No. 147 - Julio 2001

Debate sobre gestión de la crisis financiera

Tweedledum o Tweedledee

por Chakravarthi Raghavan

El debate que se lleva a cabo en los ámbitos financieros internacionales sobre la mejor forma de enfrentar la gestión de la crisis –si ofrecer primero fondos de salvataje o primero exigir que el país afectado instaure determinadas reformas- está encasillado de tal manera que los países deudores tendrán poco respiro, cualquiera sea la opción que resulte. Siguen sin resolverse las deficiencias fundamentales del sistema financiero internacional.

Ministros y altos funcionarios de finanzas, así como poderosos grupos de presión de la banca y el sector financiero privado, se reunieron en Washington en ocasión de las reuniones del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial para discutir la fragilidad e incoherencia global de los sistemas monetario-financiero y comercial. Pero los argumentos de Estados Unidos, Europa y el FMI sobre las propuestas de salvataje enfrentan al mundo en desarrollo a una opción de Tweedledum-o-Tweedledee. El epíteto tiene su origen en una sátira de John Byram, de 1728, sobre los compositores rivales Andel y Bonocini. Luego se popularizó en la forma de dos personajes de Lewis Carroll en Alicia en el país de las maravillas.

Los argumentos del FMI y el Banco Mundial a favor de la concesión -en tramos- de grandes fondos de salvataje utilizados como presión para introducir "programas de reforma" en los países afectados, difieren de lo planteado por el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Paul O’Neill, quien propone que para recibir fondos de salvataje, los países en crisis deben primero introducir determinadas reformas, legislativas y administrativas. No obstante, no queda claro cómo cree O’Neill que un país deudor podría aplicar primero las reformas, aun cuando exista cierto consenso en torno a las mismas, y obtener luego los fondos necesarios.

Tal como ocurre incluso ahora, cualquier programa de reforma implica considerables dificultades nacionales y penurias para los sectores de ingresos medios y bajos. Emprender ese tipo de reformas sin fondos iniciales es una tarea hercúlea que ni siquiera los poderosos países industrializados pueden asumir, ni lo han hecho desde el advenimiento de la economía neoliberal.

Un solución "desordenada" de la deuda

Las diferencias entre el FMI y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos respecto de un aumento de los recursos del Fondo -y consecuentemente de su imperio- y las crecientes críticas del Congreso de Estados Unidos no parecen abordar este problema real de los países deudores y las consecuencias para el sistema internacional.

Las diferencias entre Tweedledum y Tweedledee en la historia de Lewis Carroll terminaron de manera absurda, pero se trataba de un libro de cuentos. Sin embargo, los argumentos de primero-salvataje-o-reforma-primero podrían, no obstante, finalizar con consecuencias trágicas para todos.

Es para resolver este tipo de problemas y asegurar que los acreedores privados estén sujetos a las "disciplinas del mercado" que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) ha preconizado la idea de una solución ordenada de la deuda, la autorización internacional al país deudor para que establezca un statu quo en materia de su deuda, disponibilidad de fondos internacionales para permitir el mantenimiento de las importaciones y la actividad económica y no para pagar a los acreedores que deseen rescatar el capital, y permitir que los países deudores y los acreedores privados negocien en un escenario parejo la reestructura de las deudas.

Como dice Yilmz Akyuz, principal autor de los informes anuales sobre comercio y desarrollo de la UNCTAD, "nadie que se oponga al programa de ‘salvataje’ del FMI puede negarlo sin aceptar y permitir que los países deudores establezcan un statu quo temporal. De lo contrario, habrá incumplimientos de las deudas internacionales que no beneficiarán a nadie".

Las diferencias entre ambas posiciones han sido discutidas en público, pero mucho más en "conversaciones privadas" entre altos oficiales del FMI y su principal accionista, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, así como dentro del Grupo de los Tres, el Grupo de los Siete y todas las diversas combinaciones posibles. En medio de todo esto, el mundo en desarrollo ha quedado en gran medida al margen, en parte porque las instituciones de Bretton Woods no están regidas de manera democrática, y en parte porque los países en desarrollo no han intentado armar una posición común.

Las diferencias deben ser analizadas a la luz de las experiencias de las crisis mexicanas (1994-95), las crisis asiáticas (1997-98), la crisis de Rusia (agosto de 1998) y la crisis brasileña (enero de 1999), la mala administración de las mismas -por el FMI y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos- y las últimas crisis de Turquía y Argentina, con el peligro siempre en ciernes de que estalle una crisis en los propios centros financieros.

Los argumentos giran en torno a países que fueron alentados o forzados a liberalizar sus sectores financieros y a pedir prestados fondos extranjeros para terminar enfrentados a graves crisis de pago, no en la cuenta corriente sino en la cuenta de capital (abierta a convertibilidad por consejo del FMI, el Banco Mundial, la OMC y las industrias de servicios financieros estadounidenses y europeas). Invariablemente, en todos los casos, la culpa por el estallido de la crisis recae en la mala administración de los países y su "capitalismo corrupto". Se exhorta a los países deudores a hacer frente a las dificultades, aplicar penosas reformas estructurales en su economía y profundizar la privatización, desregulación y liberalización. En la medida que los países deudores apliquen todas esas reformas –que ni siquiera contribuyen a recuperar el crecimiento- en el marco de programas diseñados por personal del FMI y el Banco Mundial, se les "presta" los fondos condicionados.

Si bien ese tipo de programas financieros constituidos por fondos del FMI y fondos de los grandes países acreedores suelen ser calificados de programas de "salvataje", sirven más bien para "salvar" a los acreedores privados que prestaron imprudentemente, confiados en que si tenían problemas, sus gobiernos, los bancos centrales y el FMI vendrían en su ayuda para permitirles recobrar su dinero. El "salvataje", pues, no es para el país sino para los grandes bancos, los fondos de inversión y otros actores de los grandes centros financieros.

En el caso de Turquía, centro de las discusiones sobre el "salvataje", el país tiene este año un excedente de cuenta corriente y suficientes reservas para cubrir los pagos de importaciones e incluso de intereses. Lo que no tiene es dinero en la cuenta de capital para el pago de la deuda. De manera que cualquier "programa" de préstamo del FMI implica pedir prestado dinero al Fondo para pagar a los acreedores privados.

En tales casos, a menudo el dinero ni siquiera llega al país, sino que se realizan ajustes y transferencias contables desde el propio Wall Street o desde "mercados" equivalentes en el exterior. Eso fue lo que ocurrió en el caso del "salvataje" mexicano. México pidió prestado dinero al FMI y a Estados Unidos para pagar a acreedores privados estadounidenses y luego se le restauró el crédito con el que obtuvo dinero para pagarle a Estados Unidos y al FMI. Técnicamente, México regresó al mercado y salió de la crisis, pero los pobres de ese país todavía están pagando el precio.

La crisis asiática –en Corea, Tailandia, Malasia e Indonesia- fue el resultado de la liberalización financiera llevada a cabo en esos países bajo el "asesoramiento" (de hecho, presión) del FMI y el Banco Mundial. Como señaló la UNCTAD en el Informe sobre Comercio y Desarrollo 1998, mientras las crisis financieras han incrementado su frecuencia después del quiebre del sistema de Bretton Woods y las crisis de los centros industrializados se han manifestado como crisis bancarias o monetarias, en los países en desarrollo han sido ambas. Allí, las crisis han estado precedidas de una desregulación financiera y de una liberalización de las transacciones de capital. La crisis bancaria está asociada con un préstamo excesivo en ciertas categorías de activos, y la crisis monetaria con periodos de aumentos bruscos de las corrientes de capital con consiguientes retiros repentinos de los inversores.

Con el aumento de la frecuencia de esas crisis y programas de salvataje cada vez mayores para rescatar a los acreedores extranjeros y facilitar su salida de los mercados de los países en desarrollo, el FMI salió ahora con el argumento de que hay que involucrar a los acreedores privados y hacerlos partícipes de la gestión de la crisis. Son palabras que suenan bien. Pero en la práctica demostraron ser otro condicionamiento más, el condicionamiento de que se reclama a los deudores que logren cierto "acuerdo de reestructuración" con los acreedores privados, quienes en los hechos tienen la voz cantante en esas conversaciones. Y en esos procesos de reestructuración y renegociación, los bancos y las instituciones financieras ganan más dinero.

Es por eso que el informe sobre Comercio y Desarrollo 2001 de la UNCTAD ha reclamado "mecanismos de solución ordenada para la deuda internacional", que combinen mecanismos voluntarios destinados a facilitar la reestructura de la deuda, con un status quo temporal, aprobado internacionalmente, para ser utilizado cuando fuera necesario, y acompañado por una disposición de liquidez internacional que apunte primordialmente a ayudar a los países deudores a mantener las importaciones y la actividad económica, y no a mantener abiertas la cuenta de capital ni a permitir que acreedores e inversionistas privados escapen ilesos de la crisis.

La UNCTAD también ha subrayado la necesidad de que se cree un grupo especial independiente que adjudique una solución ordenada entre los países deudores y los acreedores privados, y no que lo hagan el FMI y el Banco Mundial, que son acreedores, y por lo tanto se produce un conflicto de intereses.

Como señaló la UNCTAD, las "disciplinas del mercado" funcionarán únicamente si los acreedores se hacen cargo de las consecuencias de los riesgos que asumen. Sin una protección estatutaria de los deudores, no es posible esperar que las negociaciones con los acreedores para la reestructura de los préstamos den como resultado un reparto equitativo de la carga. La UNCTAD añadió que los ejemplos recientes de ese tipo de soluciones negociadas demuestran que los acreedores no se han hecho cargo de las consecuencias de los riesgos asumidos y, por el contrario, han forzado a los gobiernos de los países en desarrollo a cargar con la responsabilidad de la deuda privada y aceptar una simple extensión del vencimiento, a tasas leoninas.