquiera cuando el sector público se encuentra a la par con proveedores privados, a menos que un país haya asumido determinados compromisos en dicho sector, sostuvieron los funcionarios. Pero se podría recurrir a las cláusulas generales sobre el trato de nación más favorecida si un gobierno recurre a proveedores de servicios extranjeros de un país pero no de otro, señalaron. Los funcionarios también se refirieron al temor de las ONG de que las futuras diferencias comerciales sean resueltas por los grupos de solución de diferencias de la OMC y el Órgano de Apelación, lo cual equivaldría a invalidar el procedimiento de toma de decisiones democráticas en el ámbito nacional. Esto podría convertirse en una fuente de controversias dentro del marco del procedimiento de solución de diferencias, según los funcionarios, que sin embargo no creen que ningún grupo tome una decisión así.

Los voceros de la OMC admitieron que existe un margen de confusión y que podrían surgir controversias en el futuro respecto de sectores de servicios públicos como educación, salud, suministro de agua y alcantarillado, donde también intervienen proveedores privados de servicios, en condiciones de competencia o complementariedad. Pero quizá habría que aclarar que el GATS no se aplicaría a servicios del sector público en los países donde existe competencia del sector privado, agregaron.

Si bien los funcionarios de la OMC acusaron a las ONG de alentar campañas contra el organismo, es evidente que los ministros de Salud y de Educación de muchos países comparten esta preocupación respecto de la salud, la educación y otros “servicios” por el estilo.

Las consecuencias de la OMC y sus acuerdos sobre comercio de bienes, derechos de propiedad intelectual y servicios, así como el modo en que han sido interpretados por los grupos especiales de solución de diferencias y el Órgano de Apelación, que no hacen sino agregar obligaciones para los países miembros, han provocado inquietud en los ministerios y los departamentos no comerciales de cada gobierno. No se puede alegar simplemente que las ONG son extremistas o pretenden instaurar una “anarquía”, olvidando que la OMC ha ampliado su esfera de acción tradicional -los bienes que atraviesan fronteras- hasta abarcar las políticas y reglamentaciones nacionales de cada país, y que las decisiones de los grupos de solución de diferencias y el Órgano de Apelación implican una acumulación de obligaciones. Tampoco se puede olvidar sin más la afirmación de que es posible utilizar el procedimiento de solución de diferencias para corregir “errores del acuerdo” o que el Órgano de Apelación puede hacer todo lo que no esté expresamente prohibido.

Ni siquiera los negociadores fueron indiferentes ante el dogma del “consenso” en la toma de decisiones, aunque parecen indefensos frente a los grupos de solución de diferencias y el Órgano de Apelación, que cuentan con el respaldo de la Secretaría.

En una sesión especial del Consejo General convocada para discutir la decisión tomada por el Órgano de Apelación de invitar a las ONG a presentar informes amicus curiae (“amigos de la Corte”), el embajador de India ante la OMC, S. Narayanan, sostuvo que dicho órgano es “más poderoso” que el Grupo de los Ocho (los siete países más industrializados y Rusia). “Las decisiones del Órgano tienen consecuencias comerciales, económicas y sociales para los 139 países del mundo”, aseguró. Los efectos del sistema de la OMC y sus acuerdos sobre la salud también han sido subrayados en la última Asamblea de la Salud del Pueblo, celebrada en Bangladesh.

Si bien las inquietudes no se centran sólo en el GATS sino que se refieren al efecto acumulativo de los acuerdos de la OMC, incluso su Entendimiento de Solución de Diferencias, los intentos de los funcionarios de comercio y los medios transnacionales de Occidente de calmar a la sociedad civil, acallando sus inquietudes y sus campañas contra el GATS, son por lo menos ingenuos y, en el peor de los casos, una inducción deliberada al error.

Salvaguardias

En las últimas reuniones, el Consejo sobre el Comercio de Servicios acordó extender el actual vencimiento del plazo para negociar obligaciones y salvaguardias, subvenciones y contrataciones públicas (el 15 de diciembre de 2000). El GATS mandata que se negocien normas para tres sectores: medidas de salvaguardia de emergencia para brindar protección temporaria a los proveedores de servicios nacionales, mayores constricciones para los subsidios y contratación pública de servicios. La fecha para elaborar un acuerdo de salvaguardias se extendió al 15 de marzo de 2002.

Un acuerdo sobre medidas de salvaguardia es clave para los países que aplicarán una mayor liberalización en su sector de servicios. Las discusiones en torno a este asunto se basan en un documento de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), que modifica su propuesta inicial y pretende poner un límite máximo inquebrantable para las salvaguardias contra el movimiento de las personas naturales.

Sin embargo, dicho acuerdo aún puede crear problemas en cuanto a cómo un país que deseara aplicar medidas de salvaguardia podría establecer una causal de perjuicio o una amenaza para su industria nacional causada por la empresa extranjera de servicios, dado que no existen datos sobre el comercio de servicios. Además, ya existen cláusulas relativas a la forma en que se aplicarían salvaguardias en los casos en que un proveedor/inversor de servicios extranjeros ya esté “establecido” y en varias esferas tenga la protección de tribunales nacionales para recibir un trato “igualitario”.

Aún conociendo estas dificultades, los negociadores del mundo en desarrollo sostienen que igualmente se necesita un acuerdo, al menos para dar seguridad a los gobiernos y a quienes formulan las leyes. Estados Unidos es uno de los que duda acerca de este acuerdo.

Ha habido algunas discusiones sobre subsidios y contrataciones públicas, pero no existen demasiados cuestionamientos por lo que desde entonces hay una urgencia relativamente menor para que se firmen acuerdos.

El Comité de Servicios Financieros ha sugerido varias veces que podría haber algunas obligaciones o directrices sobre el uso de las regulaciones prudenciales. El acuerdo sobre servicios financieros echa luz sobre una lista completa de las regulaciones prudenciales que debería elaborar un país.

Según los funcionarios, el comité del GATS ha hecho ciertos progresos en cuanto la fijación de plazos para el cumplimiento de los compromisos, pero la clasificación de los servicios podría extenderse más allá de marzo de 2001.

Hasta ahora ha prevalecido el enfoque de grupos -por ejemplo, el grupo de servicios de “energía” y el de “ambiente”- en las discusiones sobre el asunto de la clasificación. El tema fue planteado por República Dominicana con relación al sector del turismo, donde los “beneficios” que tendrían los países al operar la liberalización dependen de otros servicios vinculados, como el de viajes.

Estados Unidos intentó desviar las objeciones de los países en desarrollo respecto del análisis de la arquitectura del GATS, adoptó la sugerencia presentada por República Dominicana y cuestionó el enfoque de grupos para negociar compromisos, tales como el de cero a cero para los impuestos a la industria. La Unión Europea, por su parte, lo presentó como una herramienta de negociación.

Los países en desarrollo y los expertos de fuera, a su vez, se mostraron bastante reacios a dicho enfoque, en el supuesto de que los intentos de reclasificación y agrupación constituían un esfuerzo por debilitar la arquitectura del GATS, con un enfoque de los compromisos que abarca únicamente sectores y medidas que están específicamente identificados, y según el cual la única obligación de un país en términos de sectores y subsectores es cumplir con los plazos.

Los funcionarios de la OMC aseguran que la agrupación por tendencias como herramienta de negociación no debilitará la arquitectura del GATS. Pero los expertos en comercio han prevenido a los países del Sur contra esta posición y señalan la posibilidad de futuras controversias a través de reclamos de “no violación”, por ejemplo, que la concesión a un grupo empresarial en el ámbito energético o ambiental se vea frustrada por medidas gubernamentales en otro sector relacionado. Los especialistas llamaron la atención sobre la opinión del grupo de solución de diferencias, por ejemplo, en el caso de Corea del Sur, según la cual los errores del acuerdo que se deben a negociaciones “de mala fe” pueden corregirse mediante normas creadas por dicho grupo.

Propuestas de los miembros

Entre los diversos documentos y propuestas presentados en esta sesión especial del Consejo sobre el Comercio de Servicios, o algunos días antes, figuran:

* Un documento de algunas economías en transición de Europa oriental en el que se evalúa el efecto del comercio de servicios sobre dichas economías; se destacan las consecuencias de la liberalización de servicios sobre el desarrollo y se hacen consideraciones no económicas con relación a la liberalización.

* Un texto de Australia cuya finalidad es reforzar el “papel de referencia” de las salvaguardias -sobre condiciones de competencia para las telecomunicaciones básicas- para la competencia, la interconexión, la transparencia, la independencia de los reguladores y la asignación de los escasos recursos.

Una de las propuestas de Australia es que los miembros de la OMC tengan un papel importante a la hora de promover una competencia sana en el Acuerdo Internacional de Carga de Contenidos para Internet en los casos donde haya integrantes dominantes o monopolios de hecho. El gobierno de Australia propuso que los servicios de envío por Internet sean reconocidos como servicios básico de telecomunicaciones y que se aplique el documento de referencia sobre telecomunicaciones esenciales. Aunque este país no parecía haber presentado este asunto en las discusiones del Consejo, los medios de comunicación han hablado últimamente de dos grupos de problemas. Por un lado, los proveedores del servicio de Internet de Estados Unidos no pagan a los proveedores extranjeros del mismo servicio, quienes sin embargo deben pagar por acceder a nombres de dominio ubicados en Estados Unidos; y por otro, las líneas de fibras ópticas, de alta velocidad, que conectan a Asia y la región del Pacífico con Estados Unidos, son operadas de tal forma que se le paga a la terminal estadounidense.

* Un texto de 23 países sobre los países del Sur en desarrollo con elementos para negociar guías y procedimientos, además de un documento de India sobre el movimiento de las personas naturales.

* Un texto de la Unión Europea sobre comercio electrónico, que identifica al comercio por Internet como algo que involucra, sobre todo, asuntos del GATS; plantea su deseo de que se mantenga la “práctica actual” de no imponer aranceles aduaneros a los materiales electrónicos y de que se trate el acceso a Internet y los servicios de la red como servicios básicos de telecomunicaciones.

Los funcionarios de comercio aclaran que la prestación de servicios electrónicos, como el software, y lo mismo cuando está incorporado en productos (por ejemplo, discos láser), no pagan aranceles y por lo tanto están cubiertos por las normas del comercio de mercancías, pero admiten que la definición de “productos similares” que da el GATS podría generar problemas.

Estados Unidos y la Unión Europea han sido bastante vagos respecto de este asunto en discusiones informales sobre comercio por Internet. Algunos países temen que los próximos grupos de discusión se adelanten y decidan que las mercancías que incluyen “servicios” que también se brindan a través de Internet son “productos similares” y, por lo tanto, no pueden gravarse con impuestos.

Las conversaciones sobre servicios del sector de transporte aéreo y el Anexo del GATS sobre Servicios de Transporte Aéreo, que será examinado, se centraron en los derechos de tránsito y otros que puedan clasificarse estrictamente como transporte aéreo, sujetos a acuerdos bilaterales -también fuera del GATS/OMC- y en aquellos derechos que se consideran secundarios (manipulación de equipaje en los aeropuertos, catering, etc.) que, por lo tanto, están cubiertos.

Aquí también hay problemas de interpretación. El párrafo 2 del anexo indica que el acuerdo, incluido su procedimiento de solución de diferencias, no será aplicable a las medidas que afecten: a) a los derechos de tráfico, sea cual fuere la forma en que se hayan otorgado; b) a los servicios directamente relacionados con el ejercicio de los derechos de tráfico. Pero, según el párrafo siguiente, “El Acuerdo se aplicará a las medidas que afecten: a) a los servicios de reparación y mantenimiento de aeronaves; b) a la venta y comercialización de los servicios de transporte aéreo; y c) a los servicios de sistemas de reserva informatizados (SRI).

Y el párrafo 6 indica que por “servicios de reparación y mantenimiento de aeronaves” se entiende tales actividades cuando se realizan en una aeronave o parte de ella mientras la aeronave está fuera de servicio y no incluyen el llamado mantenimiento de la línea.