No. 144 - Abril 2001

Próxima ronda de negociaciones de la OMC

Un caballo de Troya para incluir inversión y competencia

por Chakravarthi Raghavan

La inversión y la competencia fueron incluidas en la agenda de la próxima ronda de negociaciones de la OMC a raíz de la propuesta de la Unión Europea de discutir dichos puntos sin obligar a los miembros a respetar los acuerdos que puedan surgir de esta instancia. Sin embargo, es evidente que el principal objetivo de la propuesta es ampliar el alcance de las normas multilaterales.

La Unión Europea ensayó una estrategia al estilo caballo de Troya durante una reunión que tuvo lugar el 30 de enero con un grupo de países invitados -industrializados y en desarrollo- a fin de lograr que se incluyeran temas de inversión y de competencia en la próxima ronda de negociaciones sobre comercio multilateral. La sugerencia de la Comisión fue agregar esos dos puntos a la agenda de negociaciones pero dejar abierta, por el momento, la decisión de suscribir a los acuerdos que vayan surgiendo.

La presentación de Peter Carl, director general de la Comisión para el Comercio (oficina de Bruselas que responde al Comisionado de Comercio de la Unión Europea, Pascal Lamy), sobre la necesidad de reactivar la Organización Mundial de Comercio (OMC) y lanzar una nueva ronda de negociaciones fue apoyada por varios participantes, que al parecer estuvieron de acuerdo en la necesidad de revertir la "tendencia" del sistema y sostuvieron que esto se podría lograr en una nueva ronda. La Comisión es el brazo ejecutivo de la Unión Europea.

Luego de reuniones paralelas a la cumbre anual del Foro Económico Mundial a fines de enero, el director general de la OMC, Mike Moore, declaró a la prensa que durante las semanas siguientes, los esfuerzos se centrarían en el proceso de preparación de la Cuarta Conferencia Ministerial, a realizarse en Doha del 9 al 13 de noviembre de 2001, y que el propósito era tener pronto un borrador de la declaración ministerial antes de julio, para lanzar una ronda en Qatar. (C. Raghavan, "Implementation issues can't be brushed under the carpet warning", SUNS#4828).

Sin embargo, algunos participantes de la reunión del 30 de enero -como Hong Kong y Japón- cuestionaron la idea de incluir en la agenda temas tan controvertidos como los de inversión y competencia. La pregunta era si la Comisión Europea se proponía lograr un resultado final como el de los Códigos de la Ronda de Tokio (qué miembros podían decidir si aceptar o no, menos aquéllos que parecían tener más obligaciones y algunos derechos también) y cuales serán las consecuencias del principio de nación más favorecida que figura en el sistema de comercio.

Peligro oculto

Antes del encuentro, fuentes de la Comisión Europea sugirieron que la propuesta fuera discutida incluso entre los miembros de la Unión Europea, ya que la idea de incluir los dos puntos nuevos en la agenda con el argumento de que el resultado podía adoptar la forma de acuerdos multilaterales no era una "propuesta" de la Comisión sino un "globo sonda" para superar la oposición interna que sufren algunos gobiernos ante la idea de incluir ambos puntos en la agenda de la OMC.

El anuncio de un posible acuerdo plurilateral que no todos los miembros de la OMC tendrán la obligación de aceptar parece un caballo de Troya sacado del contexto histórico de la Grecia clásica y reubicado ante el telón de fondo de la actual era informática.

Según la leyenda griega, durante el sitio de Troya, sus ofensores no podían asaltarla e invadirla. Entonces construyeron un gran caballo de madera ahuecada y se escondieron dentro, ubicando luego al animal en la puerta de entrada a la ciudad. Los troyanos arriaron el caballo hacia el interior de la muralla, sin prestar atención a los consejos de sus sabios y videntes. Por la noche, los griegos salieron de la barriga del caballo y tomaron la ciudad.

En la jerga informática, la expresión "caballo de Troya" se aplica a los programas que violan la seguridad de un sistema haciendo de cuenta que se trata de una parte de un programa legítimo, con el fin de borrar, estropear o eliminar información.

Por eso la idea de que un resultado plurilateral no es más que un caballo de Troya queda claro a partir de los argumentos y opiniones de los funcionarios de la Comisión Europea. Estos confían en que al término de las negociaciones, el resultado alentará a todos los participantes a unirse voluntariamente, ya que no hacerlo podría resultar una mala señal para los inversores extranjeros.

Puja por inversión y competencia

En la reunión realizada en enero en Davos, durante la sesión dedicada al comercio, Lamy recalcó la importancia de incluir temas de inversión y competencia en la agenda de la próxima ronda.

La Unión Europea y algunos países miembros de la OMC presionan desde la reunión de Marrakech para que se incluyan estos temas en la agenda y se creen normas multilaterales para los gobiernos. En Marrakech, estos temas quedaron congelados al haber sido planteados en los discursos ministeriales e incluidos en la declaración final del presidente de la reunión como puntos que varios miembros de la OMC deseaban incluir en la agenda de la entidad, pero sobre los cuales no se logró un consenso. En esa ocasión, el tema de la competencia fue presentado por varios países en desarrollo, que exigieron la creación de normas para regular las prácticas de comercio restrictivo de las compañías transnacionales, así como para ordenar la cooperación entre países con el fin de investigar y erradicar dichos procedimientos.

Sin embargo, las políticas de competencia se vuelven casi una denominación impropia cuando las menciona la Comisión Europea. Este órgano se propone lograr que las compañías tengan derechos de inversión en países extranjeros y que las compañías extranjeras puedan competir en el mercado de otros países, donde se les brindaría un trato igual al de las firmas locales. La base de la argumentación es que los inversores extranjeros, a veces, necesitan un trato más favorable que los del lugar. De hecho, se trata de que los extranjeros obtengan mayores ventajas que los nacionales.

Los intentos que hizo hasta ahora la Unión Europea para lograr esto a través de grupos de estudio de la OMC (establecidos en la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur, en 1996) sobre inversión y competencia han fracasado. Ahora, hay más países que se oponen a la propuesta que en la época de Singapur. El esfuerzo para incluir ambos puntos en la agenda fue uno de los factores que impidió el consenso tanto en los preparativos de la Ronda Ministerial de Seattle, en 1999, como en la propia Conferencia Ministerial de ese año.

Después de Seattle, se celebró la décima sesión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD X), en Bangkok, el año pasado. En esa ocasión, varios ministros de la Unión Europea -incluso Clare Short, del movimiento británico y socialista de la "Tercera Vía"-, junto con cuatro colegas de Alemania, Holanda y Suecia, presentaron el caso para ver qué normas de la OMC se podrían aplicar a estos dos nuevos temas, con el argumento de que es necesario para los países en desarrollo, a fin de conseguir inversiones y volverse competitivo.

Pero simultáneamente, tanto antes de Seattle como ahora, la Comisión Europea anuncia que si no se incluyen estos temas en la agenda, no podrá implementar una mayor liberalización en el sector de la agricultura. El argumento esgrimido es que los grupos de presión agrícola e industrial de la Unión Europea advierten que liberalizar el comercio de textiles y vestimenta o de agricultura no sería políticamente practicable a menos que los inversores de la región puedan invertir en los países en desarrollo y obtener beneficios de ello.

Estos fueron los argumentos presentados por Lamy y los defensores de la Comisión en la última reunión del Foro Económico Mundial. Lamy sostuvo que si no se crean normas en la OMC para garantizar derechos a los inversionistas extranjeros, ni se elaboran leyes internacionales de competencia para asegurar a las compañías transnacionales la posibilidad de competir, los países en desarrollo no podrán atraer inversión extranjera directa (IED) ni industrializarse. Además, si los gobiernos del Sur aceptan negociar normas de inversión, la Comisión Europea podrá brindarles un mejor acceso al mercado en el sector agrícola y en el de textiles y vestido.

La idea de que la liberalización de la inversión extranjera, así como las normas y obligaciones multilaterales para inspirar confianza a los inversores extranjeros, servirá a los países del Sur para atraer IED y así desarrollarse, no tiene ningún fundamento de teoría económica ni se basa en ninguna evidencia empírica, según ha sido revelado recientemente por numerosos estudios académicos. La última novedad para desafiar y cuestionar la "agenda de reformas" de liberalización comercial y de las inversiones que se difundió por el mundo en desarrollo ha sido lanzada por el secretario ejecutivo de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe, José Ocampo, que presentó un análisis escrito del asunto en una reunión de la Asociación Estadounidense de Economía, realizada en enero.

Hubo otras "luminarias" en Davos que defendieron la propuesta de incluir los asuntos de inversión y competencia en la agenda comercial de la OMC. Los más notables fueron el ministro de Comercio Exterior de Sudáfrica, Alec Erwin, y el viceprimer ministro saliente de Tailandia, Supachai Panitchpakdi, que a mediados de 2002 asumirá el cargo de director general de la OMC, cuando Moore abandone su cargo según lo pactado. Hasta hace poco, Supachai insistía en que la próxima ronda de la OMC se limitara a los asuntos de acceso al mercado. Ahora sostiene que la Unión Europea necesita que inversión y competencia se incluyan en la agenda a fin de poder liberalizar su comercio.

Erwin, que ha intentado promover una nueva ronda para acompañar los temas nuevos propuestos por la Comisión Europea (en la preparación de Seattle y en la conferencia misma, además de en otros cónclaves y reuniones), parece haber alegado en Davos que el Sur debe ser "realista en términos de política" y ceder algo en el área de inversión y competencia si a cambio quiere obtener algún progreso en agricultura y aplicación de los acuerdos.

Pero Martin Khor, director de la Red del Tercer Mundo, se opuso abiertamente al argumento de que el mundo en desarrollo obtendrá logros en el área de textiles y agricultura si cede terreno a la Unión Europea en las áreas de inversión y competencia. Khor acusó de fraude a quienes inventaron esta idea. Cuando se incluyeron tantos temas en la agenda de la Ronda Uruguay hasta abarcar incluso servicios y propiedad intelectual, la justificación era que eso abriría mercados para los productos textiles y agrícolas de los países en desarrollo. La Comisión, al igual que muchos otros, intentan perpetrar un fraude aún mayor al decir que el Sur obtendrá algún beneficio si acepta una nueva ronda de negociaciones con nuevos asuntos a tratar.

Argumentos como el de Erwin se utilizaron durante la Ronda Uruguay, pero el Sur no consiguió nada. Ahora la historia vuelve a repetirse. Los países en desarrollo y sus sociedades civiles ya no pueden seguir creyendo en estas promesas. ¿Por qué debería el Sur aceptar la inclusión de cinco o seis temas nuevos y asumir obligaciones respecto de los mismos a fin de lograr lo que se le había prometido antes?

Algunos diplomáticos comerciales señalaron que el tipo de argumento que presenta Erwin fue empleado durante los preparativos de Seattle e incluso en la conferencia misma, pero no funcionaron. Varios países en desarrollo dijeron que no veían ningún motivo para hacerle una concesión a Europa a fin de que ésta o Japón hagan sus propias concesiones (en agricultura) al grupo Cairns (de países exportadores de productos agrícolas) o a Estados Unidos. Se advirtió que si los temas nuevos de la agenda eran demasiados alguno sería sacrificado, pero la advertencia no surtió efecto.

Inquietudes hipócritas

Los argumentos que adelantó la Comisión Europea en la reunión del 30 de enero fueron similares a los contenidos del texto presentado ante los miembros de la Unión Europea, es decir, al llamado Comité de los 133 (representantes de los miembros de dicha Unión).

En el documento, rebosante de inquietudes hipócritas acerca del sufrimiento del mundo en desarrollo, la Comisión Europea sostiene que la Conferencia Ministerial de Seattle fracasó porque estuvo mal organizada, además de porque la agenda no alcanzaba para colmar los intereses de todos los miembros, en particular los del mundo en desarrollo. Seattle confirmó el peso y la influencia creciente de los países del Sur en el sistema y demostró, simultáneamente, que las necesidades y expectativas de esos mismos países no han sido cubiertas. Mientras los miembros de la OMC no reconozcan este hecho y no conviertan al sistema en un mecanismo más relevante y responsable frente a las necesidades del Sur, sobre todo en lo referido al crecimiento sustentable, la estabilidad institucional y el alivio de la pobreza, el sistema multilateral estará condenado a seguir hundiéndose.

El documento de la Comisión Europea sostiene que para lograr que la nueva ronda sea un éxito, habrá que integrar más explícita y firmemente a los países en desarrollo en todas las áreas y todas las etapas.

La Comisión Europea siguió presionando el año pasado en favor de una "ronda general", pero no tuvo éxito. Si bien varios países en desarrollo apoyan las negociaciones "que exceden la agenda" (mandatada), existe una fuerte oposición respecto de la creación de una agenda demasiado ambiciosa o insuficiente en otros aspectos, incluso si se incluyen medidas de inversión, competencia y otras para proteger el ambiente. La oposición a toda discusión sobre patrones comerciales y laborales sigue siendo muy fuerte. La resistencia de numerosos países asiáticos ante la propuesta de una ronda general que cubra algunos o todos estos puntos fue notoria en la última cumbre de la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), realizada en Brunei. La mayoría de los países africanos y los menos avanzados afirmaron, durante la reunión de ministros de economía de África que tuvo lugar en Libreville en noviembre, que habría que dar prioridad a la implementación de los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay y la promesa de mejorar el acceso al mercado para los productos agrícolas, procedentes del Sur.

En este contexto, señala el documento de la Comisión Europea, las alternativas son: organizar una ronda que verse sólo sobre el acceso al mercado, utilizando una estrategia de aproximación por etapas que comience con el acceso y facilidades comerciales, y vaya agregando otras cuestiones sobre las cuales hay acuerdo para negociar, o dividir las negociaciones en varias fases, grupos o sectores. Ambas opciones apuntan al mismo objetivo de lograr que se lance una nueva ronda en base a una agenda limitada. El peligro inherente a estas posibilidades es que una vez que comiencen las negociaciones con una agenda limitada, "nunca se logrará el consenso para iniciar negociaciones sobre otros temas".

Por lo tanto, existen "fuertes razones económicas y sistémicas" por las cuales todos los miembros de la OMC deberían estar de acuerdo en la inclusión de normas sobre inversión y competencia en el organismo, y promover la aclaración de las reglas referidas al ambiente y la salud y seguridad de los consumidores. Las negociaciones que se limitan al acceso al mercado harían que fuera imposible respetar las metas de los países en desarrollo, tales como la defensa comercial, barreras técnicas al comercio, etc. Una agenda multilateral que incluyera puntos sobre inversión, competencia y ambiente implicaría beneficios sustantivos para el Sur y fortalecería el sistema multilateral.

En oposición a todo esto, la Comisión Europea argumenta en su documento que habría que tender un puente para superar las diferencias existentes entre los intereses de los países industrializados y los del Sur, y lograr un consenso para "integrar firmemente la prioridad de los países en desarrollo" mediante una agenda de negociaciones que refleje los intereses de estos últimos ya sea en cuanto a la agenda, el acceso al mercado, la formulación de normas y cualquier otro sector.

En cuanto a la agenda, la Comisión Europea quiere que se inicien negociaciones en los sectores de inversión, competencia y ambiente, observando en cada una los puntos que originaron la oposición de los países en desarrollo.

El documento de la Comisión Europea indica que la oposición a la inclusión de los temas de inversión y competencia se debe a una percepción errónea, lo cual es sorprendente dado que desde la Conferencia Ministerial de Singapur, en 1996, existen grupos de estudio en los que la propia Comisión, Estados Unidos, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la división de la UNCTAD que promueve a las compañías multinacionales, subrayan los beneficios que obtendría el mundo en desarrollo a partir de esto. Pero cuanto más explican y fomentan la inclusión de esos nuevos temas, más se inquieta el Sur y más son los miembros que se oponen.

Según el documento, los miembros de la Unión Europea tienen dos opciones. Una es adoptar la estrategia de las etapas: lanzar las negociaciones con una agenda modesta, reservando para más tarde la búsqueda del consenso a efectos de lograr que se incluyan los nuevos temas a discutir. La Comisión señala que la actual agenda de negociaciones sobre inversión es bastante modesta, con lo cual se refiere a su anuncio de que ahora sólo se pretende obtener normas sobre IED (otras formas de inversión como flujo de capitales de corto plazo, inversiones de cartera, etc, podrían quedar afuera por el momento) y trato nacional después de la entrada, pero no antes.

Peligros en la ruta plurilateral

En la segunda opción, los acuerdos sobre inversión y competencia "no deben necesariamente ser aceptados por todos los miembros – apertura a los acuerdos plurilaterales". Las negociaciones sobre ambos temas se iniciarían y concluirían al mismo tiempo que las que versan sobre otros asuntos. Si bien la participación sería abierta para todos los miembros, el mandato de negociación establecería explícitamente que los países tienen libertad para decidir si suscriben o no a lo que se acuerde. Este enfoque, según la Comisión Europea, permitiría que no se diluyan sus modestas ambiciones en ambas áreas.

La apertura a los acuerdos plurilaterales implica ciertos riesgos, advierte la Comisión, ya que al final podrían no tener la cantidad de firmas necesarias para que el acuerdo valiera la pena. Sin embargo, se muestran confiados: "deberíamos ser capaces de conseguir que los países claves firmen los dos acuerdos", dice el documento. "En el caso de la inversión, los países tendrán un incentivo para unirse al acuerdo, ya que mantenerse al margen sería una mala señal para los inversores extranjeros", agrega.

Queda claro en el documento que la Comisión intenta adoptar una estrategia de caballo de Troya: lograr que se incluyan los puntos en la agenda de negociaciones y luego, cuando los diplomáticos y ministros actuales del mundo en desarrollo hayan abandonado sus cargos y sean reemplazados por otros, presionar a los países claves para que se unan amenazándolos con que de lo contrario estarán "enviando señales negativas a los inversionistas extranjeros", u otros argumentos similares.

Los países en desarrollo pueden no tener la memoria institucional necesaria para recordar las diversas vueltas de la Ronda Uruguay, es decir, cómo los persuadieron de abandonar la agenda sin terminar la Ronda Tokio y de incluir esos asuntos en la Ronda Uruguay -como se les dice ahora respecto de las cuestiones de aplicación-, y cómo se les garantizó que tendrían mejores normas para su protección, trato especial y diferenciado y un mayor acceso al mercado. En cambio, el resultado de la Ronda Uruguay fueron mejores reglas para proteger al mundo industrializado, trato especial y diferenciado obligatorio para el Norte en agricultura y subsidios, y la perversión del concepto de emprendimiento individual para obligar a todos los miembros a suscribir a todo.

Si los funcionarios de comercio de los países en desarrollo no pueden leer la historia del caballo de Troya en la Ilíada, de Homero, pueden preguntarle a sus hijos acerca del caballo de Troya de los programas informáticos. Sabrán entonces que, cuando llegan esos programas por correo electrónico, no deben abrirlos sino borrarlos, para evitar que el disco duro se estropee, a veces sin posibilidad de arreglo.