No. 148 - Agosto 2001

OMC

Nueva ronda puede conducir a un fracaso total

por Chakravarthi Raghavan

Malasia, India y Brasil tomaron distancia de la idea de lanzar una nueva ronda de negociaciones comerciales, en una reunión del Consejo General de la OMC celebrada el 25 y 26 de junio.

Los defensores de la idea de lanzar una nueva ronda general de negociaciones comerciales en Doha "deberían prepararse también para aceptar la responsabilidad de un completo fracaso", advirtió Malasia en una reunión informal del Consejo General que se realizó los días 25 y 26 de junio.

Por su parte, India rechazó categóricamente la idea de negociar sobre los asuntos de Singapur y Brasil sostuvo que quienes proponen la nueva ronda deberían ajustar el grado de sus ambiciones. Además, si bien se mostró dispuesto a considerar temas que no figuran en su agenda, indicó que ello depende de la voluntad de la Organización Mundial de Comercio (OMC) de detener explícita y seriamente el "déficit de desarrollo" y de acordar mejoras sustanciales para la liberalización de la agricultura.

La agenda "equilibrada" de Estados Unidos y la Unión Europea

El funcionario comercial estadounidense Peter Allgeier declaró que su país se propone lograr el lanzamiento de una nueva ronda en Doha. Allgeier habló de un "cambio en el ambiente internacional" que resulta favorable para el inicio de una nueva ronda y señaló que la misma debe contar con una agenda "equilibrada", en el sentido de permitir que países con intereses diversos defiendan sus prioridades en las negociaciones y convenzan a sus socios comerciales acerca de los méritos de adoptar una postura sustancial. Estados Unidos desea trabajar pragmáticamente a fin de identificar los elementos de tal agenda, que podría establecerse si se evita "la tentación de prenegociar los resultados en la preparación".

Una agenda equilibrada, capaz de obtener un apoyo general, debería incluir:

* Mandatos ambiciosos de negociación para la agricultura y los servicios, sectores que ya figuran en la agenda.

* Negociaciones para que los productos no agrícolas tengan acceso al mercado.

* Esfuerzos inmediatos y continuados para resolver temas de implementación que inquietan a varios países en desarrollo.

* Medidas apropiadas para resolver asuntos sobre los cuales se ha trabajado, como las facilidades comerciales, la transparencia de las contrataciones públicas y las políticas de inversión y competencia. Si bien son varias las opiniones acerca de cómo habría que tratar estos temas, Estados Unidos se mostró abierto a buscar el mejor modo de explorar cómo tratar estos temas en el contexto de una nueva ronda.

* Un mayor desarrollo del Entendimiento de Solución de Diferencias (ESD) a la luz de la experiencia actual, "prestando particular atención a la transparencia de los procedimientos" (lo cual parece referirse al pedido de Estados Unidos de que los equipos de solución de diferencias y el procedimiento de apelación se abra a la participación de las ONG.

* Tratamiento de la intersección de los temas de comercio y ambiente para garantizar a los ciudadanos que la liberalización comercial no entra en conflicto con la protección del ambiente.

* La confianza de los países en que comprenderán cualquier mandato de Doha en todas sus dimensiones y en que entenderán el grado de ambición de los objetivos trazados para cada área.

* Doha debería dirigir el trabajo actual de los Comités de la OMC sobre Comercio y Ambiente, Comercio y Desarrollo, y los consejos y comités establecidos para implementar los acuerdos.

* La cláusula para "una reforma y coherencia institucional", y los ministros deberían estar atentos al abanico más amplio de inquietudes acerca de las "relaciones entre comercio y desarrollo social", además de los desafíos que impone al sistema, debido al "debate de la globalización, el tema de la transparencia, sus consecuencias sobre la opinión pública y la colaboración de la OMC con otras instituciones internacionales".

Peter Carl, del directorio comercial de la Comisión Europea, comentó que la posición de la Unión Europea es cercana a la de Japón. Respecto de la esencia de los temas y la declaración de Doha, la Unión Europea desea una agenda "balanceada", es decir, que contenga bastantes temas de interés para todos; además aceptó el "principio" de un "mayor" equilibrio para los países en desarrollo, teniendo en cuenta sus intereses económicos y de otro tipo.

La declaración de Doha debería seguir el modelo de la declaración de Punta del Este, para lo cual debería evitar las prenegociaciones o el vaciado previo de los resultados comerciales, y desarrollar mandatos "cortos, generales o permisivos, aunque no tienen límites, salvo los de brindar salvaguardias y parámetros".

La Unión Europea se inclinó por un emprendimiento individual, si bien aceptó que hubiera ciertas excepciones cuidadosamente mantenidas en secreto en las áreas de inversión y competencia.

Algunos de los temas que figuran en la lista son:

* Acceso comercial en agricultura; aranceles industriales; apertura de servicios y del mercado en general para las contrataciones públicas.

* Aclarar, poner el día y mejorar los acuerdos de la Ronda Uruguay respecto de las normas de defensa comercial (conocidas en general como salvaguardas y antidumping); el comercio y el desarrollo; los derechos de propiedad intelectual, y varias propuestas presentadas durante el debate sobre aplicación, ambiente y cuestiones relativas a salud y seguridad. Si bien la Unión Europea no se mostró del todo entusiasta en cuanto a ofrecer recursos comerciales, reconoció la necesidad de aclarar las normas "sin modificar el equilibrio de las ya existentes".

* Los asuntos de Singapur, que son: la extensión de este período, la promoción comercial, la inversión, la competencia y el comercio electrónico. Inversión y desarrollo son "indispensables" para la Unión Europea. Son objetos sistémicos y no mercantilista. Manifestó que no puede imaginar una ronda sin tratar ambos temas y que debería haber normas multilaterales a fin de provocar encuentros comunes dentro de parámetros claramente establecidos. Según la Unión Europea, habría que adoptar un enfoque tipo GATS, centrándose en la inversión extranjera directa y preservando el derecho de los países a regular las inversiones.

* Asuntos institucionales, incluso el mejoramiento del funcionamiento en la OMC, tales como la transparencia, la capacitación y las mejoras en el ESD. La Unión Europea apoyará las medidas para mejorar la transparencia interna y externa.

En cuanto al trabajo, la Unión Europea se refirió a los esfuerzos del director general de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para reforzar el papel del Grupo de Trabajo de la OIT sobre las Dimensiones Sociales de la Globalización y manifestó su deseo de que tomen forma las discusiones que se llevan a cabo en el Órgano de Gobierno de dicha entidad, de modo que se establezca un foro de diálogo amplio y permanente entre todas las partes interesadas en la OIT, incluso las organizaciones internacionales.

Japón manifestó que, desde su punto de vista, hay un "impulso creciente" en favor del lanzamiento de una nueva ronda en Doha y que espera que se avance en los temas de implementación a fin de mantener el ímpetu.

La actual agenda de negociaciones en agricultura y servicios debería tomarse como parte de la nueva ronda, junto con el tema del acceso al mercado no agrícola.

Japón desea que se preste atención a los temas de inversión, competencia, facilidades comerciales y transparencia en las contrataciones públicas, y propone que éstos sean los puntos a tocar en una nueva ronda de negociaciones.

Inquietudes y dificultades de los países en desarrollo

El secretario de Comercio de India, Prabhir Sengupta, declaró que, durante los seis años que han pasado de implementación de los acuerdos de la OMC, han surgido varias dificultades e inquietudes en países como el suyo: no han visto los beneficios anticipados para los sectores de textiles y vestimenta, y agricultura; hay grandes disparidades y desequilibrios en los Acuerdos sobre TRIPs, Subvenciones, Antidumping, etc; y las cláusulas sobre tratamiento especial y diferenciado para los países en desarrollo no se han puesto en marcha porque no son de naturaleza obligatoria.

Luego de Seattle, se reconoció la necesidad de iniciar un proceso de restitución de la confianza y de crear un mecanismo especial para analizar los problemas de implementación de los acuerdos. Pero hasta ahora, los resultados de estas conclusiones han sido "muy modestos y están por debajo de nuestras peores expectativas", se lamentó Sengupta. India, al igual que otros países, considera prioritario resolver los problemas de implementación y las inquietudes suscitadas por los mismos mediante decisiones adecuadas.

La OMC ya ha puesto en marcha las negociaciones mandatadas en agricultura y servicios, así como el examen exigido a los acuerdos sobre TRIPs, TRIMs, etc. La mayoría de las distorsiones del comercio internacional en agricultura ha sido causada por los principales países industrializados y las víctimas de esto son los países en desarrollo. Pero India tiene que cuidar su seguridad alimentaria y los ingresos de sus trabajadores agrícolas, aclaró Sengupta. En el área de los servicios, no se han hecho grandes progresos respecto del suministro de servicios a través del movimiento de las personas naturales y esto debería tratarse en las negociaciones.

Las negociaciones y exámenes mandatados "por ellos mismos, constituyen una agenda grande y compleja" cuyo cumplimiento implicaría una carga muy pesada para los países en desarrollo.

En cuanto al acceso al mercado no agrícola, India no está segura de seguir adelante con la propuesta, sobre todo al ver que los países industrializados se muestran reacios a ocuparse de los problemas e inquietudes del Sur respecto de la implementación de los acuerdos. Además, la experiencia de Seattle dejó claro que el Norte pretende iniciar esas negociaciones sin comprometerse a rever sus crestas arancelarias (tasas muy altas de impuestos que se aplican a ciertos productos) y escaladas arancelarias (los impuestos aumentan progresivamente a medida que se avanza en las etapas de producción, desde la materia prima hasta el producto final).

En cuanto a los asuntos de Singapur, India manifestó haber declarado ya su posición (se opone a las negociaciones) en varias ocasiones. El único propósito de las negociaciones de inversión propuestas parece el de proteger los intereses de los inversores extranjeros y el de eliminar la flexibilidad con la cuentan los países en desarrollo para regular la inversión extranjera. Sengupta recalcó que su país también se opone a negociar sobre asuntos de competencia.

No habría que acordarle ningún crédito a la OMC "si habla de negociar nuevas reglas de facilitación comercial ya que un importante acuerdo sobre este asunto, el de las Normas de Origen, languidece por no haber sido implementado", sostuvo Sengupta. En cuanto a las contrataciones públicas, los defensores de un acuerdo de transparencia lo ven como el preludio para llegar a un acuerdo total sobre contrataciones del gobierno. India no está en posición de apoyar la propuesta de abrir este sector a servicios extranjeros, e incluso el acuerdo de transparencia implicaría una pesada carga para las entidades que se encargan de las contrataciones públicas. El peso sería particularmente grande para las entidades que están por debajo del nivel subfederal e incluso la traducción de los documentos para estas transacciones plantearía sus problemas.

En cuanto al ambiente, las normas que ya existen en la OMC son suficientes para su protección. Y respecto de los temas no comerciales, como el trabajo, la postura de India es que lo mejor es no hablar de ello en la OMC.

A fines de julio, según India, habría que cerrar la agenda de Doha, y el período que comienza en setiembre debería utilizarse para elaborar el borrador de la declaración ministerial. "Julio debería ser el vencimiento final", insistió Sengupta. India se mostró lo suficientemente flexible hasta ahora, pero "todos estaremos en peligro si no terminamos de incluir elementos en la agenda a fines de julio".

En cuanto a la declaración misma, la principal preocupación de India no es respecto de la extensión o el nivel, sino de la claridad y especificidad. No deberían formularse declaraciones ministeriales ni mandatos que contengan ambigüedades. La experiencia de India es que, cuando hay ambigüedad, ya sea constructiva o no, y ya sea que se encuentre en declaraciones, mandatos o acuerdos, "los que sufren son los países en desarrollo". "No aceptaremos expresiones que no tengan un sentido unívoco y claro", agregó Sengupta. El representante de India señaló que la opinión pública de varios países, incluso el suyo, empieza a inquietarse debido a la ausencia de resultados significativos a partir de la creación de la OMC y "cualquier nueva ronda abierta de negociaciones podría complicar aún más el problema". Ningún miembro debería hacer del lanzamiento de una nueva ronda general de negociaciones en Doha una precondición para participar en negociaciones mandatadas de buena fe.

"Ambición mesurada"

El embajador de Malasia ante la OMC, M. Supperamaniam, declaró que el programa de trabajo que se acepte en Doha no debe poner en peligro al sistema de comercio multilateral ni dejar que funcione por inercia. También sostuvo que es necesario admitir que aún queda mucho trabajo sin terminar y hay que ocuparse de asuntos como la implementación y las negociaciones y exámenes mandatados. Desde la perspectiva de los países en desarrollo, se trata de emprendimientos importantes que muchos no están preparados para asumir.

Existen diferentes grados de ambición respecto del futuro programa de trabajo. La presidencia del Consejo General declaró que se conocen bien las diversas posiciones, pero de todos modos es vital reconocer y respetar las dificultades de los países respecto de ciertos temas propuestos. La situación no es estática, sin embargo, y sin duda evolucionará, pero no hay que ejercer presiones que puedan tener consecuencias políticas y económicas indeseables.

La Conferencia Ministerial de Doha no es un fin en sí misma. Estas reuniones eran escasas en el GATT, si bien eran necesarias para lanzar grandes emprendimientos como una nueva ronda de negociaciones, pero en la OMC la situación es diferente.

Los logros que se obtengan en los preparativos de Doha no deberían medirse en base a la cantidad de temas que las delegaciones desearían negociar. Al aceptar que varios países están en graves dificultades, "es necesario controlar los grados de ambición". Hay que avanzar gradualmente, con un enfoque prudente y equilibrado de lo que es posible lograr para contribuir a generar confianza en la OMC. Lo importante es que nadie se retraiga, como sucedió hace dos años en la Conferencia Ministerial de Seattle. También habría que evitar la repetición y la extensión del proceso de la Ronda Uruguay hacia obligaciones más profundas.

De todos modos, la liberalización comercial a escala multilateral puede ser de utilidad. Así, el acceso al mercado no agrícola debería agregarse a la agenda de agricultura y servicios.

Malasia tiene dificultades fundamentales con las negociaciones que se están iniciando en el área de inversiones, competencia y transparencia en las contrataciones públicas. Se trata de temas complejos cuyas consecuencias económicas, políticas y sociales pueden ser graves. Es importante comprender y apreciar completamente el grado de adecuación y las consecuencias que esto puede tener sobre los objetivos y prioridades socioeconómicos y políticos de los países en desarrollo. Desde el punto de vista de Malasia, la discusión de los grupos de trabajo sobre estos asuntos no ha sido completa ni concluyente y aún quedan varias preguntas por responder. Por lo tanto, apoya la continuación del programa de trabajo en estas áreas y se opone también a negociar normas sobre ambiente.

Las declaraciones de ciertos países industrializados parecen indicar que, en particular Japón y la Unión Europea, están decididos a presionar a los países en desarrollo para que liberalicen su comercio sin tener en cuenta si su economía está pronta o es capaz de hacerse cargo de ese proceso. Siguen ejerciendo presión para que el Sur negocie normas sobre temas nuevos, más allá de la clara ausencia de consenso.

"Presionar por una agenda amplia y ambiciosa en este momento no contribuirá en nada con nuestro esfuerzo colectivo por lograr buenos resultados de Doha. Me gustaría recordarle a aquellos que defienden el lanzamiento de una nueva ronda general de negociaciones que también deberían estar preparados para aceptar la responsabilidad de un fracaso general en Doha", puntualizó Supperamaniam.

Desarrollo deficitario

El viceministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Luiz Felipe de Seixas Correa, se mostró partidario del lanzamiento de una nueva ronda, pero sostuvo que ésta debería servir para fortalecer el sistema y resultar beneficiosa para todos. La dimensión del desarrollo debería reflejarse en el empeño colectivo. La prioridad de Doha, en cuanto al déficit de desarrollo, debería ser el tema de la implementación, dado que aún persisten barreras discriminatorias y prácticas que distorsionan el comercio (lo que sucede con el sector de textiles es un claro ejemplo de ello), así como el punto que ahora está primero en la agenda internacional, que es el del vínculo existente entre el Acuerdo sobre TRIPs y el acceso a los medicamentos.

También las obligaciones y las reducciones arancelarias siguen amenazadas por el recurso abusivo a las medidas de defensa comercial. Una agenda para una nueva ronda de negociaciones debería buscar otras vías para aclarar y fortalecer las normas multilaterales sobre antidumping y subsidios.

Las diferencias en cuanto al alcance y la profundidad de la agenda de una nueva ronda deben reducirse. Hay temas que están claramente fuera del alcance de la OMC y deben permanecer de ese modo. En cuanto a la relación entre comercio y ambiente, aún no hay consenso. Y si bien debería haber lugar para el compromiso, es necesario aliviar la legítima preocupación de muchos en cuanto a la posibilidad de que haya un proteccionismo encubierto.

En cuanto a los temas de Singapur, sus defensores deben ajustar el grado de su ambición, sobre todo con relación a la inversión y la competencia, si existen brechas que deben colmarse.

Para Brasil, los temas prioritarios son la agricultura y la implementación. En agricultura, Brasil apoya la propuesta de Australia de realizar consultas en base al texto de Seattle. "Nos parece imposible contemplar la posibilidad de una ronda general y amplia con un mandato estrecho para la agricultura", advirtió el representante brasileño.

Por otra parte, Brasil no desea pensar en una agenda para Doha cuyos temas no tienen lugar en su propia lista de prioridades, "a menos que se traten seria y explícitamente las diferentes dimensiones del déficit de desarrollo, incluso la necesidad de ejercer una liberalización sustancial en agricultura y en áreas de especial interés, como el antidumping y los créditos de exportación", concluyó De Seixas Correa.

Pakistán declaró que la clave para generar impulsos en favor de Doha es avanzar clara y prontamente en los temas de implementación. También es necesario contar con un acuerdo sobre agricultura cuyo objetivo básico sea el compromiso con la liberalización total. Junto con esto, es necesario ocuparse de las inquietudes de los países en desarrollo respecto de la seguridad alimentaria.

Los nuevos temas que ciertos países presionan para incluir en la agenda de negociaciones plantean numerosos problemas y sus defensores deben evaluarlos de modo realista. Las negociaciones respecto de nuevos acuerdos sobre los asuntos de Singapur parecen imposibles. Una de las áreas en las cuales se podría llegar a un acuerdo es la del acceso al mercado no agrícola, siempre que haya un verdadero compromiso con la resolución de las crestas y escaladas arancelarias.