No. 141/142 - Enero/Febrero 2001

El Sur, la OMC y la nueva ronda

por Ransford Smith

Durante el X Seminario Anual sobre Comercio e Inversión, realizado el 2 de noviembre de 2000 con el auspicio del Instituto Europeo en Washington, el autor, embajador de Jamaica ante la Organización Mundial de Comercio (OMC), enumeró las medidas necesarias para superar la creciente disparidad comercial entre los países en desarrollo y los industrializados. No sólo deberán producirse cambios sustanciales y de procedimiento en la OMC, sino que además habrá que considerar con “gran prudencia” la propuesta de lanzar una nueva ronda de negociaciones multilaterales. A continuación, reproducimos el discurso que pronunció en esa oportunidad.

En su Informe Anual 1999, la Organización Mundial de Comercio (OMC) se refiere a un tema ya tratado por otros cuando sostiene que el fenómeno de la “globalización” -nombre que describe la integración mundial resultante de los avances obtenidos en las comunicaciones y la tecnología, así como de la naturaleza y estructura cambiantes de la actividad económica- no es algo nuevo ni específico de nuestra época. Lo nuevo podría ser su escala y gran alcance, que provocan reacciones humanas naturales frente a los cambios profundos: miedo, recelo y, en ciertos casos, rechazo.

Si aceptamos que la globalización no es un fenómeno nuevo sino que son su escala y alcance lo que ha cambiado drásticamente en los últimos años, corresponde entonces analizar el proceso durante un período prolongado, en lugar de preocuparnos simplemente por lo sucedido en la década del 90.

La propia OMC lo ha hecho en lo que se refiere al comercio. Un informe de contexto, presentado por el organismo en un Seminario sobre Trato Especial y Diferenciado en marzo de 2000, señala que “en los últimos 50 años se han hecho grandes progresos respecto de la integración de los países al sistema de comercio multilateral. Pero el progreso ha sido desparejo”. Además, “el valor actual en dólares estadounidenses de la exportación de mercaderías de los países en desarrollo aumentó casi 69 veces entre 1948, cuando se creó el GATT, y 1995, fecha de creación de la OMC. Sin embargo, la participación de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales estaba en su mejor momento en 1948, cuando representaba casi 33 por ciento” del total.

¿Cuál fue la participación de los países en desarrollo en las exportaciones de 1999? Los datos disponibles muestran que representaba 27,5 por ciento, es decir, 5,5 puntos porcentuales menos que hace 50 años.

Para entender en parte a qué se debe esta situación, debemos reconocer que si bien las exportaciones de los países en desarrollo se multiplicaron por 69 entre 1948 y 1995, las de las naciones industrializadas aumentaron 100 veces. También es útil recordar que durante este período hubo ocho Rondas de Negociaciones Multilaterales de Comercio y que, desde el principio, la lista de miembros del GATT/OMC incluía un importante número de gobiernos del Sur. De hecho, 11 de los 23 fundadores eran países en desarrollo.

La conclusión más obvia es que el hecho mismo de ser miembro de la OMC y participar de sus beneficios de nación-más-favorecida no ha sido suficiente para garantizar la desaparición de la brecha entre el desempeño comercial de los países en desarrollo y otros integrantes de la comunidad internacional.

Vale la pena señalar ciertas causas estructurales importantes en esta tendencia a quedarse atrás en cuanto a crecimiento comercial. En los 50 años que transcurrieron entre 1948 y 1995, el comercio de todos los países se multiplicó por 17, pero el del subgrupo de los productos manufacturados se multiplicó por 30. Poco después de establecerse el GATT, el comercio de productos agrícolas representaba 47 por ciento de las exportaciones y los productos elaborados, 30 por ciento. Cinco décadas más tarde, al cierre de la Ronda Uruguay, la participación de la agricultura en el intercambio mundial había caído a 12 por ciento y los productos manufacturados, por el contrario, habían aumentado a 77 por ciento. En esos 50 años, la estructura de la economía mundial y la composición del comercio cambiaron radicalmente.

La conclusión más obvia de todo esto es que los países que tuvieron o tienen capacidad para responder a los cambios que se producen en la economía mundial son los que tienen un mejor desempeño comercial. Esto se debe a que en el tiempo que pasó entre la creación del GATT y el fin de la Ronda Uruguay, la participación de América Latina en el comercio internacional pasó de 11 a cinco por ciento y la de África, de ocho a dos por ciento. Durante el mismo período, la participación de Asia llegó casi a duplicarse, pasando de 15 a 27 por ciento. En los dos extremos estaban, a mediados de los años 90, China y las economías recientemente industrializadas, donde 90 por ciento de lo que se exportaba eran productos manufacturados, y África, cuyos productos elaborados eran menos de un tercio de sus exportaciones. Los países en desarrollo que mejor desempeño tuvieron en las cuatro últimas décadas son aquellos que fueron capaces de subirse al tren de crecimiento de los productos elaborados.

Si bien hay que señalar diferencias de actuación entre los países en desarrollo, la tendencia general es clara: un número significativo de países del Sur ha quedado marginado comercialmente. Y más inquietante aún debe ser el hecho de que la estructura de la economía global cambia ahora con mayor rapidez que en los 50 años previos. La historia sugiere que el futuro de los países en desarrollo que no puedan responder con efectividad a dichas modificaciones será bastante desolador.

La pregunta, entonces, es la siguiente: si existen pruebas de que los países en desarrollo quedaron rezagados en términos comerciales y es probable que sigan atrasándose en el futuro, y si además la OMC es el arquitecto de las normas del comercio internacional, además de tener uno de los papeles claves en la determinación de la naturaleza y carácter del escenario económico mundial, ¿acaso no tiene esta entidad la responsabilidad de reconocer y tratar de mejorar la situación?

No estoy sugiriendo que la participación de los países en desarrollo en el comercio mundial haya caído por completo. Lo que destaco es una caída en su participación relativa en el comercio internacional, lo cual resulta un claro indicador de que, a pesar de la OMC y a pesar o a causa de la globalización, la mayoría de los países del Sur van muy rezagados y no logran entrar en ritmo. Esta es la situación objetiva que la OMC debe reconocer y mejorar.

Además, si bien para algunos es evidente que hay un problema y que la OMC debería ser parte de la solución, esto no es algo universalmente reconocido. Si bien hay quienes aceptarían que los datos son incontrovertibles y que hay países que están siendo marginados en lugar de integrados, no todo el mundo estará necesariamente de acuerdo en que la OMC tiene que ocuparse de eliminar los desequilibrios comerciales. Afortunadamente, Seattle sirvió para despertar sensibilidad y crear mejores condiciones para el cambio, aunque no fueran las ideales. Debemos generar un consenso a favor del cambio dentro de la OMC y en la comunidad mundial. Y, para que esto tenga sentido y sea efectivo, debe ocurrir en cuatro sectores:

(i) la cultura y el comportamiento normativo de la OMC;

(ii) las normas de la OMC (incluso el Trato especial y diferenciado;

(iii) la asistencia técnica y construcción de infraestructura; y

(iv) negociar lo que se desea en lo inmediato y a mediano plazo.

Cultura y conducta normativa de la OMC

La OMC es, ante todo, un foro de negociación de normas comerciales. Aptitudes, pericia técnica y dimensiones del mercado son algunos de los elementos que se plantean en la mesa de negociaciones. La amplitud de la desproporción de estos “recursos” entre los países en desarrollo y los industrializados de la OMC es quizá más significativa que en el caso de indicadores comparables en cualquier otro organismo multilateral importante. Para tener una idea, el grupo Quad -integrado por la Unión Europea, Estados Unidos, Japón y Canadá- tiene casi 60 por ciento de las exportaciones del mundo. En 1999, Estados Unidos solo cubrió 13 por ciento del total.

En cambio, los 34 países miembros de la OMC con la tasa más baja de exportaciones representan 14 por ciento del comercio mundial. Los 55 de África, el Caribe y el Pacífico que integran la OMC representan, en conjunto, poco más de uno por ciento de las exportaciones del mundo. Además, las exportaciones de los 48 países menos adelantados, de los que 29 son miembros de la OMC, fueron menos de 0,5 por ciento del total mundial.

Por lo tanto, el gran enigma es: ¿La OMC puede tomar decisiones y crear normas teniendo en cuenta la marginación comercial y tratando de aliviarla, dado que la influencia y la capacidad del organismo se ven constreñidas por esa misma marginación? Hay 28 miembros de la OMC, en su mayoría países isleños o integrantes de África, el Caribe y el Pacífico, que no tienen misiones residentes en Ginebra, mientras que un número importante de los más de cien países en desarrollo que integran el organismo tiene misiones muy pequeñas, de cinco representantes permanentes o menos, que se ocupan de lo que sucede no sólo en esa entidad sino también en las demás de Ginebra y de otras instancias políticas y económicas en Europa. Las naciones industrializadas mantienen delegaciones de 10 representantes o más, centradas exclusivamente en lo que ocurre en la sede de la OMC. No debería sorprender que, cuanto más compleja y amplia se vuelve la agenda futura de discusiones, mayor es el grado de aprensión que se genera en una porción bastante significativa de países en desarrollo.

La OMC ha incluido una reforma institucional en su agenda, a fin de tratar esta preocupación. Una consecuencia saludable de lo ocurrido en Seattle es que en Ginebra se hacen ahora esfuerzos serios para lograr una mayor transparencia interna, mejorar los procesos consultivos y tratar de garantizar la inclusión de todos los miembros en el proceso de toma de decisiones. En resumen, se trata de superar la etapa de las reuniones de “sala verde”[1].

El desafío planteado y la importancia de este tema en particular no deben desestimarse. La OMC ya no es un pequeño club de países industrializados y de nivel medio. Por su propia cuenta, en 1999 organizó cerca de 700 reuniones formales e informales, multilaterales y plurilaterales. Hay que enfatizar, además, que las reuniones informales suelen ser tanto o más importantes que las otras. Es difícil hacer participar a los 139 miembros en todas las consultas, pero no hacerlo implica riesgos que fueron evidentes en Seattle, y además es inaceptable, dado que las decisiones y acuerdos que afectan a todos los integrantes tienen fuerza legal. Hasta ahora no ha habido ningún cambio estructural en el organismo. Si bien existe cierta preocupación respecto de las dificultades que se plantean para tomar decisiones en las reuniones en las que participan todos los países miembros y a pesar de que se ha propuesto establecer órganos consultivos o ejecutivos más reducidos como parte de la estructura, dichas innovaciones no han tenido una buena acogida. De hecho, la mayoría de los países en desarrollo parecen poco dispuestos a aceptar que se cree una célula pequeña y formal de toma de decisiones o incluso de consulta, aunque se asegure que la composición de dicho grupo estaría basada en una fórmula de representatividad. Varios miembros se muestran reacios a delegar en otros la autoridad para tomar decisiones o a dar herramientas para dicho procedimiento, dada la tendencia creciente a calcular los costos y beneficios que implican las decisiones y acuerdos de la OMC y, sobre todo, debido a su naturaleza obligatoria. Un corolario para esta actitud es la insistencia, por parte de las principales potencias mundiales –y de muchos países en desarrollo-, en mantener la práctica de tomar decisiones por consenso, aunque el Acuerdo de Establecimiento del organismo prevé explícitamente la toma de decisiones por votación.

Como por ahora se eluden los cambios estructurales, se busca incrementar la transparencia interna, para empezar, a través de modificaciones en el procedimiento y en las actitudes. La lista incluye medidas como notificar a todos los miembros la fecha, lugar y tema de las consultas informales; que el director general, su equipo y el presidente del Consejo General realicen informes más frecuentes sobre el progreso de las consultas informales; y, en lo que atañe a las actitudes, que los protagonistas del organismo acepten que las decisiones deben tomarse en foros abiertos y no preacordados en consulta entre un número limitado de miembros y sólo ratificados en reuniones abiertas. Se han hecho esfuerzos en este sentido y se obtuvieron buenos resultados pero existe una tendencia constante y muy visible a la regresión, por lo que lamentablemente hay que plegarse a la opinión de que habría que profundizar dicha tendencia si la agenda de negociaciones será más extensa y el ritmo de las mismas más vertiginoso.

La cuestión de los cambios de actitud e incluso, posiblemente, de estructura, figura en la agenda de la OMC desde lo ocurrido en Seattle y seguirá captando la atención, ya que es una de las claves para el éxito futuro e incluso la supervivencia del organismo. La OMC debe brindar todas las posibilidades para que la participación sea efectiva y responder a las inquietudes y necesidades de todos sus miembros. Están emergiendo importantes grupos de personas, no sólo en los países industrializados sino también en los del Sur, que se muestran fuertemente preocupadas por el impacto que tienen las decisiones de la OMC sobre su bienestar económico y social. Dadas las circunstancias, el organismo saldrá favorecido si toma un impulso decidido hacia la inclusión y el cumplimiento conciente de los intereses de sus miembros, aunque esto signifique enlentecer el ritmo de trabajo. Sin duda, será necesario aceptar la necesidad de que las reglas sean más flexibles.

Normas de la OMC

El segundo ámbito en importancia donde habrá que realizar cambios para facilitar la integración efectiva y con éxito de los países en desarrollo a la OMC, es el de las normas. A menudo se afirma que la OMC es un organismo basado en reglas. Esta frase suele utilizarse para enfatizar que se trata de un foro cuya misión es formular normas comerciales objetivas y garantizar la adhesión a las mismas. Un corolario implícito que a veces se hace explícito es que se trata de una entidad para crear normas y no para propiciar el desarrollo.

Estas afirmaciones son sofísticas, en el mejor de los casos. Históricamente las normas, sin importar si son institucionales, nacionales o internacionales, reflejan intereses o equilibrios de intereses, en buena medida. La OMC no es una excepción. Es cierto que a veces se dice, con una pizca de exageración y de humor negro, que los procedimientos del GATT/OMC contienen desde siempre dos líneas argumentales acerca del Trato Especial y Diferenciado: por un lado, investigación y desarrollo para los países industrializados, y por otro, investigación y desarrollo para los del Sur. La diferencia entre ambas líneas es que la de investigación y desarrollo para el Norte suele ser obligatoria y se aplica, como sucedió con el Acuerdo Multifibras y la actual Cláusula de Paz, mientras que la del Sur suele no ser obligatoria y no aplicarse, como sucede con la Parte IV del GATT.

La Ronda Uruguay y sus resultados sirvieron para agudizar los desequilibrios debido a la naturaleza de los acuerdos que se firmaron, y a su amplio espectro. La protesta de los países en desarrollo por lo que denominan "problemas de aplicación" constituye un intento de eliminar algunos desequilibrios y estimular el reconocimiento colectivo de buena parte de su lista de prioridades y preocupaciones, para obtener una respuesta.

¿Cuáles son los principales desequilibrios y asimetrías que inquietan a los países en desarrollo y que consideramos habría que resolver? Para una lista no exhaustiva, se puede mencionar el Acuerdo sobre la Agricultura y las medidas del Compartimento Verde y Azul. Las primeras se refieren a los programas financiados por los gobiernos para varios servicios referidos a productos específicos, al igual que a la denominada ayuda a los ingresos desconectada (Anexo 2) y las de la segunda, al apoyo ligado a los programas cuyo objetivo es limitar la producción (artículo 6). Las necesidades del Sur no están cubiertas por esas exenciones, obviamente creadas para responder a los intereses de las principales potencias. En el caso de subsidios a los insumos y a la inversión, que suelen ser una importante fuente de apoyo a los agricultores pobres de los países en desarrollo, su omisión del Compartimento Verde ha significado que medidas de apoyo que se utilizan mucho en esos lugares no estén cubiertas por la exención de la Cláusula de Paz de la acción de contralor durante el período de implementación. A cambio, han quedado sujetas a la protección menor de “restricción debida” y al requisito de que se determine si hay perjuicio o no.

Este desequilibrio también es evidente respecto del Mecanismo Especial de Salvaguardia, aplicable bajo el Acuerdo sobre la Agricultura. A diferencia de las salvaguardias normales, se puede apelar a este mecanismo cuando los volúmenes de importación superan cierto nivel o cuando los precios descienden por debajo de un determinado rango, sin necesidad de demostrar perjuicio como ocurre en el régimen que rige para la industria. La asimetría es doble, en este caso. Primero, este Mecanismo Especial se aplica sólo a los productos cuyas cuotas se convirtieron en aranceles al finalizar la Ronda Uruguay, procedimiento que llevaron a cabo casi exclusivamente los países industrializados por la simple razón de que muchos de los del Sur ya habían eliminado las restricciones cuantitativas debido a programas de ajuste estructural. Y segundo, el Mecanismo brinda a los países del Norte un remedio de fácil uso para la agricultura, mientras que no existe nada parecido para los sectores no agrícolas en los que las industrias emergentes de los países en desarrollo suelen ser frágiles y vulnerables a las presiones de la competencia.

La Ronda Uruguay endureció bastante las obligaciones sobre el otorgamiento de subsidios domésticos y la exportación del sector no agrícola. Antes, los países en desarrollo no debían cumplir con esta restricción. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Ronda Uruguay especifica criterios para determinar perjuicios y prohíbe que se brinden subsidios a todo lo relativo a la exportación en todos los países. Esto creó una situación nueva para el Sur, donde las medidas aplicadas en general por varios gobiernos del Norte durante al menos la segunda mitad del siglo XX ya no podían ser utilizadas por los países que estaban en proceso de desarrollo.

Es interesante notar que esta prohibición no se aplica a la agricultura, para la que sólo se requiere reducir el valor de los subsidios y la cantidad de exportaciones subsidiadas. Y también llama la atención que el beneficio potencial que obtendrían los países en desarrollo del suministro de subsidios y otros incentivos ligados a la exportación parece haber sido claramente reconocido ya que, tal como se prevé en el Anexo VII del Acuerdo sobre Subvenciones, las naciones del Sur con ingresos por habitante menores a 1.000 dólares anuales tienen permiso para seguir brindando subsidios a la exportación. Cualquier otra conclusión sería perversa, ya que resulta difícil entender cómo, si estos subsidios son perjudiciales para el desarrollo, a los más pobres se les permite continuar utilizándolos.

Uno de los elementos del acuerdo de la Ronda Uruguay que los países en desarrollo intentan modificar es la lista de países cubiertos en la exención del Anexo VII del Acuerdo sobre Subvenciones. El objetivo es lograr que la lista sea menos restrictiva a fin de aumentar el número de gobiernos que puedan dar incentivos ligados a la exportación.

Los países en desarrollo protestaron por desequilibrios e inequidades en varios otros sectores. Los grandes productores del sector de textiles y vestido de Asia, en particular, siguen manifestando inquietud por la primera de las dos etapas de integración previstas en el Acuerdo sobre Textiles y Vestido. Ellos sostienen que los principales importadores del Norte “retrasaron” la integración de productos y que el resultado es que, para esta primera etapa, se han integrado productos de escaso interés comercial para los exportadores del mundo en desarrollo. Como es sabido, los miembros de la OMC deberán acatar las reglas normales del organismo con todos los productos del sector de textiles y vestido en cuatro etapas. Las tres primeras cubrirán 51 por ciento del total de la producción y la última incluirá el 49 por ciento restante. Esta se implementará el 1 de enero de 2005.

Entre las preocupaciones de implementación que tienen los países en desarrollo figura el trato asimétrico que prevé el Acuerdo sobre Servicios para el capital y la fuerza de trabajo. Según dicho Acuerdo, no se permiten restricciones sobre las transacciones de capital y de moneda corriente necesarias para el cumplimiento de compromisos sectoriales, pero no existe una prohibición similar para el movimiento de trabajadores a través de fronteras. Esto último debe estar cubierto por normas específicas.

Por otra parte, el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio también inquietan a los países del Sur, cuyo argumento es que el Norte no desea aplicar el principio de “equivalencia” a las normas que ellos han desarrollado.

En cuanto al Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPs), un número significativo de países en desarrollo –y algunos industrializados- quieren que los niveles de protección más elevados que ordena la Ronda Uruguay para las indicaciones geográficas de vinos y bebidas alcohólicas se extiendan a otros productos. Varios acuerdos de la Ronda -como el Acuerdo Antidumping, el de Subvenciones y Medidas Compensatorias y el de Salvaguardias- contienen cláusulas mínimas que establecen umbrales de valor y cantidad por debajo de los cuales no se pueden tomar medidas de reparación económica. Se supone que, en tales niveles, la posibilidad de distorsión comercial es escasa o inexistente. Los países en desarrollo siguen pidiendo que se aumenten esos niveles mínimos. Hay que señalar que los países que se autoclasifican como “economías pequeñas” sostienen que, como su participación comercial es tan escasa, su capacidad para distorsionar el comercio es insignificante y este es un buen motivo para que las normas sean más flexibles con ellos.

Finalmente, los países en desarrollo sostienen que, si bien los acuerdos y decisiones OMC/GATT están llenos de cláusulas de Trato Especial y Diferenciado –la Secretaría del organismo identificó 145-, la mayoría no se implementan. Los gobiernos del Sur insisten en que llegó la hora de resolver esta situación.

Se hace hincapié en que todo lo anterior indica desequilibrios y asimetrías en los acuerdos de la Ronda Uruguay. No se trata de una lista exhaustiva de motivos de inquietud.

Asistencia técnica y creación de capacidad

La OMC, en términos institucionales, es un resultado de la Ronda Uruguay. El GATT es un acuerdo contractual, mientras que la OMC es una institución constituida. Por razones poco claras, el nuevo organismo actúa en sectores como la solución de diferencias y la evaluación de políticas comerciales, pero no ha logrado involucrarse en el sector de la asistencia técnica, de vital importancia para los países en desarrollo. El presupuesto regular de la OMC para este rubro durante 2000 ha sido de aproximadamente 500.000 dólares. Esto debe cubrir las necesidades de más de 100 países del Sur, que en general tienen debilidades institucionales y administrativas tan graves que necesitan ayuda técnica sobre todo para comprender los acuerdos del organismo de los que forman parte. También hay que decir que la OMC recibe contribuciones para su Fondo Fiduciario Mundial para la asistencia técnica. En 1999, el gasto total en este rubro fue de cerca de cuatro millones de dólares, 90 por ciento de los cuales fueron obtenidos de fuentes extra presupuestarias. Hay que elogiar a los donantes, pero se trata de una fuente de recursos inadecuada e impredecible, sobre todo cuando se reconoce que los fondos de asistencia técnica se utilizan para actividades en las que la planificación y entrega pueden llevar mucho tiempo. Aún no se sabe si una propuesta del director general, de incrementar el presupuesto regular en 10 millones de francos suizos, será aprobada por los miembros.

Resulta de suma utilidad analizar estas cifras en perspectiva para ver que es imposible cumplir así con las necesidades de los países en desarrollo. A raíz de la Ronda Uruguay, estos países, al igual que otros miembros, se vieron obligados a modernizar su legislación, actualizar al personal responsable y establecer procesos y una maquinaria administrativa a fin de cumplir con los requisitos de buena parte de los acuerdos. Esto es así sobre todo en sectores como TRIPs (Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio), el antidumping, las salvaguardias y la Valoración en Aduana. El cumplimiento de estos requisitos está sujeto a plazos acordados en la Ronda, llamados períodos de transición, que en muchos casos se decidieron sin la participación de quienes ahora deben cumplirlos.

El costo de dicho proceso para el mundo en desarrollo varía, según la fuente de cálculos. Una estimación hecha hace poco por Japón sugiere que el costo para los integrantes de APEC (Foro de Cooperación Asia-Pacífico) ronda los seis millones de dólares cada uno. Eso significa que el precio de la conformidad legislativa y administrativa de los países en desarrollo con los acuerdos de la Ronda Uruguay es superior a los 500 millones de dólares. La OMC provoca su propia pesadilla con las cargas fiscales y de variados tipos que impone a los países del Sur que, según informó la UNCTAD en 1999, sufrieron en la década del 90 un déficit comercial promedio tres puntos porcentuales del producto interno bruto (PIB) más alto que el de los años 70 y el promedio de su tasa de crecimiento disminuyó casi dos puntos porcentuales al año. El Acuerdo de Marrakech para el establecimiento de la OMC se firmó a mediados de los años 90.

El alcance de la asistencia técnica también es un asunto de gran relevancia. ¿La OMC debería limitarse a brindar asistencia técnica a los países para crear leyes y regulaciones en conformidad con y para implementar los acuerdos, o quizá el alcance de la ayuda debería ser mayor y abarcar, por ejemplo, las debilidades del sector de suministros, que impiden que ciertos países del Sur puedan aprovechar la apertura del acceso a los mercados? Se podría decir de un modo que conformara mejor a nuestros socios de los países industrializados: ¿las debilidades del sector de suministros relacionado con el comercio deberían estar incluidas en el ámbito de asistencia técnica de la OMC? Considero que debería ser así, aunque es necesario reconocer que existen otras organizaciones que quizá tengan más recursos y fondos para resolver este problema. Sin embargo, parece claro que la OMC debe reforzar la colaboración con otros organismos relevantes -como los bancos regionales de desarrollo, por ejemplo- a fin de brindar asistencia a los países del Sur. No sería lógico que esta entidad no lograra ocuparse de fortalecer las aptitudes de las naciones en desarrollo para que puedan aprovechar las oportunidades comerciales que surgen de las negociaciones que cuentan con su auspicio.

Sin embargo, una concepción estrecha del papel que juega la asistencia técnica, junto con la escasez de fondos, pueden ser consecuencia de la postura que comparten varias potencias en cuanto a que la OMC se ocupa de crear normas y no del desarrollo. El peligro de esta actitud es que uno se pierde el bosque de tan concentrado que está en cada árbol ya que, como se vio en Seattle, es poco probable que la OMC pueda crear leyes cuando un número importante de sus miembros opina que sus necesidades fundamentales no son contempladas.

Ambiciones minimalistas para corto y mediano plazo o perspectiva en una nueva ronda

Hasta ahora se han realizado ocho rondas de negociaciones multilaterales: siete se hicieron con los auspicios del viejo GATT y la octava, conocida como Ronda Uruguay, dio lugar al nacimiento de la OMC. Incluso quienes no creen en la inexorabilidad histórica parecen creer que como hubo ocho, debe haber una novena. Pero la próxima será muy difícil de organizar, si se pretende que sea realmente multilateral. Quienes opinan que el principal obstáculo lo constituyen los plazos de elección en las principales potencias mundiales se equivocan de cabo a rabo y es probable que se hayan perdido la lección de lo ocurrido en Seattle.

Seattle fue una coyuntura histórica en la evolución institucional de la OMC y nos dejó tres lecciones. La primera es que el fracaso ocurrido entonces era previsible y, por lo tanto, se podía haber intervenido para evitarlo. Esto es muy importante para futuras ocasiones. La segunda es que el alcance, la sustancia y el procedimiento estaban en el corazón de un callejón sin salida. Y la tercera es que lo ocurrido no fue una aberración ni un suceso aislado sino, más bien, parte de un proceso que se estaba preparando desde hacía años, caracterizado por una gran lentitud institucional para adaptarse al crecimiento y diversidad de su grupo de integrantes, así como al deseo de todos de involucrarse cada vez más debido a la ampliación de la agenda del organismo y a su impacto. En este sentido en particular, Seattle fue apenas un aborto de la Ronda Uruguay.

Como bien se sabe, la Ronda Uruguay representó un quiebre decisivo respecto de rondas anteriores. Se introdujeron temas nuevos -servicios, derechos de propiedad intelectual y medidas de inversión relacionados con el comercio (TRIPs y TRIMs respectivamente). También es importante recordar que introdujo la noción de “emprendimiento único”, es decir, que todos los acuerdos se aplican a todas las partes, eliminando así la posibilidad de que cada miembro elija las prácticas que le convienen. Y, por fin, los acuerdos de dicha Ronda son obligatorios y se puede exigir su cumplimiento mediante procedimientos de solución de diferencias, amparados en un nuevo organismo que supervisa el cumplimiento de los acuerdos sobre bienes y servicios. Muchas de estas innovaciones fueron introducidas hacia el final de la Ronda y no eran parte de lo acordado originalmente en Punta del Este, sede de las negociaciones iniciales, ni habían sido aceptadas durante los meses preliminares, cuando se discutieron las líneas directrices y se fijaron objetivos. El hecho es que muchos países en desarrollo negociaron a ciegas estas nuevas propuestas de las últimas etapas de la Ronda Uruguay.

El impacto de las decisiones tomadas en la Ronda Uruguay, obligatorias para todos los miembros sin excepción, ha sido muy fuerte a pesar del plazo de cinco años que tuvieron los países en desarrollo para realizar las modificaciones legislativas y políticas necesarias desde la firma de los acuerdos de Marrakech, en 1995. La población de dichos países está cada vez más preocupada por el costo de los ajustes, por ejemplo, para las industrias nacionales y para la agricultura, en particular para los pequeños productores. Los sectores productivos de varias naciones del Sur, junto con la opinión pública en general, son cada vez más concientes de las disparidades de los acuerdos y de la carga que implican las obligaciones que se les imponen. El principal motivo de protesta es que, durante su período de desarrollo, los países industrializados tuvieron la libertad de aplicar medidas relativas a subsidios, derechos de propiedad intelectual y medidas de inversión relacionados con el comercio que ahora están prohibidas. Por ejemplo, ciertos países del Norte no tenían protección de patentes hasta hace muy poco tiempo: Finlandia en 1995 e Islandia en 1996. Y en sectores como el agrícola, el Mecanismo Especial de Salvaguardia protegió los intereses de las principales potencias durante el período posterior a la Ronda Uruguay. En este contexto, muchos países en desarrollo encuentran que el pedido de una nueva ronda de negociaciones es poco apropiado y que es un error pretender ampliar el alcance de la misma, ya que eso significaría aumentar sus obligaciones.

No vale la pena deliberar demasiado acerca de las propuestas para una nueva ronda de negociaciones. Como se sabe, ha habido diferencias de opinión entre los principales actores, pero también grandes convergencias. Estados Unidos y la Unión Europea pretenden darle más poderes a la OMC ampliando su mandato con leyes laborales, ambientales y comerciales. La Unión Europea, que sigue insistiendo en la importancia de realizar una amplia ronda para facilitar compromisos económicos y un resultado balanceado, pretende incluir políticas de inversión y competencia, pero no consiguió el apoyo de Estados Unidos, que aparentemente estaba preocupado porque la inclusión de dichos asuntos podía retrasar la nueva instancia por tres años. Las contrataciones públicas eran otro de los “nuevos” temas –porque se pretendía “multilateralizar” el acuerdo existente, de participación limitada y procedente del viejo GATT- que tenían prioridad para Washington.

Como se sabe, además de ciertas diferencias respecto de nuevos temas, también hubo desencuentros entre los principales actores acerca de asuntos más viejos. Estados Unidos se alió con el Grupo Cairns para eliminar los subsidios a la exportación y la Unión Europea se unió a Japón y los miembros de ASEAN para identificar las medidas antidumping que habría que incluir en la agenda. Estados Unidos no estuvo de acuerdo. Los principales exportadores de los países en desarrollo, como México, Chile y ciertos países de la ASEAN, recalcaron la importancia de realizar negociaciones ambiciosas sobre el acceso al mercado para tratar asuntos que inquietan a los países en desarrollo, tales como el predominio de crestas y progresividad arancelarias.

Hay que señalar, sin embargo, que si bien existe un fuerte acuerdo general entre los países del Sur, estos no tienen una posición homogénea respecto de la nueva ronda o de cuáles deberían ser los elementos de la agenda. Varios países de América Latina parecieron deseosos de aceptar algunos puntos nuevos, como el de inversión, pero se mostraron contrarios a incluir normas sobre trabajo. Asia se mostró muy poco optimista acerca de la inclusión de cualquier tema nuevo y defendió la prioridad de los textiles, así como de otros temas de implementación. Los países en desarrollo miembros del Grupo Cairns se mostraron particularmente preocupados ante la posibilidad de que se iniciara una nueva ronda a expensas de la agenda ya programada sobre servicios y agricultura.

No debería sorprender que muchos países de África, así como de América Latina y el Caribe, se nieguen a aceptar los procedimientos no transparentes de Seattle o a tomar decisiones en forma pasiva. Es importante no desestimar la fuerza y las consecuencias de esta postura, aunque resulta muy fácil hacerlo porque el fracaso de Seattle se debió a una gran mezcla de elementos. La lista incluye desde las deficiencias del proceso de preparación de la Conferencia hasta lo inadecuado de los acuerdos de organización, pasando por un mal manejo del encuentro, diferencias sustantivas entre los principales actores y, finalmente, las manifestaciones públicas de la sociedad civil. Resolver estos problemas servirá para conseguir que se lleve a cabo una nueva ronda de negociaciones, pero la pregunta de los países en desarrollo -“A la luz de la experiencia de la ronda anterior, ¿qué ganamos nosotros con aceptar una nueva?”- permanece sin respuesta.

Lo importante es que, a diferencia de la situación previa, los países en desarrollo deberán ser aceptados como integrantes del proceso, en lugar de tener derecho sólo a ratificar las decisiones ya tomadas.

Desde Seattle, la OMC inició un proceso que el director general y otros han denominado “restitución de la confianza” y que implica un esfuerzo por incrementar la transparencia interna, además de hacer que la toma de decisiones se convierta en un procedimiento más inclusivo. También se pretende facilitar el acceso al mercado de los países más atrasados, aumentar la asistencia técnica y la creación de capacidad, extender los períodos de transición y resolver numerosos “problemas de aplicación”. Los países del Sur habían propuesto tomar acciones inmediatas a este respecto en Seattle, por considerar que se trataba de temas representativos de los desequilibrios de los acuerdos de la OMC o de los sectores donde los países industrializados no actúan.

Ha habido ciertos progresos en casi todas estas áreas, aunque hayan sido inadecuados. La propuesta del director general, de agregar 10 millones de francos suizos al presupuesto de asistencia técnica, debía ser considerada por el Comité de Presupuesto de la OMC y por el Consejo General antes de fines de 2000. Aunque hay que evitar prejuicios, es difícil pensar en la aprobación de una propuesta de este tipo.

En cuanto al acceso al mercado para los países menos adelantados, el Quad acordó implementar un trato libre de aranceles y de cuotas para casi todos los productos procedentes de dichos países. Esto se implementará según sus acuerdos internacionales y seguramente se terminarán excluyendo las exportaciones de sectores como el agrícola y el de textiles y vestido. Hay que señalar que si se aprueba e implementa la propuesta que hizo hace poco la Unión Europea de “Todo menos armas”, dentro de tres años los productos de los países más pobres –como el azúcar, el arroz y el banano- tendrán acceso a los mercados, libres de aranceles y cuotas.

Los períodos de transición siguen tratándose caso por caso en lugar de a través de extensiones generales, tal como preferirían los países en desarrollo. Aunque luego de Seattle el entonces presidente del Consejo General urgió a los miembros a ejercer una “moderación debida” respecto del vencimiento de los períodos de transición, Estados Unidos y la Unión Europea pidieron hace poco que se mantuvieran las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMs) en el sector automotor en Filipinas e India, respectivamente.

Finalmente, respecto de los problemas de implementación, el Consejo General invitó al presidente y al director general a seguir con las consultas actuales para los temas que los países en desarrollo identificaron en Seattle como acuciantes, además de informar a los miembros en diciembre. También proseguirán las consultas sobre implementación que no impliquen una acción inmediata a fin de encontrar vías de resolución.

A esta altura, una evaluación justa indica que el ejercicio de restitución de la confianza es algo lento y difícil, de resultado incierto. También es de gran relevancia la naturaleza de los avances que se obtengan en las actuales negociaciones sobre la agenda de servicios y agricultura, ya organizada, y en los diversos exámenes mandatados. El programa aceptado exige que se haga un inventario de los progresos obtenidos para las negociaciones sobre agricultura y servicios que se llevarán a cabo en marzo de este año. Serán cruciales estos logros y los de otros sectores para el proceso de “restitución de la confianza”, así como la buena voluntad de muchos países en desarrollo para considerar la posibilidad de incorporarse a una nueva ronda de negociaciones sobre comercio multilateral.

El alcance de la ronda propuesta tendrá una importancia considerable. Habría que reconocer que el uso del prefijo “relacionado con el comercio” a fin de incorporar un sinfín de temas nuevos a la OMC sólo servirá para hacer más difícil la aceptación de una nueva ronda. Es evidente que, en el fondo, muchos asuntos pueden tratarse como algo “relacionado con el comercio”: desde las políticas monetarias y fiscales, pasando por la infraestructura física, hasta las políticas demográficas. Varios países en desarrollo saben que los temas que el Norte pretende agregar al mandato de la OMC no son sólo aquellos que responden a la agitación de ciertos electorados nacionales o asuntos relacionados a veces muy estrechamente con sus políticas e intereses comerciales.

Existe una inquietud genuina ante la posibilidad de que las obligaciones aceptadas en la OMC se utilicen con fines proteccionistas o que la expresión “relacionado con el comercio” tenga consecuencias de amplio alcance para la próxima ronda y lo que sea que suceda después. La preocupación dominante es que este enfoque sitúe a la OMC lejos del centro de sus preocupaciones, adentrándose en un camino de expansión continua, con todo lo que eso implica en cuanto a nuevas obligaciones para los países en desarrollo.

Habría que reconocer que una de las consecuencias posibles de la agenda en constante expansión es que el número de temas de interés aumente los “puntos de ignición” en tanto capten el interés de determinados grupos y aumente la incertidumbre de ciertos países miembros en cuanto a la conveniencia del foro, al igual que de los costos y beneficios que implicará el hecho de que la OMC se involucre en esas nuevas áreas. Mantener la atención centrada en sus asuntos tal vez resulte menos atractivo y más austero, pero servirá para evitar que el organismo se vea permanentemente envuelto en controversias y escándalos que, como vimos en los últimos meses, pueden ser muy contraproducentes.

En suma, el mejor camino hacia una nueva ronda de negociaciones parecería consistir tanto en elevar los niveles de confianza como en reducir las ambiciones de la negociación. Sobre esta base, se puede concluir que es poco probable que se realice dicha nueva ronda en el futuro inmediato.

Conclusión

Los países en desarrollo apuestan fuertemente a la salud y vitalidad del sistema de comercio multilateral y a la creación de normas que rijan dicho sistema. Es bien sabido que la proporción del comercio en el PIB es más alta, y sigue en aumento, en estos países que en los industrializados. En el caso de varias naciones del Sur que reciben presiones para asumir más compromisos de liberalización comercial, sobre todo las más pequeñas, la relación comercio-PIB es dos, tres y hasta cuatro o cinco veces mayor que la relación existente en Estados Unidos y Europa. El impacto relativo de las normas comerciales, ya sea positivo o adverso, tiene mayor alcance en el Sur. Por eso, es imperativo que se tomen en cuenta sus inquietudes.

El comercio ha sido el motor de la economía mundial durante medio siglo, desde la creación del GATT, promoviendo un crecimiento constante de la producción durante ese período, alrededor de dos puntos porcentuales por año. Pero el hecho es que, como ya indicamos, muchos países en desarrollo quedaron rezagados debido a su desempeño comercial y ahora parecen correr un riesgo mayor de quedar marginados, en particular debido a la velocidad de cambio de la estructura económica internacional.

La OMC, creadora y árbitro de las normas de comercio multilateral, debe ocuparse de mejorar esta situación promoviendo una integración beneficiosa de los países en desarrollo al sistema. En las circunstancias actuales, un importante número de normas, al igual que la cultura institucional del organismo, son contrarias a los intereses de los países en desarrollo. Se han realizado ciertos progresos en este sentido luego de lo ocurrido en Seattle, pero aún queda mucho por hacer. Entre tanto, el deber de los países del Sur es ser extremadamente precavidos ante la posibilidad de una nueva ronda de negociaciones, hasta que las grandes potencias comerciales den señales más claras de haber entendido la importancia de lo ocurrido en Seattle.

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[1] Durante gran parte de la Ronda Uruguay se estableció un sistema de reuniones denominadas "de la Sala Verde", por el color del empapelado de la habitación, en las que participaban un reducido grupo de países con fuerte interés en el tema a negociar.