No. 147 - Julio 2001

Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC

Marcadas diferencias en preparativos para Doha

por Chakravarthi Raghavan

Ya comenzaron los preparativos para la Cuarta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) que tendrá lugar en noviembre en Qatar, a pesar de las diferencias entre los miembros en cuanto al lugar que deberían ocupar los problemas de aplicación y los temas nuevos, y con la pregunta de si se lanzará una nueva ronda de negociaciones en Doha.

Los preparativos para la Conferencia Ministerial de Doha comenzaron luego de la primera sesión plenaria informal de consultas organizada por el presidente del Consejo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Stuart Harbinson, de Hong Kong. La nota principal parece ser el respeto de cada uno por la posición de los demás y las delegaciones están de acuerdo en que es muy importante que todos se vayan de Doha con algo, declaró Keith Rockwell, portavoz de la OMC, el 3 de mayo, luego de dos sesiones informales del Consejo General.

Se escucharon las opiniones de unos 40 disertantes, entre los cuales había representantes de países individuales y también de agrupaciones de países, que trataron los temas que figuraban en una lista preparada por Harbinson, quien la había hecho circular previamente entre los participantes. Los seis puntos incluidos en dicha lista, enviada el 20 de abril, fueron los siguientes: 1) opinión de los ministros sobre los asuntos de actualidad (por ejemplo: la situación de la economía mundial y el papel de la OMC; necesidad de combatir el proteccionismo; dimensiones de desarrollo en el trabajo de la OMC; coherencia económica mundial; relación entre regionalismo y multilateralismo; adquisiciones; desarrollo sustentable; y otros temas posibles); 2) aplicación; 3) negociaciones y revisiones en marcha: agricultura, servicios y otros; 4) otros elementos del programa de trabajo: "los temas de Singapur" y otros posibles; 5) organización y administración del programa de trabajo; 6) cooperación técnica y creación de capacidad.

Rockwell y otros funcionarios comerciales, que por ahora son muy cautos en cuanto a si habría que lanzar una nueva ronda de negociaciones o no antes de Doha, se negaron a comparar la atmósfera y las tensiones del proceso preparatorio de la Conferencia Ministerial de Seattle en 1999 con la actual.

Los planes en juego

El 3 de mayo se habló mucho sobre el "Plan A" –una reunión ministerial para lanzar una nueva ronda con temas nuevos en la agenda- y el "Plan B" –que consiste en organizar una reunión ministerial normal, sin que se tomen decisiones acerca de una nueva ronda. Parecería que la intención es evitar sorpresas, como sucedió en Seattle, cuando la reunión terminó en un caos y ni la Secretaría de la OMC ni la Presidencia ministerial, así como tampoco la representante comercial de Estados Unidos, Charlene Barshefsky, estaban preparados siquiera para un resultado de procedimiento.

Pero el modo en el que se mencionaban el Plan A o el B llevaron al embajador de Pakistán ante la OMC, Munir Akram, a señalar –con un poco de humor pero también en serio- que el Plan A de unos puede ser el B para otros, y que otros aún podrían tener un Plan C o D. Para Pakistán y otros países en desarrollo, la aplicación es una prioridad indiscutible que debe resolverse antes de Doha, ya que el resultado influirá en la Conferencia Ministerial. Las señales de los campos minados que se encuentran en los preparativos de Doha y la propia Conferencia aparecieron al final, cuando Harbinson anunció su programa de consultas. Dicho programa parecía ignorar la posición de varias delegaciones del mundo en desarrollo; establecía una reunión el 10 de mayo para retomar el primer punto de la lista y otra para el 15 del mismo mes, para tratar el cuarto, es decir, los temas de Singapur (inversión, política de competencia, contratación pública y facilidades al comercio) y otros temas posibles.

La idea de que los puntos 2 y 3 de la lista –aplicación y negociaciones y revisiones en marcha- ya se están considerando en forma independiente y no deberían ocupar tiempo en los preparativos, y la sugerencia de que los miembros se pongan directamente a discutir sobre inversiones y competencia, además de otros temas posibles, procedió de Japón y Corea, y luego recibió el apoyo explícito o indirecto de dos o tres miembros. Pero numerosos países en desarrollo claves, entre ellos India, Pakistán y el Grupo Africano, se opusieron e insistieron en que no podía haber una jerarquía de temas en la Declaración Ministerial de Ginebra, asegurando que los asuntos debían tratarse siguiendo el orden en el que figuraban. Encontrar una solución para los problemas de aplicación es prioritario, ya que se necesitan decisiones en este sector antes de llegar a Doha. Y si bien se están llevando a cabo conversaciones sobre agricultura, servicios y revisiones -incluso del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPs)- en organismos subordinados o en grupos de negociación, es necesario que los ministros traten dichos asuntos y brinden líneas directrices en su mandato. Las negociaciones sobre Agricultura fueron citadas como ejemplo, es decir, si deben hacerse sólo en base al Artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura (como insisten la Unión Europea, Corea, Japón y otros países proteccionistas en este sector) o si los ministros que se reúnan en Doha tendrán que proveer un mandato más amplio. Del mismo modo y respecto del Acuerdo sobre TRIPs, habría que atender las negociaciones sobre las indicaciones geográficas de origen, al igual que la relación de este acuerdo con ciertos temas de salud.

Pero Harbinson mantuvo su programa y sólo estuvo de acuerdo en que el presidente, en consulta con el director general de la OMC, daría a conocer un plan de reuniones respecto de los demás puntos de la lista en la semana del 7 de mayo. Algunos argumentos de las delegaciones y la Secretaría para defender el Plan A o el B parecen basarse en una lectura –una mala lectura- de los preparativos que permitieron lanzar la Ronda Uruguay de negociaciones en Punta del Este, en 1986, y de otros eventos similares. La Unión Europea cree también que habría podido aprovechar la Tercera Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre los Países Menos Adelantados, del 14 al 20 de mayo en Bruselas, así como su propia iniciativa "Todo menos las armas" de acceso a los mercados, para ganarse a estos gobiernos y mostrar que son numerosas las naciones que apoyan el llamado a una nueva ronda de negociaciones. Pero la declaración de la conferencia de Bruselas no apoya el lanzamiento de una nueva ronda, a pesar de los esfuerzos de la Unión Europea, que le dice a los países menos adelantados que, si bien podría abrir sus mercados de manera unilateral a través de preferencias comerciales, esto sería obligatorio en la OMC sólo si se realizara una nueva ronda.

El secretario general de la Conferencia de la ONU sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Rubens Ricúpero, declaró públicamente el 3 de mayo que el acceso preferencial ofrecido por la Unión Europea debe negociarse y ceñirse a la OMC a fin de brindar seguridad y atraer inversiones, además de conseguir apoyo. Sin embargo, tal como ha sido señalado por varias organizaciones no gubernamentales (ONG) en su campaña contra una nueva ronda, la Unión Europea no necesita ninguna negociación para hacer que sus concesiones sean obligatorias en la OMC. Lo que intenta hacer es "quitarle a Juan para darle a Pedro", es decir, sacarle algunas ventajas a ciertos países (el grupo de Africa, Caribe y Pacífico) para dárselas a los menos adelantados, que en su mayoría son miembros de dicha agrupación, y aprovechar esta acción para obtener ventajas en otros países en desarrollo a través de políticas de inversión y competencia u otras concesiones de acceso a los mercados de bienes y servicios en la OMC.

Aún está por verse si esta estrategia funciona o si crea más problemas al sistema comercial de la OMC y si la ONU, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial la apoyan o se mantienen silenciosos a este respecto. Como dijo Brasil ante el Consejo General en las últimas conversaciones sobre aplicación, la OMC enfrenta una crisis de legitimidad, ya que la sociedad civil de los países en desarrollo no ha recibido ningún beneficio del sistema (más allá de lo que digan los gobiernos). Académicos de prestigiosas escuelas de negocios, publicaciones de prestigio como Foreign Affairs, estudios realizados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) e incluso prensa conservadora como London Economist han comenzado a señalar que la "liberalización comercial" sólo genera más desigualdad entre y dentro de los países, y que es necesario revisar las recomendaciones hechas a los países en desarrollo en cuanto a política económica.

Diferencias sobre los puntos incluidos en la lista

Harbinson abrió la reunión del Consejo General del 3 de mayo indicando que el objetivo de su lista era "suministrar un marco amplio, lo suficientemente flexible como para adaptarse a discusiones futuras más centralizadas, y no reflejar todas las aspiraciones de los miembros"; que "no pretendía ser exhaustivo" sino centrarse en los elementos que podrían ser centrales en la agenda de Doha; que "el objetivo era ser neutral y no prejuzgar la postura de ningún miembro" en relación al resto del programa o futuras negociaciones de la OMC; y que la lista no debía verse como los destacados de una posible declaración, cuyo contenido sólo se podría perfilar luego de una profunda discusión sobre todos los temas relevantes.

Harbinson agregó que no le parecía de ninguna utilidad afinar la lista, pero manifestó su interés en conocer la opinión de los miembros acerca de los temas incluidos. Los funcionarios comerciales intentaron convencer a la prensa de que la lista había sido muy bien recibida pero que había diferencias de opinión en cuanto a dónde poner el énfasis, ya que los problemas de aplicación son prioritarios para algunas delegaciones, mientras que para otras los preparativos de Doha deberían centrar su atención en otros temas, ya que la aplicación se trata en Sesiones Especiales del Consejo General. Los funcionarios admitieron que había desacuerdo en cuanto a los temas de Singapur y a si debían discutirse y negociarse en Doha o si deberían seguir siendo apenas un tema de discusión en el actual "proceso educativo".

Uruguay, que fue el primero en tomar la palabra, indicó que la credibilidad de la OMC está en juego y que los miembros deberían ceñir sus expectativas a lo posible, es decir, el Plan A (lanzar una nueva ronda de negociaciones con temas de interés para todos), o el Plan B (pedir a los ministros que evalúen el trabajo realizado en aplicación y otros temas, y dejar el lanzamiento de una nueva ronda para una futura Conferencia Ministerial). Cada miembro debería explicitar el objetivo de su negociación.

En Agricultura, el Grupo Cairn (de países exportadores de productos agrícolas) no quiere que sólo se haga una referencia al artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura, ya que tiene el objetivo más amplio de realizar una reforma. Japón alegó que la discusión sobre los problemas de aplicación y las actuales negociaciones y revisiones de acuerdos se llevan a cabo en organismos separados y que, por lo tanto, en los preparativos específicos de Doha habría que ocuparse de los temas de Singapur y otros. Esta opinión le valió el apoyo de Corea, según la cual el objetivo de Doha es lanzar una nueva ronda de negociaciones. Corea sostuvo que los miembros debían ser flexibles y pragmáticos, y apoyó la propuesta de que en julio quede claro si Doha será una reunión para lanzar una nueva ronda de negociaciones o sólo una instancia de evaluación.

Rumania, que habló en nombre de los países del Acuerdo Centroeuropeo de Libre Comercio y de otros de Europa oriental, se opuso a la jerarquización de temas entre los puntos incluidos en la lista; su propuesta fue organizar un proceso de consulta inclusivo. Los miembros deberían decidir entre el Plan A o el B para Doha en julio y el presidente tendría que diseñar un plan de consultas. Muchas cosas dependerán de los temas incluidos en el punto 4 –los temas de Singapur y otros posibles- y las consultas deberán hacerse acerca de "lo que el mercado podría soportar".

Singapur declaró que el acceso al mercado para los productos no agrícolas debe figurar en la agenda de Doha. En cuanto a los temas de Singapur, sus defensores deberían reunir el apoyo suficiente para incluir formalmente el asunto en la agenda.

Tanzania, en representación de los países menos adelantados, se quejó de que los problemas que aquejan a dichos países y estuvieron en 1998 en la Declaración Ministerial de Ginebra, no fueran mencionados en la lista actual de temas. La situación y posición de este grupo de países debe tenerse en cuenta. Además, la aplicación no es un problema paralelo e independiente, sino parte del proceso de Doha. Y, además, los países menos adelantados no quieren iniciar el proceso con la premisa de una nueva ronda. A diferencia de Seattle, todas las delegaciones deberían participar en las consultas.

Mauricio, representante del Grupo Africano, pidió que en Doha se consideren los temas del Acuerdo sobre TRIPs y el de precios accesibles para los medicamentos esenciales. Las cuestiones de aplicación deberían resolverse antes de la Conferencia Ministerial de Doha.

Nueva Zelanda pidió que se trataran las cuesiones de inversión y competencia con realismo. Pero esta posición no es muy clara, dado que el gobierno de ese país acaba de firmar un acuerdo de libre comercio con Singapur que prevé normas de inversión y está en conversaciones con Hong Kong para firmar otro del estilo, aunque todo se hace en secreto y ambas iniciativas comenzaron a generar una oposición interna considerable.

Nigeria exigió que se realicen consultas intensivas que incluyan a todos los miembros. India insistió en que la lista no debería ser un mecanismo de promoción de una nueva ronda. La agenda ministerial debería incluir referencias al Acuerdo sobre TRIPs y la salud, mientras que el punto 3 (negociaciones en marcha y revisiones) debería referirse a las negociaciones sobre indicaciones geográficas de origen que, según lo estipulado en Marrakesh, ya debían haber concluido, aunque Estados Unidos y algunos otros se han retrasado.

En cuanto a la aplicación, India se mostró inquieta ante el comentario de que se trata de algo paralelo ya que, en su opinión, es algo muy importante que habría que resolver en Doha.

Paraguay, en nombre del Mercosur, Bolivia y Chile, sostuvo que la agenda de Doha dependería de los progresos que se hicieran en cuanto a los temas de aplicación. También desestimó la importancia que se le ha dado al trato especial y diferenciado. En otras reuniones, Paraguay criticó la Cláusula de Autorización, que admite las preferencias para y entre los países en desarrollo, y el modo en que se la ha utilizado. Argentina señaló que, en julio habría que tener una idea clara acerca de los puntos que constarían en la agenda de Doha y apoyó a India y al Grupo Africano en su moción de incluir en esa Conferencia Ministerial el tema del Acuerdo sobre TRIPs y la Salud. Pakistan apoyó la agenda, pero dijo que estaba basada en el párrafo 9 de la Declaración Ministerial de Ginebra. Bajo el primer punto de los asuntos actuales, la Conferencia Ministerial de Doha deberá considerar y brindar una evaluación del impacto de la Ronda Uruguay en los países en desarrollo. Puede ser que la aplicación marche por un carril separado "pero no lateral", advirtió el embajador de Pakistán. El progreso que se obtenga en los asuntos de aplicación determinará si es posible lograr avances en otros sectores. Según las "revisiones", el Acuerdo sobre TRIPs y las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMs) deben analizarse desde el punto de vista del "desarrollo". Pakistán citó también los criterios acordados antes de la Primera Conferencia Ministerial de Singapur, en 1996, para presentar algún tema ante la OMC. Los requisitos son: que sea un tema relacionado con el comercio; que su inclusión implique beneficios mutuos; que esté pronto –maduro- para entrar en negociaciones; y que se presente formalmente el nuevo asunto, en caso de cumplirse las tres condiciones anteriores.

República Dominicana sostuvo que la lista debía ser sólo un punto de partida y que en Doha habría que tratar el tema del Acuerdo sobre TRIPs con relación a la Salud, así como el impacto causado por la Ronda Uruguay en los países en desarrollo. Si no se logra avanzar en cuanto a los problemas de aplicación, será muy difícil que República Dominicana considere algún tema que no figure en la agenda ya conocida de la OMC. También habría que tratar el tema de servicios, así como el movimiento de las personas naturales para la prestación de servicios. Costa Rica apoyó la idea de realizar consultas de inmediato acerca del punto cuatro de la lista, porque los avances en este sentido harían posible que se obtuvieran progresos en aplicación. La Unión Europea habló de la responsabilidad colectiva de los miembros respecto del éxito o fracaso de Doha y sostuvo que la OMC no debería funcionar en acuerdos regionales. El único modo de juzgar cada tema debería ser mediante el diálogo en el Consejo General.

Brasil opinó que julio es un momento importante para decidir acerca de Doha, así que para entonces debería haber un consenso. Las consultas podrían ayudar a determinar qué curso de acción sería mejor tomar en ese trayecto. Pero el programa de trabajo debería contemplar la dimensión del desarrollo. La agricultura es muy importante, al igual que las normas de la OMC sobre antidumping y subvenciones, ya sea que se traten como temas de aplicación o como algo independiente. Este país apoyó también el pedido de que se trate en Doha el Acuerdo sobre TRIPs respecto de la salud.

Canadá sostuvo que la lista era un buen punto de partida para empezar a trabajar. Suiza pidió que en la lista se incluyan inversión, competencia e indicaciones geográficas. Egipto consideró importante respetar el orden y la jerarquía establecida en la Declaración Ministerial de Ginebra. Los preparativos para Doha no deberían ser equivalentes a la preparación de una nueva ronda. Para incluir cada tema habría que lograr consensos. Estados Unidos apoyó el lanzamiento de una nueva ronda en Doha. Pero, para que el resultado sea un éxito, es esencial que los miembros sean sinceros en cuanto a las ambiciones y las limitaciones de la agenda. Es necesario ser flexibles para lograr los objetivos propuestos. Estados Unidos manifestó su percepción de un espíritu positivo en las discusiones.

Un diplomático del mundo en desarrollo dijo más tarde que, si bien las conversaciones habían comenzado en tono conciliador, terminaron mal, y hubo señales de que Harbinson y el director general de la OMC presionarían por el lanzamiento de una nueva ronda sobre inversión y otros temas. Sin embargo, Hong Kong había dicho en sus intervenciones que tenía ciertos problemas con los temas de Singapur, aunque nunca llegó a plantear sus argumentos.