No. 148 - Agosto 2001

La OMC de Seattle a Doha

De una vuelta en bicicleta a una carrera de camellos

por Chakravarthi Raghavan

En la última reunión para altos funcionarios del Consejo General de la OMC, celebrada el 25 y 26 de junio, no se lograron progresos importantes hacia el lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones comerciales, que tendrá lugar durante la próxima Conferencia Ministerial de Doha. Los funcionarios reiteraron su posición, articulada por los diplomáticos de cada país. Las opiniones fueron diferentes y hasta contrarias entre sí en cuanto a terminar o lanzar nuevas negociaciones, pero con matices diversos que reflejan diferencias considerables.

Una reunión informal de altos funcionarios del Consejo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en preparación de la Conferencia Ministerial de Doha se cerró el 26 de junio, luego de dos días, con un pedido de apoyo a la ampliación del programa de trabajo de la OMC y la agenda de negociaciones pero "hubo diferencias de perspectiva acerca del alcance y grado de ambición de una agenda ampliada", y los miembros "aún están muy separados en varios temas".

El presidente del Consejo General, Stuart Harbinson, de Hong Kong-China, subrayó la necesidad de avanzar hacia la convergencia. "Necesitamos una idea más clara de cómo tratar los asuntos más problemáticos. Es posible que no podamos resolverlos todos, pero deberíamos tratar de ser claros en cuanto al modo de acercarnos a resultados aceptables y equilibrados. Esto ayudará a construir una base firme para realizar un borrador detallado en el otoño (boreal)", afirmó.

Estados Unidos manifestó su voluntad de redactar una Declaración Ministerial de Doha para lanzar una nueva ronda de negociaciones "con un mandato en términos generales, como el de Punta del Este (dónde tuvo lugar la Ronda Uruguay)", y Peter Carl, de la Unión Europea, expresó su deseo de que el mandato para la nueva ronda sea "permisivo y abierto, no restrictivo".

Por su parte, altos funcionarios de varios países en desarrollo declararon haber aprendido de los errores cometidos en Punta del Este en cuanto a los términos de negociación mandatados en la Ronda Uruguay, que le permitieron a Estados Unidos y la Unión Europea expandirse y cambiar constantemente los mandatos y las negociaciones.

Los países en desarrollo se mostraron satisfechos debido a la expresión general de apoyo y las promesas de los principales países industrializados en cuanto a la necesidad de tratar los problemas de implementación, pero recalcaron que por el momento, todo permanece en el nivel de la generalidad y que algunos han sugerido que el único modo de resolver dichos asuntos es lanzando una nueva ronda en la Conferencia Ministerial de Doha, en noviembre. Esto no funciona para los países del Sur, según los cuales sólo un progreso apreciable en estos temas servirá para mejorar su mala predisposición hacia la OMC.

El representante comercial de un país que apoya el inicio de una nueva ronda aseguró que su gobierno insistirá en que se elabore un mandato preciso, que no permita el agregado de nuevos temas a la agenda más adelante ni la modificación o cambio del mandato de negociación.

En la tarde del 25 de junio, cuando la reunión de altos funcionarios había empezado y las dos principales potencias ya habían mostrado su alianza en cuanto al lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones en base a una ambiciosa agenda –Estados Unidos apoya a la Unión Europea en cuanto a los nuevos temas, y ésta última se estableció más aún en su postura-, se hizo evidente que la gran maquinaria comercial había empezado a funcionar y los países en desarrollo debían incorporarse a ella.

Pero durante los dos días de prolongados discursos por parte de 49 delegaciones, muchas de las cuales presentaron una posición detallada acerca que lo que su respectivo país podía aceptar y lo que no, se instaló el sentimiento de que, en realidad, la reunión había endurecido las posiciones y que ni siquiera la alianza entre Estados Unidos y la Unión Europea, junto con el esfuerzo por no mostrar las diferencias que los separan, alcanzaría para ocultar la brecha que se había ido ahondando.

Si bien pareció que había aumentado el apoyo al "lanzamiento de una nueva ronda" en Doha, la mayoría de los miembros dijo "sí, pero"..., e incluso unos pocos se mostraron escépticos, si no radicalmente contrarios, al lanzamiento de una ronda sin llegar a un acuerdo sobre la agenda de negociaciones (agricultura, servicios, exámenes mandatados y ahora, el Acuerdo sobre TRIPs y la Salud Pública), cuyo resultado no está del todo claro. En las conclusiones de su borrador previo, Harbinson había planeado expresar su decepción porque varias delegaciones repitieron "argumentos bien conocidos" en algún momento y hubo menos intercambio, en general, de lo esperado.

Incertidumbre e incomodidad

Se presentaron varias analogías para describir la situación de la OMC y el proceso de preparación de Doha. Todos mencionaron la necesidad de evitar que se repita el colapso de la Conferencia Ministerial de Seattle, en 1999, y manifestaron su deseo de que Doha sea un éxito. Se dijo que la "locomotora conjunta" de Estados Unidos y la Unión Europea estaba en la plataforma y pronta para salir, con los países en desarrollo apretados en sus vagones. También se advirtió que si alguno no abordaba el tren, corría peligro de ser arrollado en caso de que éste decidiera salir aunque sin luz verde.

Pero también hubo incomodidad porque, tras la fachada de alianza entre Estados Unidos y la Unión Europea, había muchas diferencias entre ellos y muchas más con los países en desarrollo, que no admitieron que se les pasara por encima, como en el pasado. La gran inquietud es que si las diferencias en cuanto a los detalles no se resuelven rápidamente y las aspiraciones no se adaptan a la realidad, y si además no se llega a un acuerdo respecto de la agenda de negociaciones y un programa de trabajo, la OMC puede encontrarse otra vez en el callejón sin salida que fue Seattle.

Harbinson concluyó con otra analogía en base a la "teoría de la bicicleta" de las conversaciones sobre comercio que se presentó en Seattle, según la cual, el sistema de comercio es como una bicicleta que debe avanzar continuamente, con nuevos temas y una nueva ronda, para seguir su marcha. Citó a alguien que en la reunión había hecho referencia a los camellos y señaló: "Quizá es hora de ver si los camellos pueden correr una carrera".

Los camellos, a diferencia de los caballos, tienen una gran resistencia para cruzar desiertos con pesadas cargas, sin consumir agua ni alimentos. Si bien pueden ir rápido, los camellos no suelen correr a toda velocidad. Además, dado que cada una de sus patas se mueve de forma independiente, quien vaya sobre él puede pasarla muy mal si el animal se pone a correr.

Si la OMC fuera a empezar una "carrera" de camellos en Doha para acordar los puntos de una nueva agenda y lanzar una nueva ronda, los miembros deben prepararse para transitar un arduo camino hasta Doha y los ministros deben hacer lo propio para volver a su país de origen.

Un representante comercial dijo que, al término de la reunión de dos días del Consejo General, todos parecían deseosos de ponerse de acuerdo en cuanto al lanzamiento de una nueva ronda, pero persistían grandes diferencias y profundas brechas en cuanto a los temas que debían integrarse. Unos pocos se manifestaron contrarios a la misma, y muchos otros respondieron "sí, pero"...

Sin embargo, los "peros" indicaron tantas diferencias y reservas en cuanto a los detalles que es difícil saber si esta reunión de altos funcionarios suavizó el camino de lanzamiento de una nueva ronda en Doha o si contribuyó a endurecer las posiciones, con lo cual se vuelve más difícil tratar de establecer compromisos.

Según un representante, "el demonio está en los detalles (de lo que sería una nueva ronda)" y cada alto funcionario, al reafirmar la posición de su país, mostró que la misma se endureció y que cualquier intento de pasar por alto a los diplomáticos en Ginebra sería inconducente.

Un representante de un país de Europa oriental indicó que sería un error pasar por alto a los embajadores en Ginebra y convocar a los viceministros y ministros de cada país para tratar una serie de asuntos haciéndoles creer que podrían negociar y llegar a acuerdos. "Si el 25 de junio, los principales países y otros sólo pudieron dar su opinión sobre generalidades, como lo han hecho, y aún persisten importantes diferencias en cuanto a los detalles, el proceso se vuelve más difícil", declaró.

Hubo también otras señales de que la reunión del 26 de junio no transcurrió según lo programado. La oficina de prensa de la OMC había anunciado que, al final de la reunión, el presidente Harbinson y el director general de la OMC, Mike Moore, ofrecerían una conferencia de prensa conjunta. Es probable que pensaran que la reunión no se extendería más de un día, ya que el informe a la prensa fue fijado, tentativamente, para el 25 de junio. La conferencia de prensa fue aplazada para el 26 de junio, con la excusa de que Harbinson era el presidente de la reunión y que Moore no podía reunirse con los medios de comunicación sin él. Pero finalmente se canceló y la prensa sólo obtuvo las conclusiones que presentó Harbinson como cierre de la reunión.

La percepción de las delegaciones

Una vez fuera de la reunión, las delegaciones parecían compartir cierta percepción sobre el evento. Hubo una primera impresión, luego de que Estados Unidos presentó su posición –que incluyó un claro apoyo al lanzamiento de una nueva ronda y a las exigencias de la Unión Europea en cuanto a la ampliación de la agenda para incluir la negociación de los "asuntos de Singapur"- y de que la Unión Europea hizo gala de la suya, adoptando una línea muy dura en su exigencia de una nueva ronda que incluya temas como la inversión, las políticas de competencia y las contrataciones públicas, con el argumento de que se habían generado las condiciones necesarias para ello.

En su posición inicial, Estados Unidos, que hasta ahora sólo había mostrado "estar de humor para escuchar", empezó a dar señales de haberse aliado con la Unión Europea -aunque aún no está claro si con fines estratégicos o tácticos- a fin de lanzar una nueva ronda de negociaciones con una agenda más equilibrada, que incluya puntos sobre cómo tratar el asunto de Singapur (inversiones, política de competencia, facilidades comerciales y contrataciones públicas).

Fortalecida, quizá, por el apoyo de Estados Unidos y deseosa de presentarse en un frente común con este país, la Unión Europea adoptó una línea dura, tanto respecto del lanzamiento de una nueva ronda como en cuanto a su contenido, insistiendo en que no se puede siquiera pensar en dicha nueva ronda sin la inclusión de inversores, políticas de competencia, facilidades comerciales y contrataciones públicas.

De hecho, la Unión Europea abandonó parte de las discusiones sobre el compromiso que había ido asumiendo, tal como la relación con las contrataciones públicas. Si bien al principio parecía tener en mente sólo las negociaciones sobre "transparencia en las contrataciones públicas", ahora ha identificado el tema del acceso al mercado: para la Unión Europea, "las contrataciones públicas son importantes también y deberíamos prever un futuro incremento de la apertura de los mercados".

En segundo lugar, la reunión dio lugar a la difusión de una versión -que estaba sin duda detrás de la convocatoria de los altos funcionarios para la ocasión- según la cual las misiones comerciales de los países en desarrollo habían adoptado posturas muy rígidas, pero la posición de los respectivos gobiernos difería bastante.

Las declaraciones de varios altos funcionarios mostraron no sólo que están en la misma longitud de onda que sus diplomáticos presentes en Ginebra, sino también que las capitales no estaban informadas ni decididas a no cometer los mismos errores que en los preparativos y el lanzamiento de la Ronda Uruguay. En aquella ocasión, las principales potencias y la Secretaría del GATT capturaron y manipularon el mandato de negociación; los acuerdos resultantes no han reportado ningún beneficio (o casi ninguno) a los países en desarrollo, que sin embargo se ven obligados a cumplir con varias obligaciones.

Antes, en la apertura de la reunión, Harbinson había sugerido que para desarrollar cualquier mandato "no se deberían prenegociar los temas". Pero las intervenciones de varios países en desarrollo dejaron claro que no estaban dispuestos a cometer el mismo error que en Punta del Este y que querían una definición clara de la agenda y de los mandatos de negociación.

En tercer lugar, al menos uno de los principales defensores de la nueva ronda para considerar nuevos temas, el Grupo Cairns de exportadores de productos agrícolas, pareció molesto con las indicaciones de que ha habido una alianza entre la Unión Europea y Estados Unidos. También se mostró disgustado con el hecho de que una agenda "ambiciosa", en realidad, implica la "disolución" de la agenda de profundización de las conversaciones sobre agricultura, ya que Estados Unidos pretende tirar por la borda el texto elaborado en Seattle para esta área y adherir al mandato de una reforma más profunda en base al Artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura.

Algunos países en desarrollo del Grupo Cairns, luego de reunirse con Estados Unidos, se mostraron bastante molestos y preocupados de que la alianza de ese país con la Unión Europea termine como el compromiso "Blair House" de agricultura de la Ronda Uruguay, cuando las dos partes llegaron a un acuerdo y obligaron al Grupo Cairns a aceptarlo.

El viceministro de Relaciones Exteriores de Uruguay, Guillermo Valles, leyó un texto según el cual "no se lanzará una nueva ronda en Doha" a menos que se llegue a un acuerdo respecto de un "mandato ambicioso" para la agricultura que implique eliminar y prohibir los subsidios a la exportación; un apoyo nacional a la producción, que distorsiona el comercio; y la apertura de mercados similares a los de la industria para la agricultura.

Ajustar el foco

Harbinson concluyó que las respuestas a su pregunta –"¿Cómo podemos acercarnos a una postura común entre las delegaciones?"- sirvieron para ajustar el foco sobre los temas considerados prioritarios y los que generan dificultades. La presencia de altos funcionarios contribuyó a formar un panorama general más claro respecto de las conexiones entre dichos asuntos, y en cuanto a cómo combinarlos para seguir avanzando. En ese sentido, la reunión fue muy útil, ya que permitió comenzar a buscar soluciones concretas, recalcó.

En base a las discusiones, "parece existir un amplio apoyo a la ampliación de la agenda de negociaciones en Doha", agregó Harbinson. "Pero dicho apoyo se encuentra modulado por una serie de perspectivas diferentes sobre el alcance y el grado de ambición que debería tener una agenda ampliada. La reunión también reforzó mi impresión de que aún estamos bastante lejos de numerosos asuntos".

Sin embargo, existen "ciertos matices o señales de movimiento en las posturas en general, así como varias muestras de flexibilidad", apuntó Harbinson. También quedó claro que algunos de los países más fuertes en el comercio se están esforzando por acercarse a lo que piden los países del Sur. Esto es alentador, "pero es necesario que sean más concretos y que tengan en cuenta la postura de la mayoría de los miembros".

Según Harbinson, la reunión también echó luz sobre las expectativas de las delegaciones respecto de lo que se avecina y se registró un fuerte apoyo al "reality check (de una agenda para Doha que podría obtener consenso) de fines de julio, no como una fecha de vencimiento o un punto de quiebre, sino como una instantánea del progreso y los problemas".

A fines de julio, se suponía que habría un "movimiento significativo hacia la convergencia" de postura de las diferentes delegaciones y se tendría una idea más clara de cómo tratar los asuntos más problemáticos. "Es posible que no seamos capaces de resolverlos todos, pero deberíamos proponernos claridad en el modo de acercarnos a resultados aceptables y equilibrados. Esto ayudará a construir cimientos firmes para realizar un borrador detallado en otoño (boreal)", indicó.

Harbinson anunció que el director general de la OMC y él mismo brindarían una evaluación de la situación, identificando los puntos de convergencia y las diferencias, y que organizarían una reunión informal del Consejo General alrededor a fin de plantear la situación. "Algo sobre lo cual podemos reflexionar todos es si esta reunión también debería incluir a los altos oficiales", comentó.

La reunión fue un llamado de atención para los miembros en vistas de la próxima gran instancia que tendrá lugar y Harbinson manifestó su esperanza de que los gobiernos se despertaran. Hay mucho para reflexionar y hacer antes de las vacaciones de verano boreal y la flexibilidad mencionada por los miembros debe ponerse en acción, concluyó.