No. 149 - Setiembre 2001

Economías pequeñas

Fragilidad, falta de participación y pobreza

por Gerry Helleiner

El concepto de pobreza se está ampliando más allá de ingresos insuficientes hasta comprender un estado de vulnerabilidad y falta de participación. El autor analiza las dificultades de los países pequeños, para quienes este concepto más amplio de pobreza adquiere una importancia especial. Extraído de una conferencia presentada en el Banco de Desarrollo del Caribe, este artículo propone nuevos ordenamientos dentro del contexto de los modelos actuales del comercio multilateral, la inversión y las finanzas, que podrían brindar mayor seguridad y participación a estos postergados miembros de la comunidad de naciones.

Segunda Parte

Analizando a nivel internacional la otra dimensión importante de la pobreza, la referida a los aspectos no vinculados al ingreso, es real que la voz de los países pequeños tiene muy poca fuerza y un poder muy limitado. No pueden siquiera esperar tener mucha influencia en el sistema normativo internacional. Por otro lado, el sistema "un país, un voto", de las Naciones Unidas, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y otros organismos internacionales (pero sin duda no todos), les da mucho más "voz" que la que el tamaño de su población, sobre principios democráticos, parecería requerir.

Los problemas de "voz" y "falta de poder" de los países pequeños se derivan más de las dificultades que experimentan frecuentemente, a la luz de la pequeña escala de sus gobiernos, para funcionar efectivamente dentro de sistemas multilaterales de toma de decisiones y aplicación. En forma individual, sencillamente no tienen la cantidad de representantes necesaria para asistir a todas las reuniones sobre los asuntos que pueden afectar su bienestar, o para controlar los acontecimientos externos que repercuten en sus derechos o, como hemos visto en los último años, para absorber y aplicar, dentro de lo que otros países han considerado un plazo razonable, las obligaciones nacionales legales y de otro tipo que los nuevos sistemas internacionales normativos, como el de la OMC, exigen formalmente. Una respuesta obvia –epitomizada por la Comunidad del Caribe (CARICOM), el Mecanismo de Negociación Regional del Caribe y varias de las actividades del Banco de Desarrollo del Caribe- es que los países pequeños combinen sus fuerzas y trabajen juntos dentro del ámbito internacional. La comunidad internacional puede sin duda desempeñar también un papel de asesoramiento de los más pequeños y débiles para funcionar más efectivamente dentro de los sistemas mundiales legal y financiero que han sido creados.

La perspectiva de integrar el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), o los sistemas ya existentes de la OMC y Lomé, plantean importantes aspectos económicos y políticos para los países pequeños del Caribe. Temas mucho mayores que los efectos de la liberalización del comercio. La integración económica del tipo que ahora se promueve en todos lados implica mucho más que libertad del comercio de mercancías, el aspecto en el que se han centrado la teoría tradicional de comercio y el análisis de integración. Por lo tanto, es probable que resulte bastante engañoso para las posibles partes de esos acuerdos de integración tratar de evaluar los beneficios y costos, o las oportunidades y riesgo, exclusivamente, o incluso primordialmente, sobre la base de sus efectos comerciales. También están en juego los efectos de los derechos alterados y las obligaciones de los países miembros con respecto a asuntos tales como la inversión extranjera directa, las corrientes de capital en cartera, la propiedad intelectual y el comercio de servicios. Los miembros deben sopesar las consecuencias de la armonización de innumerables leyes y procedimientos, y un grado mucho "más profundo" de integración económica y legal.

Como ya se ha señalado, la erradicación de la pobreza ostensiblemente también es parte de un acuerdo hemisférico, y no habría que permitir que los negociadores lo olvidaran. Por lo tanto, es muy importante que cada posible miembro de la OMC o el ALCA evalúe directamente los beneficios y costos de los elementos no comerciales de los acuerdos de integración negociados, dentro de un análisis holístico e integral de los beneficios y costos generales de una integración más profunda. Lamentablemente, es un emprendimiento que los economistas –en su mayor parte- no han querido o no han podido hacer.

La teoría tradicional del comercio, con su noción (obviamente cambiable) de que los costos del ajuste son siempre y en todos lados pequeños, plantea que los países pequeños ganarán desmesuradamente con la integración a países más grandes. No existe esa presunción, en cambio, sea en teoría o por experiencia previa, con respecto a las posibles ganancias en los elementos no comerciales por una integración más profunda. Por el contrario, a falta de medidas compensatorias o financiamiento contra la pobreza, hay motivos de considerable ansiedad sobre los efectos no comerciales y generales para los países pequeños del Caribe y América Central, derivados del ALCA o de acuerdos bilaterales con Estados Unidos o Canadá.

Los países pequeños del Caribe comienzan ya con ciertas limitaciones inherentes a su capacidad de beneficiarse de corrientes de mercancías, servicios y capital liberalizadas internacionalmente. Podrían beneficiarse enormemente de las corrientes liberalizadas de mano de obra, pero éstas no son consideradas como posibles. Esas limitaciones son el producto de una serie de influencias: su infraestructura relativamente débil, su pequeña escala, una base de capacitación limitada, débil capacidad organizativa y gerencial, capacidad limitada para un avance independiente en cuanto a tecnología y, en la mayoría de los casos, recursos muy limitados. Cualesquiera sean sus condiciones iniciales, todos los países, incluso los que tienen limitaciones, pueden beneficiarse de su ventaja comparativa en el intercambio internacional. Sin embargo, la literatura de la economía moderna abunda en advertencias de que confiar en la ventaja comparativa a corto plazo puede no ser muy bueno en términos del incremento de la productividad y el crecimiento a más largo plazo. Ningún país desea quedar "estancado" en ocupaciones de baja productividad, incapaz de participar plenamente en un futuro crecimiento general. Tanto esos propios países pequeños como aquellos con los cuales están negociando el ALCA u otros acuerdos hemisféricos liberalizadores, deben pues iniciar políticas y construir acuerdos que permitan que los países pequeños y pobres utilicen plena y sostenidamente las oportunidades ofrecidas por el sistema liberalizado.

Los negociadores deben tener en cuenta la posibilidad de costos de ajuste relativamente elevados para los países pequeños, así como su necesidad de un mayor grado de "espacio" político con el cual procurar sus intereses a más largo plazo, y su extrema vulnerabilidad a los eventos externos en tanto dirigen su futuro económico cada vez más hacia la economía mundial o hemisférica. Como se subrayó anteriormente, los países pequeños del Caribe ya están abiertos a la influencia externa, tanto en cuenta corriente como de capital. Sus débiles condiciones iniciales implican que la reasignación de su producción requerida por la liberalización, es típicamente lenta y más costosa, con relación al PNB, que en países más desarrollados.

Precipitar una mayor liberalización podría generar pérdidas económicas y sociales importantes en la forma de aumento del desempleo y subutilización del capital existente -tanto humano como físico-, antes de que se concreten las ganancias de las actividades de mayor productividad que podrían eventualmente resultar.

En la medida que los sistemas fiscales de esos países dependen mucho de los impuestos comerciales, es muy probable que los sistemas fiscales requieran mayores ajustes significativos. Esto también debe ser apropiadamente graduado si no se desea arriesgar la desestabilización de las finanzas públicas y por lo tanto de la macroeconomía. Una reforma fiscal efectiva y sustentable requiere una planificación cuidadosa y oportuna.

Los costos sociales y políticos a corto plazo del ajuste a la liberalización pueden ser fácilmente considerados como suficientemente grandes como para minimizar la perspectiva algo más distante de posibles ganancias. Esas posibilidades negativas (y perspectivas reales) pueden ser mitigadas demorando el ritmo requerido de cambio inmediato, prestación de fondos extra para suavizar los costos del ajuste y autorización para instrumentar políticas –sea por un plazo limitado o mucho más largo- que puedan mitigar las penurias causadas por los procesos de reasignación.

La armonización de leyes y procedimientos que conlleva la integración, normalmente implica renunciar a un grado de autonomía política de parte de los países miembros. Un sistema de normas armonizadas, al impartir un mayor grado de predicción al sistema internacional, protege a todos los países miembros, en especial a los más pequeños, de acciones ad hoc de parte de los poderosos. También puede a la vez indicar efectivamente el compromiso de los países pequeños a políticas nuevas y en los hechos "encerrarlos". Un compromiso de acuerdo internacional puede, por lo tanto, ser capaz de aumentar la credibilidad de las políticas gubernamentales de países pequeños ante agentes económicos, particularmente inversionistas, tanto nacionales como extranjeros. Esto puede ser importante para gobiernos con problemas previos de "reputación".

No obstante, la armonización de normas y procedimientos seguramente también signifique la aceptación de normas y procedimientos sobre los cuales los países más poderosos tienen una influencia desproporcionada desde el comienzo. Además, es legítimo dudar de hasta qué grado las normas armonizadas se harán cumplir por igual a todos los miembros. Puede ocurrir que sólo se puedan imponer efectivamente en los países pequeños. A falta de incentivos apropiados y mecanismos de ejecución o solución de diferencias, los compromisos de los países poderosos no pueden ser plenamente creíbles para los países pequeños.

Resolviendo las necesidades de desarrollo de las economías pequeñas

Las necesidades de desarrollo y de reducción de la pobreza de los países pequeños del Caribe –para desarrollar nuevas esferas de futura venta comparativa, mantener la estabilidad macroeconómica, alentar nuevas inversiones productivas, acelerar el cambio tecnológico y superar las desventajas de empresas indígenas inevitablemente de menor escala- todo ello podría requerir políticas gubernamentales que caen fuera del ámbito de lo permisible según las nuevas "normas" armonizadas establecidas por actores más poderosos. Por lo tanto, sería necesario cierto grado de autonomía política que permitiera el fomento a más largo plazo de la innovación, el aprendizaje y la diversificación local en sectores que puedan beneficiarse de una mejora continuada de la productividad; y que permitiera respuestas políticas apropiadas a las conmociones externas repentinas en las cuentas corriente y de capital. Si se desea que el "campo de juego parejo" al cual los acuerdos de integración típicamente aspiran, produzca ganancias equitativas para todos, debe permitir condiciones iniciales para los más débiles. El potencial de realización de los países pequeños seguramente requerirá un mayor grado de libertad política, por lo menos en un periodo inicial.

Los países pequeños enfrentan además un problema continuado dentro de la OMC y otros nuevos sistemas multilateral de comercio e inversión, incluso los propuestos para el hemisferio. El litigio ocupa un lugar nuevo y predominante en la práctica comercial moderna. La dimensión de sus corrientes comerciales, en especial cuando son conducidas por firmas más pequeñas, no puede soportar los costos de una defensa eterna contra la protección del proceso, el litigio de controversias y los costos de transacciones relacionados. La mera amenaza de una acción legal de parte de agentes dentro de países grandes puede ser suficiente para desalentar a comerciantes e inversionistas orientados a la exportación, de países pequeños. Habrá que encontrar formas, pues, para superar las desigualdades potenciales resultantes y las distorsiones comerciales. Como ya se ha señalado, sistemas de solución de diferencias creíbles y mecanismos de ejecución son vitales para la confianza de los países pequeños en el sistema. Es necesario establecer acuerdos para la prestación de la necesaria capacitación técnica y legal para esas firmas o países que no pueden sustentar sus costos normales, si es que los sistemas legales internacionales emergentes pretenden tener visos de equidad.

Una gestión macroeconómica racional seguirá siendo un requisito previo para la participación efectiva en la economía mundial. Ningún grado de liberalización y apoyo externo puede superar los costos internos de una política macroeconómica deficiente. Por otro lado, los cambios bruscos en las condiciones externas del comercio o el capital privado puede alterar políticas macroeconómicas saneadas; y las perspectivas de ese tipo de conmociones externas son bastante altas en los pequeños países. Los acuerdos mundiales o hemisféricos de comercio y/o inversión que busquen asegurar el desarrollo y la reducción de la pobreza entre todos sus miembros deben, pues, incorporar también acuerdos para asistir a los más vulnerables a tales conmociones. Deben ser vistos como parte integral de todo programa de reducción de la pobreza que los acompañe, como todos ahora acuerdan que es obvio.

Dando poder a los pobres

¿Qué medidas pueden tomar los países a nivel nacional para atacar la pobreza nacional? Deben ser colocadas en el contexto apropiado. Lo que puede hacerse internamente está muy limitado por los resultados de la economía nacional general y su propia "pobreza" agregada, incluidas sus limitaciones externas y su susceptibilidad general a las crisis externas. Hay límites por anticipado a lo que puede alcanzarse a través de la política pública si los bolsillos públicos están vacíos y/o sujetos a drásticas fluctuaciones procíclicas.

Sin embargo, los nuevos enfoques del concepto de pobreza incluyen algunos elementos que ofrecen esperanza al alivio de la "pobreza", aún en la más límite de las circunstancias económicas y fiscales. En especial, en nuevo énfasis puesto en los que no tienen voz, ofrece la posibilidad de medidas compensatorias en la esfera del empoderamiento de los sectores materialmente pobres. Hay una gran distancia entre el discurso oficial sobre la importancia clave de la reducción de la pobreza (no sólo "desarrollo"), la necesidad de una participación interna amplia y la posibilidad de aplicar programas de reducción de la pobreza en países pobres por un lado, y la práctica real de los donantes de ayuda y los gobiernos receptores. Pero el nuevo consenso oficial sobre estos temas sugiere una dirección apropiada hacia el cambio. Seguramente es hora de hacer esfuerzos más concertados y coordinados para resolver directamente los problemas derivados de la pobreza y hacerlo con la plena participación de aquellos a quienes se dirigen los esfuerzos. Las llamadas "Estrategias de reducción de la pobreza" pueden juntarse de manera participativa, y controlar cuidadosa e independientemente en su aplicación, los insumos, procesos y resultados de los intentos. Al respecto, se está acumulando experiencia en otras partes del mundo, y podría aprovecharse aquí. El Banco de Desarrollo del Caribe puede ser líder, instigador, movilizador y contralor en esta esfera, si opta por ello, y espero que lo haga. El fortalecimiento planeado de su capacidad analítica y de investigación en esta esfera, hecha posible gracias a una reciente donación para asistencia técnica, es un paso alentador.

Internamente, el empoderamiento de los pobres es probablemente, en principio, más fácil en países pequeños, geográficamente compactos, que en países grandes, si bien obviamente la pequeñez no es garantía de que dicho empoderamiento ocurra. Altas tasas de alfabetización, típicas del Caribe, también deberían ayudar. Pero las estructuras de poder y diferencias políticas internas a menudo complican las aspiraciones manifestadas de atacar la pobreza dando mayor voz a los pobres. Sin embargo, eso no debería impedir a funcionarios públicos y tecnócratas utilizar el nuevo "mandato" ofrecido por la nueva comprensión conceptual de la pobreza para intentar aprovechar y emplear actores "de base" para la creación y aplicación de actividades nacionales y comunales contra la pobreza. Las estrategias nacionales de reducción de la pobreza ampliamente apoyadas y comprendidas, pueden ser parte de tales esfuerzos, como ya se dijo. Pero, tal como ocurre en otras esferas, los aportes burocráticos y tecnocráticos que generalmente se exigen para desarrollar, utilizar y controlar dichos enfoques en el mundo, pueden resultar demasiados para los países pobres y pequeños, y seguramente serán necesarias adaptaciones a sus circunstancias especiales.

En resumen, la reducción de la pobreza, tal como es percibida por los propios sectores que están en desventaja y como se la comprende ahora más ampliamente, requiere no sólo mejoras en el ingreso material sino también creciente seguridad y empoderamiento, o posibilidad de hacerse escuchar. Esto se cumple tanto para la reducción de la pobreza de las naciones como de la pobreza de familias o individuos. Los países pequeños son muy vulnerables a las crisis externas, que ahora surgen no solo de la balanza de pagos de la cuenta corriente sino también de la cuenta de capital. Y también lo es la gente que los habita. Reducir la pobreza en los países pequeños, pues, requiere medidas internacionales de apoyo para amortiguar más efectivamente esas crisis. Fondos y acuerdos especiales son imperiosos para este fin; deberían ser elementos integrales de cualquier futuro acuerdo financiero o comercial a escala mundial o hemisférica. La extrema vulnerabilidad y debilidad de los países pequeños también habla de que deben recibir asistencia técnica y legal especial así como flexibilidad en la aplicación de normas universales, para permitirles realizar plenamente sus oportunidades económicas dentro de los nuevos acuerdos multilaterales de comercio. Al mismo tiempo, deberían hacerse esfuerzos nacionales donde no han sido hechos previamente, para desarrollar y aplicar estrategias de reducción de la pobreza de una forma plenamente participativa que dé "voz" a los que están en desventaja. A través de esos procesos mejorados, uno puede empezar a manejar un elemento importante en la actual conceptualización del problema de la pobreza, aún antes de lidiar con las bases de la pobreza del ingreso material.

En todos estos asuntos, a través de la defensa internacional y regional, y de la asistencia financiera y técnica para sus miembros, tengo confianza en que el Banco de Desarrollo del Caribe puede desempeñar un importante papel de liderazgo. La memoria de William Demas y su compromiso con la reducción de la pobreza, el bienestar de todo el pueblo caribeño del CDB así lo exigen. Deseo al nuevo presidente del Banco todo el éxito en la consecución de las aspiraciones y logros de todos sus distinguidos predecesores.

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Gerry Helleiner es miembro del Departamento de Economía y del Centro Munk de Estudios Internacionales de la Universidad de Toronto. Este artículo, que publicamos en dos partes, ha sido extraído de la Segunda Conferencia Anual William Demas Memorial, pronunciada en la 31ª Reunión Anual de la Junta de Gobernadores del Banco de Desarrollo del Caribe, Castries, St. Lucia, West Indies, 24 de mayo de 2001.