No. 145 - Mayo 2001

GATS: Realidad y ficción

En el mejor de los casos, una verdad a medias

por Chakravarthi Raghavan

El autor analiza los argumentos presentados por la Secretaría de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en su última ofensiva de relaciones públicas contra las críticas de las ONG a las negociaciones sobre servicios del organismo mundial de comercio, y revela que los "hechos" por ella establecidos no siempre reflejan toda la verdad.

El director general de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Mike Moore, y funcionarios de alto rango lanzaron en la semana del 12 de marzo una campaña para promover la liberalización del comercio de servicios y contrarrestar las crecientes críticas de numerosas organizaciones no gubernamentales (ONG) en torno a las actuales conversaciones sobre servicios y una nueva ronda de negociaciones comerciales.

La ofensiva de relaciones públicas se apoya en el artículo "GATS: Realidad y ficción", que ha sido ampliamente distribuido entre los medios de difusión y puesto en el sitio Web de la OMC. Con ello pretenden contrarrestar las campañas de denuncia de numerosas ONG del Sur y del Norte sobre las negociaciones impulsadas en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS, por sus siglas en inglés) de la OMC -útil trampolín para las fórmulas de las potencias industrializadas- así como los intentos de lanzar una nueva ronda y promover normas de inversión.

La gran prensa occidental del ámbito financiero se ha entusiasmado con el artículo de la Secretaría de la OMC y lo ha difundido ampliamente en las secciones de información, los espacios de análisis y las páginas editoriales.

Si bien algunas de las declaraciones de las ONG sobre los posibles efectos de una mayor liberalización del GATS podrían caer en la categoría de "exageraciones" y otras conclusiones erróneas, el documento de la Secretaría de la OMC adolece de verdades a medias y ha omitido mencionar otras. Por ejemplo, entre los beneficios del GATS y su impulso de una mayor liberalización, la nota dice que la apertura de los mercados nacionales a proveedores de servicios extranjeros aumenta la competencia y trae beneficios que mejoran la eficiencia. Este es un concepto tradicional de la teoría neoclásica del libre comercio que, junto con el argumento de que "la liberalización beneficia a los liberalizadores" es pregonado e impuesto a los países en desarrollo cualquiera sea el contexto. Pero si el libre comercio y la liberalización son tan buenos, ¿por qué Estados Unidos o la Unión Europea (y dentro de ella Gran Bretaña y su ministra de cooperación para el desarrollo, Clare Short) no liberalizan el comercio agrícola y de mercancías eliminando todos los aranceles y contingentes arancelarios?

Por la liberalización unilateral

En una nota que presentó al Consejo para el Comercio de Servicios (CTS) de la OMC sobre el tema de los datos sobre el comercio de servicios, la Secretaría incluso expuso su punto de vista a favor del concepto de la liberalización unilateral. No obstante, este concepto implica ciertos parámetros básicos que todos los economistas y textos mencionan al principio y dan por sentado.

Hace muy poco, dos académicos y defensores del libre comercio lo mencionaron públicamente. En un seminario realizado en Estados Unidos para celebrar las contribuciones de Robert Hudoc a la teoría del comercio, T.N. Srinivasan criticó la incorporación del tema de los derechos de propiedad intelectual en la OMC: "El argumento convencional a favor de la liberalización unilateral del comercio de mercancías en pequeñas economías es que los beneficios de la liberalización compensan las pérdidas, de manera que, en principio, dentro de cada economía puede instrumentarse un esquema de transferencia que compensará las pérdidas ocasionadas por la liberalización", afirmó. Srinivasan continuó señalando que a los beneficiarios del Acuerdo sobre los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPs) de la OMC se los encontraba en los países ricos industrializados y "sólo a unos pocos, si acaso, en los países pobres", y en este caso, aún si las ganancias compensan las pérdidas, sería necesario realizar transferencias internacionales para compensar a los perjudicados.

Srinivasan formuló la propuesta general sobre la liberalización del comercio de bienes y explicó las consecuencias de su extensión a los TRIPs para argumentar en su contra. No obstante, aún en el propio comercio de mercancías, gracias al Fondo Monetario Internacional (FMI) y a los programas de ajuste estructural del Banco Mundial, los países en desarrollo no pueden compensar a los perjudicados, aparte de que tienen muy pocos fondos fiscales, o ninguno, para compensar.

Las opiniones de Srinivasan sobre la liberalización unilateral del comercio de mercancías impulsada en el contexto de los TRIPs son igualmente, si no más, aplicables al contexto del GATS y los servicios. En éste, las evaluaciones cualitativas (a falta de datos) realizadas por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) o por expertos comerciales como Bhagirath Lal Das han revelado que los beneficios del GATS han ido a parar al mundo industrializado y que el mundo en desarrollo no ha ganado nada del comercio de servicios ni tampoco de la promesa que les hiciera la Ronda Uruguay de mayor acceso al mercado en agricultura, textiles, etc.

Paralelamente, en la Mesa Redonda Ministerial sobre los Países Menos Adelantados (PMA), realizada en Londres el 19 de marzo, el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, citó al profesor Alan Winters, quien había dicho que no conocía ninguna propuesta seria en teoría de comercio que indicara que no habrá perjudicados. "En otras palabras, los beneficios del comercio internacional y de la liberalización del comercio pueden no tener un efecto positivo sobre ciertos grupos de la población mundial", indicó. Ricúpero se refirió luego a cómo resolver este problema de distribución, y calificó la opinión de Winters de sensata. Se trata de seguir trabajando en "políticas complementarias" que aseguren la continuidad de los beneficios y la minimización de los impactos negativos, "aun si esto significa bajar los beneficios de un grupo de la sociedad".

La nota sobre "Realidad y ficción" no menciona las propuestas de Srinivasan o Winters, sino que presenta la liberalización de los servicios como un caso en que todos ganan y nadie pierde. Esto sugiere que, en términos de la afirmación de Winters, la opinión de la OMC no es "una propuesta seria en materia de teoría comercial".

El artículo también menciona que uno de los beneficios de la liberación de los servicios es una reducción de los precios, para lo cual cita la evidencia "contundente" de que los costos de las llamadas de larga distancia en Gran Bretaña cayeron a pique luego de la liberalización del sector de telecomunicaciones. No obstante, hay una prueba igualmente contundente en Gran Bretaña, Estados Unidos y varios países en desarrollo, de que el costo de los servicios básicos, en términos del costo de la conexión doméstica (costo de alquiler del instrumento y llamadas locales, etc.) en realidad aumentó en la mayoría de los mercados.

En el sector de los servicios financieros, donde ha habido liberalización y desregulación de la banca y otros servicios en Estados Unidos y Europa, los costos de los servicios bancarios personales aumentaron después de la liberalización en todos los tipos de actividad: guardar dinero en el banco, depósito y cobro de cheques, transferencias, etc, así como también los costos de servicios para pequeños inversionistas y prestamistas. En general también aumentaron los costos de los créditos a pequeños y medianos comerciantes, y se ha experimentado una mayor dificultad para conseguir préstamos en comunidades locales (donde los bancos tienen filiales). El Wall Street Journal publicó un informe que dice que como resultado de las fusiones y de la escasez de bancos resultante, "hay un recorte de las líneas de crédito" para varias empresas grandes como Coca-Cola, Levi Strauss y Masco.

Otra "realidad" a la que hace referencia la nota de la OMC es a una innovación más acelerada a través de la liberalización de los mercados de servicios y la promoción de inversión extranjera directa (IED) así como la transferencia de tecnología que la acompañan. En un seminario de la OMC sobre transferencia de tecnología, e incluso un estudio oficial de la OMC y el Banco Mundial, admitieron que no hay prueba concluyente de esto, simplemente la opinión de que la IED es, entre las empresas transnacionales, el modo de transferencia de tecnología preferido (en contraposición a varios otros, que el estudio admitió no haber examinado).

Esta idea de crear técnicas locales a través de la liberalización de los servicios financieros y la "presencia comercial" ha sido impulsada en el mundo en desarrollo en parte a través de las políticas de liberalización unilaterales del FMI y el Banco Mundial y en parte a través de la OMC. Sin embargo, en África y varios países asiáticos, los proveedores de servicios financieros estadounidenses (bancos, asesores en inversión y otros prestadores de servicios financieros) han incluido en los contratos locales de servicios de sus empleados una práctica común en Estados Unidos que ha sido legitimada por los tribunales de ese país según la cual, para proteger "el secreto y la confidencialidad comercial" del empleador, un empleado que abandona un trabajo no puede emplearse en una empresa nacional o rival durante determinado periodo fijo, con lo que se aseguran que no se filtrará la capacitación que de alguna manera impartieron.

Una delegación de una coalición de industrias de servicios que llegaron a Ginebra y se reunieron con delegaciones de países del Tercer Mundo mencionaron como uno de los temas más preocupantes para ellos el problema de los funcionarios de alto rango en países en desarrollo que se van a empresas rivales o incluso expatriados nacionales de esos países que trabajan en Estados Unidos o Europa y regresan a su país para iniciar actividades en la competencia. Las industrias de servicios deseaban normas escritas en la nueva ronda de conversaciones de servicios para proteger a los inversionistas contra estas prácticas.

Liberalización compulsiva

La nota "Realidad y ficción" también señala que dentro del GATS, los países no están "forzados" a liberalizar y que están obligados por las disciplinas del GATS sólo en los sectores y subsectores que aceptaron liberalizar. Nos asegura que los servicios públicos prestados por el Estado no tienen por qué estar abiertos a la competencia extranjera. No obstante, ésta es sólo una verdad a medias y una base frágil para atacar a las ONG.

En cuanto a la parte de "ficción" de la referida nota (acusaciones y reclamos sobre "historias equívocas y tremendistas" difundidas por las ONG) si bien algunas afirmaciones de las ONG tienen exageraciones como una forma de llegar a los titulares, el documento de la OMC también es equívoco cuando se toman en cuenta todos los hechos de las negociaciones del organismo comercial mundial y se los comparan con los argumentos del artículo referidos a los países que se liberalizan sólo hasta el grado que deseen.

En lo que se refiere a los países en desarrollo, el primer elemento en esto es el papel del FMI y el Banco Mundial y cómo han estado operando, a dúo con la OMC, para abrir los mercados de los países en desarrollo para los proveedores de servicios extranjeros, forzando la privatización de varios servicios y proyectos de infraestructura previamente proporcionados por el Estado.

Estos organismos han exigido que muchos países privaticen el suministro de agua e incluso de saneamiento y otros servicios y que cobren las llamadas "tarifas del usuario" para generar ganancias. También han exigido que se les abra el campo de acción a entidades privadas para la prestación del servicio, sea en carácter de competencia o como complemento del servicio público.

Además, en términos del Artículo I.3(c) del GATS, un servicio de ese tipo no calificaría más como servicio "prestado en el ejercicio de la autoridad gubernamental" (que, según el Art. I.3(b), queda excluido del alcance del GATS) y por lo tanto podría ser llevado al campo de aplicación del GATS. Esto es porque el Art. I.3(c) limita la definición de "un servicio prestado en el ejercicio de la autoridad gubernamental" a cualquier servicio que no esté brindado sobre bases comerciales ni entre en competencia con uno o más proveedores de servicios.

Aun cuando los actuales funcionarios de la OMC dan opiniones "autorizadas" de lo contrario, otras camadas futuras podrían dar una interpretación diferente en las pautas que se dan a los grupos especiales de solución de controversias y al Organo de Apelación de la OMC. Por ejemplo, el Art. III del GATT original no tenía la intención de alcanzar un significado tal que asegurara la "competitividad" de los extranjeros en los mercados nacionales, que sí han hecho las interpretaciones actuales (constantemente ampliadas por las resoluciones de los procesos de solución de diferencias).

Por otro lado, si bien en teoría los países no están obligados a liberalizar sus mercados en el marco del GATS y los países en desarrollo tienen libertad para liberalizar menos sectores y solicitar limitaciones, las conversaciones sobre servicios financieros posteriores a Marrakech demostraron cuánta presión pueden ejercer -y de hecho ejercen- las dos grandes potencias comerciales: Estados Unidos y la Unión Europea.

El entonces director general de la OMC Renato Ruggiero había agradecido al FMI y al Banco Mundial la ayuda que habían dado a la conclusión exitosa de las conversaciones sobre servicios financieros. La referencia aludía a las presiones aplicadas por esos organismos multilaterales sobre algunos gobiernos de países en desarrollo. Y cuando en diciembre de 1997 Malasia se resistió, el director general de la OMC y el presidente de las conversaciones las prolongaran para permitir que Estados Unidos ejerciera presiones bilaterales sobre Malasia, tanto en la capital de ese país como sobre su embajador en Ginebra, dentro del propio edificio de la OMC.

Hay algunas "realidades" de la nota de la OMC que pueden ser cuestionadas no sólo por lo que se dice sino por lo que no se dice. La credibilidad de las organizaciones internacionales se debilita cuando promueven sus opiniones ideológicas con fervor mesiánico.