No. 149 - Setiembre 2001

Servicios públicos

Los peligros de la "bonanza privatizadora"

por Chakravarthi Raghavan

La privatización de servicios públicos claves, alentada por los programas de ajuste estructural así como por acuerdos bilaterales y multilaterales lanzados por los países industrializados, podría recibir un impulso aún más fuerte en las nuevas negociaciones sobre el comercio de servicios que tienen lugar en la OMC. Un informe de la ONG británica Corner House echa luz sobre los peligros de esta "bonanza privatizadora" y llama a organizar una campaña a fin de evitar que el suministro de servicios esenciales quede sujeto al control comercial.

Los gobiernos del Sur y las ONG del Sur y del Norte que se oponen a brindar un mayor acceso al mercado a una serie de servicios deben unirse a la campaña general contra la privatización de los servicios públicos, sostiene la ONG británica Corner House en su informe sobre la nueva ronda de negociaciones sobre el comercio de servicios que se llevó a cabo con el auspicio del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

El documento, titulado Trading Health Care Away? GATS, Public Services and Privatization, señala la embestida del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y la OMC a favor de la liberalización de los servicios, así como los acuerdos bilaterales y multilaterales de los que se valen las grandes potencias para abrir mercados de exportación para sus industrias de los sectores de salud y educación. "Por medio del GATS, la OMC está generando una nueva bonanza privatizadora. Las compañías multinacionales y transnacionales, incluso las farmacéuticas, las de seguros y las de salud, están presionando fuertemente para captar parte del PIB que los gobiernos invierten normalmente en servicios públicos como la salud y la educación. Los negociadores comerciales de los países que pretenden tener un mayor acceso a los mercados de exportación para sus industrias proponen revisar el GATS. Es posible que los funcionarios de salud, agricultura y ambiente de los diversos gobiernos no sean del todo conscientes de qué están negociando, ni de sus consecuencias.

Corner House indicó que las grandes potencias están actuando de forma paralela –a través del FMI, el Banco Mundial y los acuerdos bilaterales y multilaterales- a fin de promover la privatización de los servicios públicos en los países en desarrollo y permitir la entrada de compañías extranjeras en dichos sectores. Según esta ONG, "la oposición al GATS debería ir de la mano con la campaña contra la privatización, en términos más amplios y generales. Sería una victoria importante que el GATS quedara limitado sólo a los acuerdos bilaterales y plurilaterales".

La amenaza del GATS

El informe de Corner House señala el fracaso de 1999, cuando no se pudo llevar a cabo la revisión general de las normas de comercio internacional en la Tercera Conferencia Ministerial de la OMC, en Seattle. Pero ahora se insiste, y se habla de revisar el GATS. Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Japón intentan enmendar el GATS para que pueda ser utilizado con el fin de derribar casi cualquier legislación nacional sobre servicios. La formulación de políticas a nivel nacional, incluso en temas como horarios de apertura de los comercios o ubicación y peso de los nuevos edificios, podría, en efecto, pasar al dominio de la OMC, y el propósito principal de toda la legislación sería incrementar el comercio.

El informe sostiene que salud, educación, energía, agua potable y saneamiento son los servicios más amenazados por el GATS. Todos ellos están quedando bajo la égida comercial debido a las privatizaciones, los ajustes estructurales y la reducción del gasto público. Ciertos cambios en el GATS podrían hacer que el sector comercial tuviera un mayor acceso y terminara por volver irreversibles las privatizaciones ya existentes. El resultado de la experiencia de Estados Unidos y los países de América Latina donde los servicios de salud han sido privatizados en la última década indica que ha significado un deterioro en el acceso a dichos servicios.

Varios países han exigido que se realice una evaluación sobre el impacto del libre comercio de servicios antes de eliminar más obstáculos comerciales. Y las ONG, al igual que los sindicatos, piden que los servicios de interés público queden excluidos del GATS. "Las reglas que rigen el comercio internacional son ciertamente necesarias. Pero dichas reglas deberían dar prioridad a las personas por sobre el fortalecimiento del poder empresarial", reclama el documento.

En cuanto a la irreversibilidad de las políticas nacionales de liberalización de servicios cuando están previstas por el GATS, Corner House cita un documento de la Secretaría de la OMC que admite que los compromisos de cada país con el Acuerdo "tienen el efecto de proteger las políticas de liberalización, sin tener en cuenta los motivos subyacentes, desde caídas y revocaciones". También se cita la opinión del director de la División de Servicios de la OMC, David Hartridge, quien sostiene que el GATS "puede acelerar el proceso de liberalización y reformas y volverlo irreversible".

El GATS admite que se proteja la vida humana, animal y vegetal, así como la salud (en su Artículo XIV), pero su preámbulo "tiene una salvedad lo suficientemente amplia como para permitir una revocación" y ciertos fallos de los grupos de solución de diferencias de la OMC han mostrado que el GATS puede utilizarse "para cuestionar una lista casi infinita de medidas gubernamentales que, incluso de modo indirecto o no intencional, afecten las condiciones de competencia de los proveedores internacionales".

Según el documento, el Consejo sobre el Comercio de Servicios de la OMC ha discutido sobre temas que competen a los gobiernos, como las restricciones a las ventas al por menor, horarios comerciales, leyes de planeamiento y zonas, controles de uso de la tierra, reglamentaciones para la construcción, permisos de construcción, registro de contratistas y profesionales, regulación de aranceles profesionales, reglamentos ambientales, normas sobre salud y seguridad de los trabajadores, políticas de empleo, normas de planeamiento urbano y políticas de protección ambiental. Incluso se ha dicho que las leyes por las cuales un país puede aprovechar la inversión extranjera directa –exigiendo un número mínimo de puestos de trabajo para ciudadanos del país anfitrión, por ejemplo- podrían considerarse limitaciones al comercio. Ninguna medida gubernamental escapa al examen del GATS.

En cuanto a la nueva ronda de servicios mandatada en la agenda ya armada del GATS, Corner House señala que a pesar del requisito de transparencia, los representantes gubernamentales tienen conversaciones a puertas cerradas pero en consulta estrecha con los grupos de presión de las empresas. "La OMC o los países pocas veces difunden el resultado de las discusiones. Para las organizaciones cívicas es casi imposible conocer el estado actual de las negociaciones ya que el acceso a muchos documentos es restringido. De modo que, incluso las negociaciones sobre temas aparentemente técnicos tales como la reclasificación de servicios, eluden la opinión y el debate público y parlamentario", declara Corner House.

Este secreto, junto con la terminología oscura, burocrática, arcaica y técnica del GATS, hace que sea difícil entender su sentido, tanto para los encargados de formular políticas como para el público en general. Pero las declaraciones de las asociaciones industriales de Estados Unidos y la Unión Europea acerca de sus propósitos en las actuales negociaciones brindan una "imagen más clara". La Coalición de Industrias de Servicio de Estados Unidos pidió a los negociadores que propongan compromisos más amplios de liberalización en ciertas áreas, como el derecho a marcar presencia comercial en los mercados extranjeros, el derecho a poseer todas o la mayoría de las acciones en ese negocio y el derecho a recibir igual trato que las industrias del país anfitrión. Estados Unidos debe insistir también en que la nueva ronda culmine el 31 de diciembre de 2002, "a fin de obligar a la culminación de la agenda existente, cosechar las ganancias que se puedan obtener y comenzar con una nueva agenda que podría incluir temas como la inversión".

Varias conferencias conjuntas entre la industria y el gobierno dan un ejemplo de la estrecha colaboración existente entre empleados de las empresas privadas y funcionarios públicos a la hora de probar y afinar ideas para ampliar el GATS.

Servicios públicos en peligro

Las declaraciones tranquilizadoras de los funcionarios de la OMC y de los legisladores de ciertos países, según los cuales los servicios públicos quedan excluidos del GATS, no tienen valor, advirtió Corner House. El motivo de esta advertencia es que la definición de servicio del gobierno que figura en el GATS (Artículo I.3(c)) es tan estrecha –"cualquier servicio que no sea suministrado comercialmente o que no compita con uno o más proveedores"- que la excepción podría ser insignificante si un país tuviera que cuestionar los servicios públicos de otro en la OMC por contravenir el GATS.

Los gobiernos de todo el mundo han desregulado y privatizado tanto la financiación como el suministro de servicios públicos, a veces por su propia iniciativa, en otras ocasiones como condición de los programas de ajuste estructural del FMI y en otras, incluso, por consejo del Banco Mundial. En algunos casos, el gobierno simplemente vendió sus entidades públicas.

Ahora, los gobiernos están convirtiendo otros servicios públicos -sobretodo aquellos que podría ser políticamente inaceptable que se privatizaran directamente- y para ello obliga a los organismos públicos a contratar servicios a terceros, es decir, a empresas privadas, o a instituir un proceso de licitación pública. Otra manera de hacer esa conversión es separar la infraestructura, como los edificios de los servicios públicos, y la privatizan celebrando la "sociedad pública y privada", figura que mantiene una dimensión pública importante y resulta políticamente más aceptable.

En cuanto al GATS, si un gobierno terceriza alguna porción de sus servicios públicos, como limpieza o catering, o si alguna compañía privada -ya sea con fines de lucro o no- brinda servicios que también ofrece el Estado -por ejemplo, si existen escuelas privadas además de las estatales, o si existen gracias a una combinación de fondos públicos y privados-, un grupo de solución de diferencias de la OMC podría juzgar que dichos servicios no son públicos y por lo tanto están sujetos al GATS, es decir, a la competencia de otros proveedores extranjeros.

Malos presagios para el suministro de servicios de salud pública

El documento de Corner House discute sobre los intentos de crear mercados de la salud y de privatizar dicho sector como resultado de las políticas del FMI, el Banco Mundial y, hace poco, la Organización Mundial de la Salud (OMS), que se sumó a la tendencia privatizadora en su defensa de las sociedades público-privadas. Esta tendencia, según los autores del informe, conduce a "una privatización y comercialización parciales del propio sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)". El enfoque de la OMS en esta área ha sido criticado por beneficiar a los intereses privados más que a las iniciativas de salud pública.

Hasta ahora, la OMC/GATS no había sido utilizada para privatizar los servicios de salud ni para abrirlos a la competencia extranjera, ya que la salud y la seguridad social habían quedado últimos en la lista de lo que había que privatizar. Sin embargo, durante la actual ronda de negociaciones de la OMC sobre servicios, Estados Unidos ha dejado claro que la salud es un objetivo especial y la Coalición de las Industrias de Servicios de ese país pide que se admita que las empresas extranjeras sean dueñas de la mayor parte de la infraestructura de salud pública de varios países en desarrollo cuya población adulta esté en aumento.

El GATS podría facilitar un aumento de la privatización y la competencia en los servicios de salud si más países fueran presionados durante las conversaciones de la OMC a fin de incluir servicios de salud en su lista de compromisos. También podría haber cuestionamientos a través del procedimiento de solución de diferencias de la OMC como, por ejemplo, si Estados Unidos obligara a Gran Bretaña a comparecer por negarle a una empresa transnacional estadounidense el permiso para comprar un hospital británico nacional, financiado por una Iniciativa Privada de Financiación.

El tercer modo que tendría el GATS para facilitar la privatización y la competencia es que se proscriban los mecanismos y principios que sustentan el diseño, la financiación y la entrega de servicios públicos; por ejemplo, si se define como "procompetitivo" el vago requisito de "regulación nacional" para hacer "menos pesado" el comercio.

El GATS también podría utilizarse para eliminar el principio tan usado de "subsidio cruzado". Esto podría afectar a los servicios telefónicos de zonas rurales o al servicio de autobuses y ferrocarriles que conecta áreas alejadas, subsidiado por las autopistas que llevan a regiones muy pobladas. El grupo de subsidios cruzados y de riesgo entre pobres y ricos, así como entre enfermos y sanos, asegura que todo el mundo tenga un acceso más o menos parecido a grados similares de cuidado, porque el concepto sobre el cual se basan los servicios públicos es la redistribución.

Eliminar los subsidios cruzados es un paso esencial para la privatización de los servicios y permite a las empresas dividirse los servicios integrados de salud, obtener otros más redituables y también conseguir pacientes más redituables -que suelen ser aquellos que necesitan menos tratamientos-, dejando atrás un servicio público reducido. Esto constituye una amenaza a los principios de cobertura universal y riesgo compartido que suelen guiar a los sistemas de salud financiados en base a impuestos -como en Gran Bretaña y Canadá- o a aquéllos cuyos fondos proceden de los seguros sociales, como en Francia y Alemania.

La tendencia es a un modelo de sistema de salud como el de Estados Unidos, dominado por organizaciones con fines de lucro, en el cual se eliminan los subsidios cruzados y los hospitales se manejan cada vez más como negocios. La propaganda de la salud privada es que mejora la calidad del cuidado y los tratamientos, pero para los pacientes es difícil evaluarlo. De todos modos, las normas y regulaciones que el sector público establece como estándares mínimos aceptables, no suelen aplicarse en el sector privado.

El informe señala que América Latina – sobre todo Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela – se ha convertido en un laboratorio de prueba para la privatización del sistema de salud en nombre de las reformas económicas impuestas por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los economistas estadounidenses. Esta región constituye el destino preferido de exportación de los aseguradores y proveedores de servicios de salud de Estados Unidos. Los aseguradores tienden a seleccionar "los mejores riesgos" y a rechazar a quienes tienen enfermedades crónicas.

Sin embargo, el sector privado se alimenta de funcionarios de los servicios sociales y de salud que, a su vez, destruye. Las empresas privadas de salud contratan personal experimentado del sistema de salud pública, seleccionan pacientes cuyas necesidades ya han sido identificadas por la salud pública, ofrecen sólo los servicios (redituables) que se les antoja y construyen una infraestructura que incluye desde laboratorios de análisis hasta hospitales, y que el servicio público puede alquilar o contratar.

La propia OMC admite (en su nota de contexto del 18 de setiembre de 1998 sobre "Salud y Servicios Sociales") que "las compañías privadas de salud que compiten para conseguir clientes pueden entrar en algo parecido al ‘proceso de colador’, mediante el cual dejan al sistema público –que suele depender del presupuesto general- con escasos ingresos y pacientes de alto riesgo. Las nuevas clínicas privadas podrían atraer personal calificado de los hospitales públicos sin (...) ofrecer los mismos servicios a los mismos grupos de personas".

En Brasil, el sector privado puede ofrecer 120.000 médicos para que atiendan a la cuarta parte de la población, mientras que el Estado cuenta con menos de 70.000 para las tres cuartas partes restantes. Un sistema privado de salud como ese "nunca es más barato ni más amplio que el estatal", sostiene Public Services International. Estados Unidos es el ejemplo más extremo de esta cláusula: tiene el sistema de salud administrativamente más caro del mundo, que cubre al porcentaje más bajo de la población. En India, por influencia de las reformas del Banco Mundial, la atención médica ha sido puesta en manos del sector privado sin que existan mecanismos para garantizar la calidad y las normas de tratamiento. Los programas de control de enfermedades infecciosas que lleva a cabo el gobierno fueron interrumpidos al suspenderse la financiación. Lo mismo ha ocurrido en el África subsahariana.

Evaluación y reforma

El documento señala que una amplia franja de gobiernos del Sur, sindicatos y ONGs opinan que es necesario realizar una evaluación profunda, independiente de la OMC y asociada a organismos como el Banco Mundial o el FMI, sobre el impacto social, ambiental, cultural y de salud de la actual liberalización de los servicios -y, por supuesto, de todos los acuerdos de la OMC-, teniendo en cuenta sobre todo a los pobres y las mujeres, antes de seguir adelante con las negociaciones del GATS.

Algunos críticos opinan que "sería muy malo que los gobiernos ampliaran el GATS antes de hacer una evaluación sobre el alcance y las consecuencias de las cláusulas existentes, o al menos de conocerlas. Los efectos políticos del GATS deberían ser revisados, evaluados, discutidos y, cuando sea necesario, modificados o anulados. Ampliar un acuerdo así sería una irresponsabilidad".

También se ha exhortado, incluso de parte de algunos miembros del parlamento británico, a pedir una evaluación independiente y detallada del posible impacto de la ampliación del GATS al suministro de servicios claves, tanto en Gran Bretaña como a nivel internacional. Y "si bien el GATS mismo exige una evaluación del comercio de servicios, sobre todo del impacto en los países en desarrollo (Art. XIX), la Secretaría de la OMC no ha hecho nada de eso hasta el momento".

Un documento presentado por el Grupo Africano señala que los países en desarrollo ya han hecho concesiones y no han recibido suficientes beneficios a cambio. La propia Secretaría de la OMC ha admitido que muchos países del Sur firmaron el GATS en 1995 sin conocer completamente las consecuencias del acuerdo. Muchos países que tienen poco desarrollado su sector de servicios públicos se comprometieron con el GATS creyendo que de ese modo los inversores extranjeros se ocuparían de proveerlos.

Varios países en desarrollo sostienen ahora que no deberían liberalizar aún más su sector de servicios, sino que los países industrializados deberían reducir sus subsidios y abrir su sector agrícola y textil. También se quejan de que, si bien existen normas detalladas sobre el movimiento internacional del capital relacionado con servicios, no existe nada similar para el traslado de las personas que suministran dichos servicios.

Los sindicatos del sector público llaman a modernizar y mejorar los servicios públicos, pero en base a principios como responsabilidad democrática, suministro eficaz, financiación adecuada, igualdad de acceso y justicia y colaboración en el trabajo. "La ostensible ‘exclusión’ de servicios públicos del GATS debería aplicarse a los servicios que se brindan para el interés público", agrega Corner House. Según el documento, "sin duda se necesitan normas internacionales que rijan la inversión. Sin embargo, el conjunto actual (de reglas), y el modo en que se aplican, sirve para que las grandes compañías privadas hagan lo que se les antoja".

El hecho de que la OMC, y sin duda también el Banco Mundial y el FMI, estén haciendo mal su trabajo no significa que las instituciones internacionales no deban mitigar las grandes desigualdades de la economía mundial o tratar de impedir futuras crisis en los mercados financieros. El tema no pasa por preguntarse si es necesario tener normas para gobernar el comercio internacional, sino qué tipo de reglas se necesitan y cómo aplicarlas para que las consecuencias sociales, ambientales y de salud no sean negativas ni exacerben las desigualdades.

El activista británico Kevin Watkins sostiene: "Necesitamos urgentemente un sistema de gobernanza mundial basado en normas, que priorice a las personas por sobre los intereses comerciales y que distribuya los beneficios de la globalización de manera más equitativa".

La salud es un derecho humano fundamental, según la definición de International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, que indica que todas las personas deben tener derecho a la mejor atención posible a su salud, punto de partida básico para el completo disfrute de los demás derechos humanos. "Los derechos humanos y las políticas de salud pública son indispensables. Las políticas comerciales, en cambio, son negociables".