No. 148 - Agosto 2001

Economías pequeñas

Fragilidad, falta de participación y pobreza

por Gerry Helleiner

El concepto de pobreza se está ampliando más allá de ingresos insuficientes hasta comprender un estado de vulnerabilidad y falta de participación. El autor analiza las dificultades de los países pequeños, para quienes este concepto más amplio de pobreza adquiere una importancia especial. Extraído de una conferencia presentada en el Banco de Desarrollo del Caribe, este artículo propone nuevos ordenamientos dentro del contexto de los modelos actuales del comercio multilateral, la inversión y las finanzas, que podrían brindar mayor seguridad y participación a estos postergados miembros de la comunidad de naciones.

Primera Parte

En los discursos de los líderes políticos mundiales y altos funcionarios de instituciones internacionales, no solamente de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sino también de sus poderosos organismos especializados –casi independientes-, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), la lucha contra la pobreza es asunto de la máxima prioridad para este siglo.

El Plan de Acción adoptado en la Cumbre de las Américas realizada en Miami en diciembre de 1994 y reiterado en la Cumbre de Quebec de abril de este año, no sólo promovió –como muchos suelen creer- una zona de libre comercio hemisférica, el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Desde su inicio, por no hablar de sus antecedentes como la llamada Alianza para el Progreso de los 60 y los 70, incluía en sus objetivos la erradicación de la pobreza, y no simplemente su alivio o reducción. Los pronunciamientos y compromisos enunciados de este tipo son fáciles de hacer, y significan muy poco hasta que no llegue la hora de medidas prácticas y generalmente costosas tanto política como económicamente. Pero corresponde a profesionales y tecnócratas dar crédito a este tipo de palabras y considerar con mayor detenimiento su significado y consecuencias.

Existe hoy en día un nuevo consenso en cuanto al verdadero significado de la pobreza. Las interpretaciones conceptuales actuales del significado de la pobreza van más allá del tradicional énfasis anterior en la pobreza meramente material o relativa a los ingresos, a veces reforzada por la atención especial puesta en el acceso a la educación y la salud. Esos aspectos básicos de la pobreza deben obviamente ser materia de interés primario, y lo son. Pero ahora también hay conciencia de que cuando se consulta a la gente pobre acerca de sus preocupaciones, ésta a menudo pone énfasis en otras dimensiones de sus dificultades. Esto ha motivado un replanteo analítico y una apertura del pensamiento oficial sobre lo que significa realmente la pobreza, y por lo tanto a qué deberían apuntar los programas de lucha contra la pobreza. Resumidos por el Banco Mundial en su Informe del Desarrollo Mundial (2000/2001), estos nuevos enfoques prestan igual atención a otras dimensiones de la pobreza (no circunscritas al ingreso), que han sido señaladas por los propios pobres. Estas son, en primer lugar, la vulnerabilidad ante el riesgo de las conmociones negativas sobre sus ingresos y bienestar; y en segundo lugar, la falta de participación y de potestades.

Esta nueva interpretación de lo que significa ser pobre debería tener especial resonancia para las autoridades de los países pobres y pequeños, ya que durante años ellos también han hablado extensa y reiteradamente de su vulnerabilidad y falta de potestades en la economía mundial dentro de la cual deben actuar. Estos nuevos planteos parecen ofrecer no sólo la perspectiva de mejorar anteriores enfoques programáticos dirigidos a los sectores pobres, sino también validar las representaciones de los voceros de los países pequeños y pobres en el sistema internacional. Debido a que son tan vulnerables a las conmociones exógenas y tan carentes de poder, esos países sufren problemas exclusivos. Los países pequeños evidentemente experimentan mayor "pobreza", tal como se entiende ahora, de la que se había reconocido hasta ahora. Por cierto, el ingreso por habitante, las tasas de analfabetismo y de mortalidad infantil ya no pueden ser consideradas como el total de la historia sobre la "pobreza" o el "desarrollo humano". Los países pequeños tienen derecho a insistir que se reconozca su extrema vulnerabilidad a las conmociones negativas a través de la aplicación de medidas de apoyo apropiadas en los acuerdos regionales y multilaterales y en las instituciones internacionales que se propongan enfrentar y superar la pobreza. La cuestión de la falta de participación y de potestades es un poco más compleja y volveremos a ella más tarde.

Vulnerabilidad de la cuenta de capital

Las economías pequeñas son mucho más "abiertas" al resto del mundo que las grandes. Las exportaciones e importaciones de bienes y servicios en ese tipo de economías representan una proporción mucho mayor de su actividad económica total (o PNB), las corrientes internacionales de factores (tanto mano de obra como capital, pero especialmente capital) tienen mucho mayor prominencia en sus mercados nacionales de trabajo y capital. Debido a sus limitadas oportunidades en materia de ganancias por la dimensión pequeña de sus mercados, las perspectivas que les ofrece el mercado mundial son mucho más importantes en sus decisiones de inversión. Y así sucesivamente. Como corolario, los países pequeños son mucho más vulnerables a las crisis de la economía mundial que los grandes. En la región del Caribe hay que añadir que los desastres naturales –huracanes, terremotos, erupciones volcánicas- son importantes fuentes de potenciales conmociones exógenas. Obviamente, cuanto más pobre sea el país, mayor será su dificultad para responder a tales conmociones. Por supuesto, esta apertura o dependencia externa puede ser una fuente de oportunidades ante las limitaciones a que los circunscriben el mercado interno y las circunstancias; algunos países pequeños se las han arreglado muy bien ampliando sus oportunidades comerciales mundiales. Aún así, incluso esas "historias exitosas" dan motivo para preocuparse por su vulnerabilidad y típicamente intentan adoptar medidas de protección, tales como conservar una importante reserva de divisas.

Antiguamente se consideraba que esta vulnerabilidad de los países pequeños a los acontecimientos externos surgía principalmente de crisis en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que tomaba la forma de bruscos cambios en las condiciones del comercio externo, cierre inesperado de mercados externos debido a medidas proteccionistas, supresión de preferencias, y otras situaciones por el estilo. Actualmente, es igualmente probable que esas conmociones externas se sientan en la cuenta de capital.

Las crisis de Asia oriental llamaron la atención sobre las consecuencias del enorme aumento de las corrientes de capital internacional privado en todo el mundo, más aún para muchos países en desarrollo y, en especial, el potencial de esas situaciones para generar mayores dificultades, no sólo a los países en desarrollo sino también a la gestión macroeconómica mundial. Ahora es sabido que las crisis financieras pueden infligir graves perjuicios sociales y económicos a los países, aún cuando sus gobiernos hayan administrado prudentemente sus presupuestos y hayan tenido escasos índices de deficiencia macroeconómica o mala administración económica.

Queda claro ahora que las crisis financieras pueden provocar importantes repercusiones económicas y financieras a través de fronteras. Es inevitable cierto grado de contagio entre países y mercados. Ningún país puede quedar totalmente inmune. Lo máximo que podrán lograr las autoridades internacionales es cierta reducción de la frecuencia de las crisis y mayor preparación para la modificación de sus consecuencias, en especial sus efectos potencialmente contagiosos.

El contagio económico y financiero internacional adopta varias formas. Los vínculos directos entre instituciones financieras son la fuente más evidente de contagio financiero. Hay una larga y triste historia de efectos dominó -incluso en instituciones financieras aparentemente saneadas- que parten de lo que inicialmente parecían alteraciones menores en instituciones financieras más pequeñas. Cuando los préstamos e inversiones comienzan a cortarse, las instituciones financieras tienen obligaciones fiduciarias y a menudo legales para retirar sus préstamos, aumentar su liquidez y reservas, incrementar los premios de riesgo en sus créditos e imponer mayor restricción en sus asignaciones crediticias y de inversión.

En el nuevo mundo de la informática, carente de medios de supervisión o de prestamista de último recurso, ese tipo de contagio financiero internacional directo puede esparcirse con una rapidez extraordinaria. En efecto, la sofisticación de los actuales mercados de derivados y el grado de vínculos (todavía escasamente comprendidos) entre las instituciones financieras internacionales y los mercados parece haber llegado mucho más allá de la capacidad de entendimiento cabal de incluso las autoridades de supervisión financiera más fuertes. Muchos temen que los actuales mercados financieros internacionales, tan avanzados desde el punto de vista técnico, y tan poco supervisados, puedan ser ya intrínsecamente frágiles en extremo y muy volátiles.

Quizás un contagio (internacional) más familiar adopte la forma de efectos sicológicos: la conducta gregaria típica de los mercados de activos con información limitada, en los cuales las acciones constituyen en sí mismas señales informativas importantes en la cual basan su actitud los menos informados, forzando así incluso a los bien informados a tomar en cuenta esas reacciones en sus propias decisiones. Ese contagio podría, en ocasiones, basarse en similitudes percibidas en los programas o estructuras económicas, y/o vínculos reales entre países. De ahí que pueda focalizarse en regiones geográficas especiales, tipos de economías especiales o tipos especiales de activos.

También hay, por supuesto, razones para esperar que ocurran efectos de contagio "real" de estilo antiguo a través de la existencia de comercio directo y otros vínculos de cuenta corriente o producción internacional, y/o la perspectiva de una intensificación de la competitividad internacional en sus mercados, devaluaciones competitivas y sucesos similares. Estas distintas formas de contagio pueden superponerse.

Apoyo financiero a pequeñas economías en crisis

El debate sobre las causas y consecuencias de las crisis financieras en las economías en desarrollo de medianos ingresos o en las economías en transición a veces olvida considerar las ramificaciones del nuevo escenario financiero internacional para un gran número de países en desarrollo más pequeños y con frecuencia muy vulnerables (a otras alteraciones exógenas). Muchos de esos países ya han experimentado oleadas de corrientes de capital, tanto de ingreso como de egreso, de dimensiones (con relación al tamaño de sus propias economías) tan grandes como las experimentadas en Asia oriental, México o Brasil. Debido a su tamaño pequeño y por ende a lo limitado de su repercusión en la economía mundial, tales oleadas y los problemas asociados a ellas en los países más pequeños reciben menos espacio en la prensa internacional. Sin embargo, los problemas creados por las volátiles corrientes de capital internacional privado son tan grandes -y quizás más grandes- en los países más pequeños que en los países más grandes con mercados financieros "más profundos" y el potencial para generar consecuencias sistémicas. Los países pequeños ya eran muy vulnerables a las conmociones externas –una dimensión importante de su pobreza-, incluso antes de que surgieran las nuevas oleadas de perturbaciones de la cuenta de capital. La "línea límite" es que los países pequeños son potencialmente muy inestables y, para peor, su flexibilidad es habitualmente bastante limitada.

Es claro que los recursos del FMI son bastante inadecuados para ofrecer liquidez suficiente como para resolver futuras crisis financieras de la dimensión de las que el mundo ha experimentado recientemente. Los Acuerdos Generales para Empréstitos y los Nuevos Acuerdos para Empréstitos, del FMI, se autorizan, en gran medida, sólo para apoyar actividades que amenazan la estabilidad del sistema. Su activación requiere (únicamente) el acuerdo de los países que conceden los préstamos y no, como podría pensarse de un organismo multilateral, de todos los miembros del FMI. Todavía no se ha acordado un mecanismo para la prestación de un apoyo equivalente a los países más pequeños cuyas dificultades es poco probable que constituyan una amenaza para el sistema monetario y financiero internacional.

Además, los recursos del FMI no están disponibles en la forma en que se los solicita. Para resolver una crisis de liquidez es necesario inyectar liquidez, es decir, fondos disponibles de manera inmediata, en grandes cantidades y prácticamente de manera incondicional. Los fondos que se ofrecen sólo en función de condiciones negociadas y que se liberan únicamente en la medida que éstas se observen, a través de sucesivas etapas, pueden ayudar a resolver una crisis. En algunas circunstancias es posible que alcancen. Pero no se trata de liquidez. Las futuras crisis de liquidez deberán tener respuestas de liquidez, y todos los países deberían ser tratados de igual manera al respecto. Llama la atención que las cantidades proporcionadas rápidamente a México durante su crisis excedieran en mucho las cantidades que se proporcionaron muy lentamente a los países de Asia oriental como respuesta a sus crisis.

Los países pequeños miembros del FMI, actualmente no pueden asumir la disponibilidad de apoyo financiero en cantidades o formas que se acerquen remotamente a las requeridas para resolver sus problemas durante periodos de crisis de liquidez (o de otro tipo). Por lo tanto, hay motivos sobrados para crear, urgentemente, planes para brindar tal apoyo cuando sea requerido.

Hay escasas perspectivas, en el corto plazo, de que los países en desarrollo más pequeños y pobres puedan adquirir reservas suficientes o tengan acceso a líneas de crédito suficientes como para protegerse de futuras crisis financieras del tipo de las que sufrieron otras economías de mercado emergentes. Por lo tanto, es obvio que hay que buscar una nueva ruta que conduzca a nuevas formas de cooperación regional. En el marco de acuerdos propuestos tales como el ALCA o el Convenio de Lomé, podría y debería haber mecanismos de apoyo a todos los miembros, incluidos aquellos en los cuales es improbable que las crisis constituyan una amenaza a los sistemas mundial o regional, en circunstancias de contagio inducido o cualquier otra crisis financiera provocada desde afuera. Dichos planes podrían tomar la forma de "fondos de estabilización" especiales o acuerdos de cooperación directa entre bancos centrales a través de convenios de canje (swap) o instrumentos similares, que se activarían en circunstancias previamente acordadas. Esos apoyos podrían y deberían ofrecer un apoyo contingente muy superior al ofrecido en el marco de los términos actuales de los acuerdos financieros del FMI. La inclusión de esos acuerdos ayudaría a los gobiernos nacionales en sus promesas de mantener acuerdos financieros externos liberalizados, sea en la cuenta corriente o de capital, y así tener credibilidad. Al mismo tiempo, esos acuerdos deberían incluir obligaciones específicas en cuanto a un mayor intercambio de ida y vuelta en materia de información y cooperación técnica entre los bancos centrales y los organismos reguladores/supervisores del sector financiero. El grado de cooperación bilateral directa entre el Grupo de los 10 y las bancas centrales del Banco de Pagos Internacionales es mucho mayor que el que existe entre cualquier banco central del Norte y su contraparte del Sur. ¿Por qué no es posible que las autoridades financieras del Norte, que han sido tan exigentes y han colaborado tanto con sus contrapartes del Sur en la esfera del lavado de dinero, no podrían cooperar de igual manera e incluso ser activas en el control de las corrientes de capital a corto plazo?

En los debates sobre el futuro de la arquitectura financiera internacional, un elemento central es el peso relativo a ser asignado a (i) mejor información, supervisión y regulación frente a (ii) un incremento sustancial de fondos cuando sea requerido.

La experiencia y capacidad exigida para la supervisión efectiva de los sistemas financieros nacionales es considerable. Incluso los "auges" financieros de dimensiones modestas pueden abrumar fácilmente a las autoridades de países pequeños que habitualmente están fuertemente presionadas para cumplir sus responsabilidades normales. Es posible pedir ayuda técnica externa pero seguramente la respuesta será lenta, con poca experiencia del ámbito local y, en cualquier caso, estará lejos de ser una prioridad para las autoridades de países potencialmente proveedores durante periodos de turbulencia financiera general, cuando seguramente más la necesiten.

Por otro lado, la liquidez de emergencia requerida para resolver el problema potencial de oleadas de egresos (o ingresos) de capitales privados de los países pequeños y pobres pocas veces será de dimensiones importantes.

Si bien los países pequeños y pobres deben obviamente continuar haciendo todo lo posible para construir sistemas financieros saneados y bien regulados, existen no sólo argumentos sólidos sino también posibilidades reales para construir vigorosas defensas en materia financiera y de liquidez para ellos dentro de los acuerdos subregionales. De hacerlo, se estaría ayudando a construir confianza en los emergentes sistemas financieros internos de esos países. Como siempre, debería haber una protección contra la perspectiva de riesgo moral, sea para los países prestatarios o los prestamistas, pero ciertamente y en la medida de su tamaño absoluto, podría ser considerada como un segundo aspecto en orden de importancia. La reducción de la vulnerabilidad de los países pequeños y pobres no costará mucho en términos de recursos mundiales.

La forma como podría prestarse esa liquidez extra a los países pequeños y pobres ofrece un abanico de posibilidades, entre ellas: un fondo de liquidez de un país pequeño operado por un fondo monetario regional, una gran autoridad monetaria nacional, el BPI o el FMI; un fondo de rápido desembolso administrado por un banco de desarrollo regional o subregional, un donante individual o el Banco Mundial; más acuerdos informales e incluso ad hoc entre autoridades monetarias, concertados ya sea sobre bases bilaterales o multilaterales; el escalonamiento consciente de desembolsos de programas de ayuda oficial para el desarrollo en respuesta a las necesidades cambiantes de los receptores.

El principio de la ventaja comparativa, el principio de la condición subsidiaria en la asignación de funciones de gobierno y la mayor perspectiva de credibilidad y sustentabilidad política, todo argumenta para una mayor descentralización del poder y la influencia financiera, una reducción significativa de los papeles del FMI y el Banco Mundial en el desarrollo y las respuestas a las crisis en los países en desarrollo más pequeños y pobres. Puede argumentarse de manera paralela para una reducción significativa de los roles de organismos de calificación del riesgo –por ahora exclusivamente del Norte- y otras instituciones financieras del sector privado también.

Hay razones de sobra para crear sistemas de gestión de la liquidez y la crisis que estén basados en instituciones más a tono con las realidades de los países que necesiten ayuda. Dichos sistemas podrían basarse en familiaridad regional, similitudes de circunstancias económicas (por ejemplo, tamaño o estructura económica), vínculos lingüísticos u otras bases igualmente legítimas para una observación de pares informada y objetiva. El grado de concentración de poder e influencia en el exterior y distante (en todo sentido) sobre la gestión de las crisis financieras ha resultado contraproducente y políticamente insustentable.