No. 144 - Abril 2001

Diferencias entre Brasil y Canadá en la OMC

Enfermedad de la vaca loca pasa del campo de la salud al comercial

por Chakravarthi Raghavan

La prohibición de Canadá a la importación de carne vacuna brasileña, manifiestamente ocasionada por temor a la enfermedad de la vaca loca y levantada a fines de febrero, enfocó la atención de la OMC en una enfermedad que ha causado preocupación en todo el mundo. La propagación de esta enfermedad mortal podría haber sido limitada si se hubiera aplicado y cumplido una decisión ministerial adoptada en 1982 en el marco del GATT.

El tema de la enfermedad de la vaca loca y sus posibles riesgos para los seres humanos y el ganado está pasando ahora del área de la salud pública al explosivo escenario comercial, como resultado de las diferencias entre Canadá y Brasil y la prohibición del primer país sobre las importaciones de carne vacuna del segundo.

Y cuando se escriba la historia de nuestra época, tal vez se destaque que la propagación de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) por el uso de alimento a base de carne y hueso animal, y la exportación de dichas raciones del Reino Unido y Europa al resto del mundo, fue posible, aún después que se conoció su vínculo con la EEB, debido a que el GATT y la OMC no siguieron la recomendación de un enviado británico (en su calidad de presidente de un grupo de trabajo del GATT) en un simple procedimiento de notificación de exportaciones de mercancías prohibidas en territorio nacional.

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) emitió el 1 de febrero una declaración que establecía que entre 1986 y 1996, y hasta el momento, Europa había exportado raciones de carne y hueso animal a más de 100 países, y 100 de ellos habían importado también ganado en pie de Europa. Según la FAO, todos los países que importaron de Europa Occidental ganado o ración de carne y hueso animal durante y desde la década del 80 están en riesgo con respecto a la EEB. Las regiones afectadas serían el Cercano Oriente, Europa oriental y Asia. Los países con menor riesgo serían los latinoamericanos, Australia y Nueva Zelanda, debido a la naturaleza de sus industrias, sistemas de producción y fuentes de ración.

La Organización Mundial de la Salud (OMS) y Office International des Epizooties decidieron en diciembre realizar una consulta de expertos para evaluar y sintetizar el conocimiento actual sobre la patogénesis, epidemiología, distribución, curso probable, prevención y control de la EEB y su variante humana, la Enfermedad Creutzfeldt-Jakob, para decidir qué consejo brindar a los países en desarrollo.

Se sabe que la EEB se originó en la práctica del Reino Unido de reciclar la carne y los huesos del ganado para utilizarlos como ración, si bien el origen actual de la enfermedad misma -incluso su transmisión a través de las especies, del scrapie de la oveja al ganado vacuno y a los seres humanos- no ha sido claramente establecido, más aún dado el largo periodo de incubación en la carne infectada así como también en los humanos que la ingirieron.

Si bien en el Reino Unido ya a fines de los años 80 se sospechaba que la ración a base de carne y huesos era la fuente de la EEB, no se tomó ninguna medida hasta años después. Es más, incluso después de que las prohibieran en el Reino Unido, los fabricantes de raciones las exportaron a Europa y a otros 100 países, según estimaciones de la FAO.

Los pasos que no se siguieron

Pero los exportadores comerciales del Tercer Mundo señalaron que si la Declaración Ministerial de 1982 del GATT y la decisión sobre exportaciones de productos peligrosos o prohibidos a nivel nacional hubiera sido implementada y seguida tal como estaba prevista, la propagación de la enfermedad y los peligros e incertidumbres que acarrea no se hubieran materializado.

El tema fue planteado en la reunión ministerial de 1982, entre otros por Sri Lanka. La Declaración Ministerial de 1982 decidió que todas las Partes Contratantes deberían, en el mayor grado posible, notificar al GATT de cualquier mercancía producida y exportada por ellos, pero prohibida por las autoridades nacionales para su venta en el mercado interno en función de razones de salud y seguridad humanas. En la sesión de 1984, los ministros pidieron a las Partes Contratantes que consideraran, sobre la base de la experiencia de los procedimientos de notificación, la necesidad de estudiar el problema correspondiente al GATT en las exportaciones de tales productos.

La decisión de 1982 fue una respuesta al pedido de los países del Tercer Mundo de aplicar acciones regulatorias internacionales para resolver el tema de la exportación de drogas, plaguicidas y demás sustancias peligrosas, cuyas ventas han sido prohibidas por los países industrializados en sus propios mercados, pero están autorizados a exportarlas al exterior.

A menudo, los gobiernos o autoridades del Tercer Mundo ni siquiera saben que las mercancías que importan están prohibidas por razones de salud o seguridad en los países exportadores.

Si bien la Declaración Ministerial de 1982 no llegó tan lejos como hubiera deseado el mundo en desarrollo, se ignoró incluso la decisión sobre la notificación.

En noviembre de 1984, un vocero del GATT confirmó que había habido "muy pocas respuestas" al llamado a notificación, y ninguna al cuestionario enviado por la Secretaría del GATT. Sólo unos pocos países habían contestado diciendo que no tenían mercancías para exportación cuya venta a nivel interno estuviese prohibida.

El tema volvió a surgir en la sesión de 1985 de las Partes Contratantes, cuando varios países en desarrollo – entre ellos Sri Lanka, Egipto, Zaire, Chile, Singapur e India- se quejaron de que si bien el tema de las mercancías prohibidas en el mercado interno era parte del programa de trabajo del GATT, se habían tomado muy pocas medidas al respecto.

En ese momento, Estados Unidos y la Unión Europea querían que se incluyera el tema del comercio de bienes con usurpación de marca en el GATT con el argumento de que era necesario conservar la "pureza" y "seguridad" del comercio internacional, pero no les pareció que el tema de las exportaciones de mercancías prohibidas en el mercado interno también era necesario para conservar la pureza y seguridad en el comercio internacional. Y si bien insistieron en incluir los servicios del GATT y otros temas manejados en otros foros, dijeron que el tema de las mercancías prohibidas en el mercado interno estaba siendo tratado en la OMS y no debía ser tema del GATT.

En 1986, en los preparativos de la reunión de Punta del Este, donde se lanzó la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, el tema figuraba en las propuestas, pero Nigeria, principal impulsor del mismo, no estuvo presente y por lo tanto no fue discutido en términos de su inclusión en la nueva ronda. No obstante, todos los temas previos a esa reunión pero no incluidos en la agenda de la nueva ronda fueron remitidos a la maquinaria del GATT para continuar considerándolos, incluido el tema de las mercancías prohibidas en el mercado interno.

Después del lanzamiento de la Ronda Uruguay y del inicio de las conversaciones, durante los preparativos de la reunión ministerial de Montreal de 1988, Nigeria hizo circular una nota técnica sobre los principales elementos para un acuerdo sobre el tema en el GATT, conforme a los lineamientos de los códigos de la Ronda de Tokio, con la intención de resolverlo antes de la reunión ministerial.

Aun cuando la propuesta de la reunión de las Partes Contratantes en 1988 recibió un fuerte apoyo del Tercer Mundo, la Unión Europea manifestó su oposición a que el tema fuera considerado por los ministros en Montreal. Con el apoyo de Estados Unidos y Suecia, la Unión Europea había dicho en ese entonces que se trataba de un tema "sensible" que merecía la atención de diversos organismos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y que no debía ir a Montreal.

Proyecto de acuerdo

El tema siguió figurando en las reuniones regulares del Consejo del GATT, si bien esporádicamente, y se creó un comité a cuyo frente estaba el entonces embajador del Reino Unido, John Sankey. Después de la abortada reunión ministerial de Bruselas de 1990, el tema volvió al ámbito regular del GATT.

Sankey elaboró entonces un proyecto de texto de un acuerdo sobre este tema a ser adoptado como decisión de las Partes contratantes para un procedimiento de notificación y para los miembros de diversos acuerdos internacionales relacionados con el ambiente y la protección de la salud que tuvieran efectos comerciales, para asegurar que los instrumentos y organismos que los administraran decidieran si se habían seguido los procedimientos indicados. Entre los tratados mencionados en el proyecto de Sankey estaban el tratado de ozono, la Convención de Basilea sobre el control del movimiento transfronterizo y eliminación de residuos tóxicos, las directrices del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) de Londres para el intercambio de información sobre productos químicos en el comercio internacional, el programa de certificación de la OMS sobre la calidad de los productos farmacéuticos en el comercio internacional, el convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre el uso de productos químicos en el trabajo, y el convenio de la ONU sobre las sustancias sicotrópicas y el tráfico ilegal de drogas narcóticas.

Estados Unidos llegó a retener, e incluso negar, una notificación tan simple y prácticamente inocua, insistiendo en su exclusión del ámbito de los productos químicos y farmacéuticos así como del de autopartes.