No. 144 - Abril 2001

Brasil-Canadá

Prolongada controversia muestra fallas de la OMC

por Chakravarthi Raghavan

El conflicto comercial entre Brasil y Canadá en torno a la financiación de las exportaciones para aeronaves continúa en la Organización Mundial de Comercio (OMC). En medio de acusaciones y descargos de ambas partes, la decisión adoptada en febrero por Canadá -posteriormente rescindida- de prohibir la importación de carne brasileña echó leña al fuego en una controversia con ánimos ya bastante caldeados y que deja en evidencia el sesgo de las normas que rigen las relaciones comerciales multilaterales.

El Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la Organización Mundial de Comercio (OMC) es una vez más escenario de diferencias comerciales entre Brasil y Canadá. Ambas partes se acusan mutuamente de subvencionar ilegalmente -en el marco de la OMC- las exportaciones de aeronaves regionales de fabricación nacional.

La controversia subraya un elemento importante: el sistema comercial ha sido tan estructurado y sus normas tan sesgadas que sin un cambio importante que corrija las desigualdades y la asimetría intrínseca de las normas, los países en desarrollo nunca tendrán la esperanza de industrializarse y competir con países altamente industrializados en los sectores y los mercados de exportación de tecnología avanzada.

La diferencia original de Canadá contra Brasil por la supuesta subvención de este país a las aeronaves Embrear fabricadas en territorio brasileño por una empresa nacional, y de Brasil contra Canadá por la subvención a las exportaciones de las aeronaves Bombardier, fue presentada en el sistema de solución de diferencias de la OMC, compareciendo ante un grupo especial y el Órgano de Apelación.

Ambas compañías –Embraer y Bombardier- son competidoras mundiales en esta línea de aeronaves, especialmente en el rentable mercado estadounidense.

La prolongada controversia, actualmente en su quinto año, refleja también los problemas del proceso de solución de diferencias de la OMC, tanto por su enfoque extremadamente legalista como por la asimetría de derechos y obligaciones en términos del Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones, y asimismo del sistema financiero y los mercados de crédito internacionales, que continuamente sitúan a los gobiernos de los países en desarrollo y a sus deudores en desventaja.

En la controversia Brasil-Canadá original, en que Brasil había pedido al grupo especial que reclamara los hechos y pruebas en poder de Canadá y que infiriera una conclusión adversa, Canadá se refugió en el secreto comercial para no dar información. El grupo especial dispuso que podía reclamar la información en poder de Canadá e inferir una conclusión desfavorable únicamente después que Brasil estableciera un caso prima facie, lo que, en tales casos, era prácticamente imposible, como varios expertos comerciales creían.

Brasil ha citado declaraciones públicas de Canadá para demostrar que sus reclamos por subvenciones ilegales de ese país han sido correctos. Pero más allá de las declaraciones y contradeclaraciones de ambas partes, es claro que para los países en desarrollo tratar de competir por los mercados de industrias de alta tecnología, dominados por exportadores de los países más ricos e industrializados, es una tarea hercúlea, ya que sus finanzas y posibilidades de préstamo jamás les permitirán igualar las ventajas que podrían ofrecer los países industrializados.

Por otro lado, aún el grupo de solución de diferencias más objetivo poco puede hacer frente a las normas desiguales que las grandes potencias comerciales han logrado incorporar en los acuerdos de la Ronda Uruguay. Para cambiarlas -en el marco de los "temas de aplicación" planteados por los países en desarrollo-, los más poderosos piden un precio nuevo: iniciar una nueva ronda de la OMC en torno a temas nuevos.

"Mano dura"

En el caso de la demanda contra Canadá, Brasil citó varios informes de prensa que recogen declaraciones de exportadores de aeronaves Bombardier y de un ministro canadiense como forma de argumentar que se están concediendo subvenciones a la exportación prohibidas en forma de créditos a las exportaciones (con relación a las ventas a la línea aérea estadounidense Air Wisconsin). Según Brasil, las subvenciones de Canadá ascienden a dos millones de dólares por aeronave.

Canadá, sin negar específicamente las declaraciones atribuidas a su ministro y al gobierno provincial, insistió en que no estaba violando los acuerdos de la OMC sino simplemente acompasando lo que aduce son créditos y subvenciones ilegales a las exportaciones de parte de Brasil.

El embajador brasileño ante la OMC, Celso Amorim, dijo al Órgano de Solución de Diferencias que le complacía que finalmente Canadá hubiera decidido públicamente aceptar la naturaleza de sus prácticas con relación a los aviones regionales, un tema en el cual el exportador brasileño, Embrear, había estado reclamando durante cuatro años por el "apoyo financiero abiertamente generoso" de Canadá a su rival Bombardier.

La declaración de Amorim manejó lo que denominó "algunos elementos" que surgen de las recientes declaraciones canadienses:

* Si bien acusa a Brasil de ofrecer financiamiento "inferior al del mercado" (para las exportaciones de aeronaves Embrear), uno de los directores de Bombardier había dicho a la prensa que el préstamo del organismo canadiense no era ilegal "en la forma en que está estructurado".

El argumento de Canadá parecía ser que los préstamoos brasileños a Embrear y los de Canadá a Bombardier estaban dentro de diferentes disciplinas de la OMC. En opinión de Canadá, estaba bien que un país industrializado (Canadá) interviniera para rebajar en dos millones de dólares el precio de cada avión vendido, utilizando garantías de crédito que un país en desarrollo no podría equiparar aunque lo deseara, debido a las calificaciones del país y los riesgos crediticios, que se agregan a los tipos de mercado para préstamos y la forma en que se exige que los bancos guarden el capital contra sus préstamos conforme a los acuerdos de Basilea sobre adecuación del capital.

Y si un país en desarrollo se ve forzado a gastar más recursos para ofrecer las mismas condiciones financieras, con una estructura de financiación diferente, estaría violando el Acuerdo sobre Subvenciones.

* El ministro canadiense también se había justificado con el argumento de que lo que estaban haciendo era "una represalia comercial" contra Brasil. Declaró a la prensa que la OCM había autorizado a Canadá a ejercer represalias y que Canadá pronto presentaría más propuestas para "ulteriores represalias".

Según Amorim, el OSD no había dado tal permiso a Canadá, ni tampoco los acuerdos de la OMC contemplan esa disposición. "Son unilaterales y constituyen una violencia económica sin precedente en la OMC (...) una violación flagrante de las obligaciones de Canadá conforme a los acuerdos de la OMC. Que no finjan otra cosa".

* Los préstamos para créditos a las exportaciones concedidos por Canadá a Bombardier serían ofrecidos dentro del marco de la llamada Cuenta del Canadá, que la OMC había considerado incompatible en tres oportunidades.

Si bien después de las decisiones de la OMC Brasil había revisado su propio programa de financiamiento a las exportaciones (Proex), Canadá nunca intentó cambiar sus programas de Cuenta del Canadá. Amorim lo acusó de haber intentado obligar a Brasil a seguir las decisiones del grupo especial original -que el Órgano de Apelación anuló y por lo tanto no fueron adoptadas por el OSD- y las decisiones que el Órgano de Apelación había considerado que "no tenían efecto legal".

El embajador de Canadá, Sergio Marchi, dijo que el anuncio de su país de financiar las exportaciones se relacionaba con una única transacción y fue a los efectos de corresponder lo que denominaba las condiciones ofrecidas por la empresa brasileña Embrear, y que era una respuesta "ponderada y centrada". La financiación propuesta a Air Wisconsin era similar a las condiciones y términos de Brasil.

Separadamente, Canadá pidió al OSD que estableciera un grupo especial de cumplimiento (según lo estipulado en el Art. 21.5 del Entendimiento de Solución de Diferencias) sobre el Proex de Brasil y su compatibilidad con las anteriores resoluciones de la OMC. Si bien Canadá ya había recibido autorización para aplicar represalias y estaba en vías de hacerlo, buscaba la creación del grupo especial de cumplimiento a efectos de mayor claridad legal, adujo Marchi.

En otros comentarios, Japón expresó su preocupación sobre esta diferencia prolongada que estaba afectando la credibilidad del sistema de la OMC. Si se creaba un grupo especial en el marco del art. 21.5, debería ser instruido para que ofreciera directrices claras y específicas que permitieran a las partes resolver la controversia. La Comisión Europea compartía la preocupación de Japón en este sentido.

Argentina sostuvo que los grupos especiales no podían adoptar decisiones que sólo los miembros de la OMC podían tomar, mientras que Uruguay expresó que quien debe interpretar las normas es el Consejo General de la OMC, no los grupos especiales.