No. 146 - Junio 2001

Informe 2001 de UNCTAD

Reforma del sistema financiero mundial para evitar crisis

por Chakravarthi Raghavan

El Informe sobre Comercio y Desarrollo 2001 de la UNCTAD subraya la necesidad de introducir reformas globales al sistema financiero para prevenir y manejar futuras crisis financieras. El acento que actualmente se pone en las medidas nacionales, se advierte en el informe, es insuficiente y manifiesta un tratamiento asimétrico de deudores y acreedores.

La reforma de la arquitectura financiera internacional debe centrarse en acciones y temas internacionales vinculados con la forma de gobierno del sistema internacional, y ofrecer un tratamiento más simétrico de deudores y acreedores, menor injerencia del condicionamiento a las decisiones de los países, un contralor más efectivo de las principales políticas macroeconómicas de los países industrializados y medidas más decididas para estabilizar las monedas de reserva, indicó la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en su Informe de Comercio y Desarrollo 2001.

En el prólogo, el secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Kofi Annan, señala las discusiones del informe sobre sectores claves para reformar el sistema, tales como códigos y normas, la contribución de instituciones privadas al manejo de la crisis y el funcionamiento del sistema cambiario.

La idea de reformar la arquitectura financiera internacional cobró fuerza en la agenda internacional luego de la crisis asiática de 1997 y de los temores iniciales de los centros industriales de que afectaría a sus sistemas e instituciones. Pero luego de mitigada la crisis (con severas medidas de ajuste impuestas a los países de la región) y de que los países industrializados recibieran "beneficios" (con los precios bajos de productos y acciones de los países afectados) además de la aparentemente rápida recuperación de las economías golpeadas por la crisis, la culpa recayó en las corrupciones del capitalismo, los excesos financieros y el despilfarro. Cualquier atención seria a la reforma de la arquitectura financiera internacional prácticamente desapareció, si bien se sigue hablando de ella para enfatizar las reformas nacionales necesarias en el mundo en desarrollo.

El secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, señaló en el panorama general del Informe 2001: "Toda la charla acerca de una reforma profunda de la arquitectura financiera internacional después de la crisis asiática ha demostrado no ser más que eso. Sin embargo, si un viento fuerte (de un giro económico a la baja) sopla del Norte, las consecuencias para la economía mundial serán mucho más estremecedoras que las de un viento que sople del Sur". Y añadió: "Es de esperar que esta contingencia sea suficiente para insuflar nueva vida a los intentos de reforma".

Reclamo de acciones internacionales

El informe se refiere a que las discusiones realizadas hasta ahora apuntan a lo que debería hacerse a escala nacional en lugar de estudiar acciones internacionales para resolver la inestabilidad sistémica. Incluso en términos de las medidas nacionales, no hay propuestas equitativas para deudores y acreedores.

El Informe presenta ciertas propuestas alternativas para un tratamiento más simétrico de deudores y acreedores, condicionamientos que impliquen menor injerencia, una supervisión multilateral más efectiva de las políticas macroeconómicas de los principales países industrializados, acciones más decididas para estabilizar las monedas de reserva, y límites a las crisis crediticias como forma de involucrar a los acreedores en la resolución de las crisis.

"La creciente frecuencia y virulencia de las crisis monetarias y financieras de carácter internacional, que afectan a países con antecedentes de buen gobierno y disciplina macroeconómica, indica que la inestabilidad es mundial y sistémica" dice el informe. "Si bien hay margen para mejorar las políticas e instituciones nacionales, eso solo no alcanzaría para resolver el problema, particularmente en los países en desarrollo donde el potencial de amenaza planteada por corrientes de capital intrínsecamente inestables es mucho mayor. Es esencial lograr un fortalecimiento de las instituciones y acuerdos a nivel internacional, si de lo que se trata es de reducir la amenaza de las crisis y de manejarlas mejor cuando sobrevengan".

Si bien en diversos foros se han discutido varias ideas en materia de reforma, no hay demasiados avances al respecto, y el fracaso en gran medida "es de naturaleza política" ya que las propuestas han entrado en conflicto con los intereses de los acreedores. Pero los gobiernos de algunos países en desarrollo también se han opuesto a las reformas que podrían disminuir el volumen de ingresos de capital y/o elevar los costos, aún cuando las medidas podrían atenuar la inestabilidad y frecuencia de las crisis.

Con referencia a la proliferación de normas y códigos, el Informe dice que parecen reflejar la opinión de que las principales fallas del sistema para los movimientos de capital internacional deben encontrarse en los países receptores, los que deberían cargar con el peso de los ajustes necesarios para impedir o contener las crisis financieras.

Cuando se crearon los sistemas e instituciones de posguerra –el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT)-, los movimientos de capital internacional no quedaron comprendidos dentro del articulado, y no se contempló ningún régimen mundial para los movimientos de capital, ya que la movilidad de capital era considerada incompatible con la estabilidad de las monedas y la expansión del comercio y el empleo. No se estableció un régimen de ese tipo ni siquiera después de la ruptura de los acuerdos de Bretton Woods, a pesar de la creciente importancia de los movimientos de capital privado. El único esfuerzo reciente fue el intento de incluir la convertibilidad de capital entre los objetivos del FMI.

Con relación al funcionamiento de las instituciones actuales, incluidos el Banco de Pagos Internacionales (BPI), el FMI y el Foro de Estabilidad Financiera, y a las diversas sugerencias y propuestas sobre normas y códigos que llenen las lagunas de los regímenes reguladores nacionales, el Informe señala que parecen destinadas no sólo al sector financiero sino también a políticas macroeconómicas y políticas relativas a la revelación de información.

Pero desde el punto de vista de la reforma contienen varias omisiones flagrantes y reflejan asimetrías –no abordan, por ejemplo, las preocupaciones de los países en desarrollo relativas al carácter de las fluctuaciones de las corrientes de capital internacional consideradas desde el lado de la demanda- fuertemente influenciadas por las condiciones monetarias de los principales países industrializados, especialmente Estados Unidos, y las posiciones de liquidez y comportamiento de los prestamistas.

Dice la UNCTAD: "Es peligroso proyectar a los países en desarrollo una visión de la política económica inspirada en el consenso de Washington, aún cuando este consenso sea renovado ahora con nuevos códigos y normas internacionales (...) el nuevo conjunto de disciplinas externas viene de la mano de un modelo particular de desarrollo económico de dudosa valía".

Inestabilidad del tipo de cambio

Con relación al sistema cambiario de flotación posterior a Jamaica, la UNCTAD señala que dada la laguna institucional y la falta de coordinación política entre los principales países industrializados, no debe sorprender que la flotación no haya dado el resultado originalmente previsto.

La UNCTAD cuestiona la idea de que los países emergentes con economías de mercado puedan lograr estabilidad cambiaria con la mera adopción de políticas macroeconómicas y regímenes cambiarios apropiados cuando las monedas de los principales países industrializados todavía están tan inestables. El sistema cambiario, como tal, aduce el Informe, apenas si ha figurado en la agenda de la reforma de la arquitectura financiera internacional.

El propio FMI ha reconocido las difíciles opciones que enfrentan los países en desarrollo –entre tipos de cambio verdaderamente flexibles y tipos de cambio fijos- y los grandes desalineamientos y volatilidad de los tipos cambiarios entre las principales monedas como causa de preocupación importante para las economías pequeñas, abiertas a la exportación de productos básicos. Sin embargo, el FMI no ha discutido ninguna iniciativa para resolver esta situación, dando a entender que el tema sólo podría ser resuelto entre Estados Unidos, la Unión Europea y Japón. El consejo imperante que se da a los países en desarrollo es el de elegir entre la libre flotación o confinarse a una moneda de reserva a través de la libre convertibilidad o la dolarización.

Pero se trata de una falsa dicotomía, acusa la UNCTAD. Cualquiera sea la opción que se escoja, no será capaz de asegurar un alineamiento y una estabilidad apropiada de los tipos de cambio en los países en desarrollo en tanto las principales monedas de reserva sean ellas mismas inestables y desalineadas, y que las corrientes de capital internacional sean volátiles y escapen al control de los países receptores. "No hay una solución unilateral satisfactoria a la inestabilidad de los tipos cambiarios en los mercados emergentes, particularmente dentro del libre movimiento de capital", dice el Informe 2001 de la UNCTAD. El tipo de gobierno en las políticas macroeconómicas y financieras carece de las disciplinas multilaterales que existen para el comercio internacional, se dice en el Informe.

Yilmaz Akyuz, uno de los protagonistas del Informe, coincide en que tal como lo evidencia la gama de problemas y temas que han sido planteados en la Organización Mundial de Comercio (OMC) por los países en desarrollo bajo la rúbrica de "temas de aplicación", las normas del sistema multialteral de comercio y su administración son asimétricas. Pero, bien o mal, hay normas, y los países en desarrollo podrían afirmar su autoridad en términos de gobierno. No obstante, no sucede así en el sistema monetario y financiero, señala.

Apartándose de la "opinión de consenso", el Informe insiste en que es probable que sobrevengan crisis, independientemente del tipo de cambio que se aplique. La clave, dice la UNCTAD, "es si existe un régimen de tipo cambiario viable y apropiado para los países en desarrollo cuando las principales monedas de reserva están sujetas a frecuentes variables y desalineamientos, y los movimientos de capital internacional son muy inestables".

El Informe propone buscar soluciones a nivel mundial, pero señala que la reforma del sistema cambiario ni siquiera figura en la agenda de la reforma de la arquitectura financiera internacional.

El informe recomienda que se preste seria consideración a:

* la introducción de franjas objetivo ajustables para las principales monedas de reserva, junto con el compromiso de los países de defenderlas a través de una intervención coordinada y acciones de política macroeconómica;

* el establecimiento de una supervisión multilateral efectiva sobre las políticas macroeconómicas de los principales países industrializados, particularmente con miras a su impacto en los países más pobres; y

* acuerdos regionales que, a falta de avances a nivel mundial, podrían ofrecer mecanismos de defensa colectivos para los países en desarrollo que los protegiera de fallas e inestabilidades sistémicas pero que probablemente requerirían la participación de un país poderoso cuya moneda sea de reserva.

Solución ordenada de la deuda

Con relación al tema de los mecanismos de solución ordenada de la deuda, el Informe de la UNCTAD argumenta que en tanto no existen mecanismos mundiales efectivos para prevenir la inestabilidad financiera, la intervención apropiada en caso de crisis cobra mayor preponderancia. En ese sentido, la política internacional de respuesta a la crisis de Asia dejó mucho que desear. El informe atribuye gran parte del problema a los programas de rescate, "concebidos no tanto para proteger a las monedas de ataques especulativos o para financiar importaciones sino para cumplir con las exigencias de los acreedores y mantener las cuentas de capital abiertas".

Ese tipo de operaciones de rescate, señala la UNCTAD, evita que los acreedores privados sufran las consecuencias de los riesgos que asumen, debilitando así las disciplinas del mercado.

El informe estima que desde comienzos de 1997, los bancos internacionales recaudaron más de 20.000 millones de dólares al año en concepto de bonificaciones de riesgo sobre préstamos concedidos a mercados emergentes, mientras que las pérdidas en que incurrieron esos bancos en esos mercados se estimaron en 60.000 millones de dólares para todo el periodo.

La carga de todo esto recae generalmente en los contribuyentes de los países deudores "ya que sus gobiernos generalmente se ven forzados a asumir la responsabilidad por la deuda privada". Sin embargo, ya entre los países acreedores ha comenzado a crecer la duda acerca de la conveniencia de esos grandes paquetes de salvataje.

La alternativa que se propone en el informe es un statu quo temporal para los países con crisis financiera, para detener la avalancha de compra de acciones y preparar el camino para una solución ordenada y equitativa de la deuda.

Mecanismos voluntarios, tales como cláusulas de acción colectiva en los contratos de bonos, podrían facilitar la reestructura de la deuda, reconoce la UNCTAD. No obstante, se argumenta en el Informe que "una estrategia creíble que involucre al sector privado en la solución de la crisis debería combinar situaciones de statu quo temporal con límites estrictos al acceso a los recursos del FMI".

Si bien las leyes nacionales sobre bancarrota brindan un modelo para este enfoque, la UNCTAD dice que no es necesario aplicar procedimientos de ese tipo para asegurar una solución ordenada de las deudas internacionales.

En su lugar, recomienda:

* enmendar los Artículos de Acuerdo del FMI, para ofrecer a un miembro que imponga un statu quo unilateral cierta protección contra el riesgo de enfrentarse a un litigio por parte del acreedor;

* establecer un grupo especial independiente para la sanción de ese tipo de statu quo porque, en tanto acreedor, no se puede esperar que el FMI desempeñe esa función;

* limitar el acceso a los recursos del FMI para gestión de la crisis, pero mejorar el acceso a financiamientos contra-cíclicos y de emergencia de cuenta corriente;

* revalorizar la posición de recurso general del FMI, que ha quedado muy rezagada con respecto al crecimiento de la economía mundial; y

* centrar los condicionamientos del FMI en objetivos macroeconómicos, ya que las recientes experiencias de salvataje en Turquía y Argentina indican que subsiste la práctica de anexar recomendaciones de política de vasto alcance a programas de ayuda oficial.

A pesar del énfasis puesto en la participación del sector privado, los salvatajes a gran escala han seguido siendo la respuesta preferida a las crisis de países que se considera presentan riesgos sistémicos. "En la medida que el objetivo principal del finaciamiento de situaciones de contingencia o crisis a gran escala sea permitir que los países deudores continúen pagando a sus acreedores, es difícil ver cómo esto podría conciliarse con una participación del sector privado en la solución de la crisis y el reparto de la carga", dice el informe de la UNCTAD.