No. 150 - Octubre 2001

Organismos multilaterales

Aplicar transparencia y buen gobierno

por Chakravarthi Raghavan

El informe de avance preparado por los dos Relatores Especiales de la Subcomisión de las Naciones Unidas sobre la Promoción y Protección de los Derechos Humanos ha reclamado a los organismos multilaterales que practiquen los principios de transparencia, buen gobierno y responsabilidad que predican a sus estados miembros.

La Organización Mundial de Comercio (OMC), el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) necesitan aplicar los principios de transparencia, responsabilidad y buen gobierno que promueven entre sus miembros, manifestaron juristas de derechos humanos. En su informe de avance sobre "La globalización y su impacto en el pleno goce de los derechos humanos", dos Relatores Especiales de la Subcomisión de las Naciones Unidas sobre la Promoción y Protección de los Derechos Humanos -Joseph Oloka-Onyango y Deepika Udagama- subrayaron el carácter preponderante del derecho internacional de derechos humanos sobre el derecho y las instituciones económicas internacionales, y la necesidad de que las instituciones multilaterales reconozcan sus obligaciones y promuevan políticas consecuentes.

Nueva Agenda de la Pobreza

Acerca del Banco Mundial y el FMI, los Relatores Especiales señalan que en vísperas de la defunción del Consenso de Washington (el paquete de shock que implica medidas de reforma política aplicadas a lo largo de casi todos los 80 y los 90), parecen soplar nuevos vientos en las instituciones multilaterales, apareciendo como tema prioritario la reducción de la pobreza.

Con referencia a ciertas declaraciones recientes del FMI sobre la pobreza y las expresiones de preocupación del Banco Mundial sobre la situación de la escalada de la pobreza mundial y la creciente desigualdad, los Relatores dicen: "La pregunta que hay que formular es si estos acontecimientos representan vientos de cambio, o simplemente un cambio en los vientos. En particular, ¿las iniciativas de reducción de la deuda adoptadas por las dos instituciones son sensibles a las preocupaciones básicas sobre la promoción y protección de los derechos humanos?

En el contexto contemporáneo de creciente marginación en todo el mundo, no puede haber muchas dudas sobre la importancia de los temas identificados dentro de la Nueva Agenda de la Pobreza de las instituciones multilaterales (buen gobierno, buen funcionamiento de los sistemas jurídico y judicial, iniciativas en educación y atención de la salud, lucha contra la corrupción y el tema de la reducción de la deuda) para tratar en general de fomentar y asegurar condiciones mundiales de equidad.

¿Pero el modo en que esos temas están siendo encarados va lo suficientemente lejos? ¿Pueden ser discutidos aislados de su conexión con los derechos humanos? Para que esos enfoques tengan realmente que ver con los derechos, la pobreza debe ser considerada de manera que incluya "los aspectos más inmateriales de la vida, tales como falta de seguridad personal, acceso a la información y capacidad para influir en las decisiones políticas". Una perspectiva de ese tipo enfrentaría lo relativo a mejorar la forma de vida y además el "acceso a los recursos, la expansión del conocimiento y un aumento del empoderamiento".

Lamentablemente, dicen los dos Relatores Especiales, el nuevo plan no tiene nada para decir sobre la dimensión de la lucha relativa al funcionamiento y las políticas de las instituciones multilaterales y no simplemente los estados a los cuales se dirige la estrategia.

Por consiguiente, no se presta ninguna atención a temas como una mayor transparencia en la formulación de las políticas, las estructuras de gobiernos dentro de las cuales funcionan y el tema fundamental de la responsabilidad de las instituciones multilaterales por las políticas que diseñan. Las limitaciones inherentes a un enfoque de esas características son evidentes: "Sin un esfuerzo concertado en la reforma y reorientación internas, centrarse exclusivamente en los temas de gobierno aborda sólo una parte del problema".

Los dos juristas critican la etapa inicial de la estrategia de alivio de la deuda de los Países pobres muy endeudados así como la complejidad del proceso. Su modificación en 1999 fue una forma de reconocimiento de las deficiencias de la primera estrategia, e introduce una nueva dimensión de la "participación" de los actores de la sociedad civil. Para los dos juristas, el formato de dicha participación (generalmente talleres) y la falta de discusión de los condicionamientos "convierte al proceso en mera cosmetología".

Así, para muchos observadores, el programa para los Países pobres muy endeudados y el Fondo para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento, del FMI, son "básicamente el mismo vino en botellas nuevas", sobretodo en la medida que los principios básicos y los sistemas de valores en los que se apoya la estrategia de reducción de la pobreza de los Países pobres muy endeudados son los mismos que los de los programas de ajuste estructural que la precedieron. Por otra parte, todavía sufren de la falta de recursos necesarios para producir un cambio real. Una auditoría reciente de la iniciativa reveló que el Banco Mundial y el FMI también creen que la iniciativa no reduce la deuda a un grado suficientemente bajo, que las predicciones sobre el crecimiento de las exportaciones eran demasiado altas y que los niveles de endeudamiento pueden aumentar nuevamente debido al problema del VIH/sida.

No obstante, añaden los expertos, el mayor problema es que las evaluaciones macroeconómicas asumen la misma prioridad que las que asumieron con los programas de ajuste estructural y en el marco de su sucesor, el programa del Fondo de Reducción de la Pobreza y Crecimiento, están fuera de discusión. Esto se traduce en que se da prioridad a las evaluaciones macroeconómicas.

En el marco del Fondo de Reducción de la Pobreza y Crecimiento, todavía compete al personal del FMI y el Banco Mundial supervisar que se cumplan las condiciones. Son las instituciones las que tienen la palabra final sobre los documentos de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, negando en los hechos la participación local y el argumento de que las instituciones multilaterales han desarrollado consciencia social.

Subsiste el problema crucial de que las instituciones multilaterales miran el tema con los lentes equivocados. El condicionamiento apenas disfrazado de la Nueva Agenda de la Pobreza no aborda una perspectiva crítica de los derechos humanos en el tema de la reducción de la deuda.

Obligaciones de las instituciones multilaterales sobre derechos humanos

Para asegurar que las instituciones multilaterales no violen los derechos humanos internacionales, la comunidad internacional debe adoptar medidas para reafirmar el derechos internacional de derechos humanos y su aplicabilidad a las instituciones multilaterales, dicen los Relatores Especiales.

Es bastante claro que, además de las transnacionales, las políticas y actividades de las instituciones multilaterales como el Banco Mundial, el FMI y la OMC, tienen consecuencias importantes para la plena observancia y protección de los derechos humanos en la era de la globalización. Con respecto a las transnacionales, la Organización de las Naciones Unidas, instituciones multilaterales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y la propia Subcomisión, han considerado la necesidad de elaborar códigos o normas de conducta conformes a los derechos humanos internacionales, y en realidad, existen abundantes instrumentos de ese tipo. En contraste, no ha habido un intento similar por aclarar y codificar las obligaciones de las instituciones multilaterales en materia de derechos humanos.

El Grupo Especial de Inspección del Banco Mundial, establecido en 1993, y las directrices de 1998 en materia de Desarrollo y Derechos Humanos fueron pasos positivos en la dirección correcta. A pesar de eso, ambos fueron limitados en cuanto a su potencial –el Grupo Especial en términos de sus normas operativas y ámbito de acción, y el último con respecto a la selectividad de los derechos a los que se presta atención.

Acusando un cambio en su ortodoxia y forma furtiva de actuar, el Directorio del FMI produjo un documento que resume ciertas nociones de buen gobierno. Pero en un escrutinio más a fondo, es posible discernir tan solo una conexión tangencial a los derechos humanos en un documento que esencialmente se refiere a contabilidad financiera y administración. La preocupación básica fue la promoción del buen gobierno en los países miembros, y no se aplican las mismas normas de acción en el FMI. La aceptación de mayor apertura y claridad en el FMI acerca de sus programas también es recibida con beneplácito pero es claramente limitada en términos de garantizar que el FMI puede ser pasible de rendir cuentas a la gente sobre la cual sus políticas tienen los impactos más adversos.

Los Relatores también aprobaron las medidas adoptadas en la OMC, desde el colapso de la Conferencia Ministerial de Seattle, en 1999, para mejorar su transparencia interna y externa. Sin embargo, dada la naturaleza y el carácter de esas instituciones multilaterales, y su creciente influencia en la realización de los derechos humanos internacionales, es necesario hacer mucho más. Principalmente, es necesario hacer una elaboración sistemática de la obligación que tienen las instituciones multilaterales para con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los pactos internacionales sobre derechos humanos y otros instrumentos en materia de derechos humanos. "En suma, es necesario reafirmar o codificar el derecho, en su aplicabilidad a las instituciones multilaterales (más aún porque parecería que inicialmente tuvieron especial dificultad en aceptar la noción de que ellas también están obligadas por los principios internacionales de derechos humanos".

El tema principal que está en juego no es lo que hace cada uno de los estados miembros en materia de aplicación de normas, reglamentaciones y políticas de una organización internacional, sino las políticas mismas y su impacto, sea que la OMC reconozca institucionalmente que tiene la obligación de respetar los principios básicos del derecho internacional expresado en la Carta de las Naciones Unidas, los principios del derecho internacional consuetudinario y los principios del jus cogens. Como organización internacional, la OMC no es meramente un agregado de la personalidad jurídica de la unión de sus miembros. Tiene una personalidad jurídica separada y por lo tanto no sólo tiene derechos sino también obligaciones internacionales. Este es un principio fundamental del derecho internacional público reconocido en el Artículo VIII del Acuerdo de la OMC. La afirmación de que compete a los miembros respetar los derechos humanos carece de mérito suficiente. La OMC, una organización internacional creada en el marco de los principios generales del derecho internacional y funcionando dentro de ellos, está obligada a respetar principios fundamentales del derecho internacional de derechos humanos que forma parte de esos principios generales del derecho.

Una lectura completa del Acuerdo de la OMC deja claro que las partes no pretendían hasta ese momento adoptar un régimen comercial por el solo hecho de hacerlo. Ellas reconocen que sus relaciones en el campo del comercio y la economía deben ser dirigidas, entre otras cosas, a mejorar los niveles de vida y asegurar el pleno empleo y un creciente volumen de ingresos reales y demanda efectiva.

El desarrollo y el bienestar humanos son una preocupación central del régimen comercial que se da en el marco de la OMC, y aceptado en su totalidad en la declaración realizada por el representante de la OMC en la segunda sesión del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo, realizado en Ginebra del 29 de enero al 2 de febrero de 2001. La OMC dijo en ese entonces que el proceso de negociaciones multilaterales de la OMC fue un esfuerzo por llevar a la práctica el derecho al desarrollo. Llevada a su conclusión lógica, esta posición reconoció que las políticas y actividades de la OMC que no concuerdan con esas obligaciones referidas al desarrollo, estaban en contra del objetivo y propósito del Acuerdo de la OMC. Aun cuando los Acuerdos per se no especifican obligaciones entre estados e individuos, el objetivo y propósito de ponerlos en práctica tiene al individuo como preocupación central.

Reconocimiento de los derechos humanos

Dentro de este marco, dicen ambos juristas, es necesario revisar el tema de los derechos y obligaciones de las instituciones multilaterales con respecto a los derechos humanos. Si bien se reconoce debidamente el carácter distintivo de cada una de las tres instituciones, hay suficientes similitudes como para comenzar a enfocar el tema de sus obligaciones desde un punto de inicio común, es decir, no solamente el deber de respetar, proteger y cumplir sino también el deber de reconocer, que "no sólo impone a los estados la obligación de ratificar tratados de derechos humanos sino también a los actores no estatales para aceptar responsabilidades en materia de derechos humanos".

En el contexto de las discusiones sobre la globalización y el lugar de las instituciones multilaterales, el deber de reconocer asume una importancia destacada, que hace un corte transversal y se refiere también a los derechos civiles y políticos. Dada la ambivalencia de las instituciones multilaterales en cuanto al deber de reconocer, este debe ser el primer paso necesario, "sin calificación o selectividad".

Hay por lo menos dos dimensiones desde las cuales puede abordarse el tema del reconocimiento de los derechos humanos: (i) ¿las instituciones multilaterales deben imponer condicionamientos en materia de derechos humanos?, o (ii) cuál es el efecto de las políticas de las instituciones multilaterales en los contextos nacionales de derechos humanos?

Como señalaron en su informe del año pasado, el principio del condicionamiento en derechos humanos en general no es una opción que deba recibir mayor consideración o apoyo. "Pero, por cierto, incumbe a las instituciones multilaterales evitar efectos adversos sobre los derechos humanos, como resultado de las políticas de la propia institución. Para la organización implicaría la obligación de buscar activamente formas alternativas de lograr la finalidad económica de sus políticas . Esas alternativas deberían ser acordes con normas de derechos humanos bien claras. Todo actor debería hacerse responsable de los efectos de sus propias acciones".

Hay muchas formas en que podría formularse la reafirmación de las obligaciones de las instituciones multilaterales en materia de derechos humanos: en primer lugar, la afirmación de que todos los derechos humanos deben ser reconocidos y protegidos durante el proceso de desarrollo; en segundo lugar, la incorporación de un principio de no regresión, el deber de las instituciones multilateral a no adoptar medidas que provocarían la reversión de los logros sociales existentes en los países a los cuales se aplican sus políticas y operaciones, y su necesidad adoptar medidas proactivas en apoyo a la promoción de los sectores de la economía en los cuales se han logrado esos avances, como salud, educación y vivienda, entre otros. Si esos avances son amenazados por la aplicación de sus políticas, debería existir la obligación de reverlas, lo que implica un enfoque más agresivo y explícito dentro de las instituciones multilaterales hacia las Evaluaciones del Impacto en los Derechos Humanos. Las teorías sobre la erradicación de la pobreza, ahora de moda en las instituciones multilaterales, deben ir acompañadas de evaluaciones críticas que juzguen si las medidas políticas macroeconómicas que se siguen aplicando son compatibles con los objetivos de erradicación de la pobreza.

Para restablecer el derecho es necesario ver si el "Enfoque de las violaciones" podría ser aplicado a las políticas de las instituciones multilaterales, y la aplicación de los principios del "buen gobierno" a sus propias prácticas, políticas y estructuras, y para resolver temas tales como la responsabilidad institucional (incorporando nociones de transparencia, evaluación independiente –y externa- de políticas y remedios suficientes y efectivos). "En suma, reclamamos un renovado compromiso con la responsabilidad social, informado por las conocidas normas expresadas en los instrumentos internacionales de derechos humanos. La aplicación de las normas sobre derechos humanos debería ser el punto de inicio a partir del cual las instituciones multilaterales se embarquen en la formulación de sus políticas, más que un punto de referencia cuando las cosas salen mal".

La sociedad civil

Los Relatores Especiales también pidieron a la sociedad civil que revisara algunas de sus tácticas. "Si bien la OMC y las transnacionales se han convertido en la principal preocupación de sus campañas, no hay que perder de vista el papel y lugar que ocupan los estados, en especial los más poderosos, en dirigir y moldear la economía mundial. Deberá destinarse cierto tiempo y energía a presionar a los miembros del gobierno para que elaboren normas y reglamentaciones que incluyan -o como mínimo sean sensibles a- vastos intereses en materia de derechos humanos".

Las instituciones multilaterales han aceptado reconocer que esos actores son fundamentales para la aceptación general y la propiedad nacional de sus programas, así como a su potencial de éxito a largo plazo. No obstante, la sociedad civil sabe siempre que no están siendo usados simplemente con el fin de legitimar las acciones de las instituciones multilaterales cuando la sustancia de los programas que aprueban permanecen bastante incambiados.

Las organizaciones de la sociedad civil deben también utilizar estrategias diferentes y nuevas para confrontar el pernicioso efecto de la globalización, sea a nivel macro o microeconómico, incluso recurrir a los tribunales donde la experiencia en países tan diversos como Sudáfrica, India y Filipinas ha demostrado cuánto pueden hacerse por ellos en la búsqueda por erradicar la pobreza y las consecuencias debilitantes de la globalización.

La nueva tendencia en algunos países desarrollados de hacer responsables a las transnacionales por abusos extraterritoriales también merece respaldo, como en el caso de Doe versus Unocal en la Corte Federal de Estados Unidos sobre la participación de Unocal en un proyecto de construcción de un oleoducto en Burma, ligado a serios abusos en materia de derechos humanos.