No. 150 - Octubre 2001

Organismos multilaterales

La primacía de los derechos humanos

por Chakravarthi Raghavan

Miembros expertos de la Subcomisión de las Naciones Unidas sobre la Promoción y Protección de los Derechos Humanos enfatizaron la supremacía de los derechos humanos sobre las disciplinas multilaterales financieras y de comercio durante una sesión celebrada en agosto.

Juristas de la Subcomisión sobre la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), acogieron con beneplácito la voluntad demostrada por la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) para iniciar un diálogo sobre sus políticas y la promoción de los derechos humanos, pero insistieron en que independientemente de sus propias Cartas, esas instituciones tienen la obligación de respetar el derecho internacional público consuetudinario. Varios de los miembros expertos de la Subcomisión insistieron en la supremacía del derecho internacional de derechos humanos, y la responsabilidad tanto de los estados miembros de esas instituciones como de las propias instituciones de observar y promover los derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales indivisibles.

El 9 de agosto, como parte de su sesión anual, la Subcomisión concluyó casi ocho horas de debate sobre la Globalización y su impacto en el pleno ejercicio de los derechos humanos, a partir de un informe presentado por dos de sus Informantes Especiales y Expertos: J. Oloka-Onyango, de Uganda, y Deepika Udagama, miembro sustituto de Sri Lanka. Su informe se centró en las tres instituciones multilaterales: la OMC y su sistema de comercio, el Banco Mundial y el FMI.

Los dos juristas subrayaron en su informe la indivisibilidad, interdependencia e interrelación universalmente reconocida de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, que emanan de la Carta Internacional de Derechos Humanos (que comprende la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, destinado a abolir la pena de muerte). Estos derechos fueron reconocidos como parte del derecho público internacional consuetudinario y jus cogens (principios del derecho internacional que no pueden ser ignorados por ningún acuerdo), aplicable a estados e instituciones internacionales. Como tal, tienen una posición superior con respecto a las cartas de las instituciones multilaterales, y es la responsabilidad y obligación de éstas, como instituciones internacionales, observarlas.

La Subcomisión, que comprende 26 expertos independientes, sirve como organismo asesor de la Comisión de Derechos Humanos, la autoridad máxima sobre el tema dentro de la ONU.

Representantes de la OMC, el Banco Mundial y el FMI participaron de las reuniones de la Subcomisión y explicaron sus políticas con relación al tema de derechos humanos planteados. También, varios representantes de ONGs elogiaron el informe de los dos juristas y se hicieron eco de los matices formales de las posiciones de las instituciones multilaterales según los cuales no están formalmente obligadas por los diversos instrumentos de derechos humanos pero sus políticas promueven los derechos humanos.

El FMI, en especial, pareció adoptar esa posición basado en su acuerdo de agencia especializada con la ONU y la no aplicabilidad de los convenios internacionales a ese organismo multilateral, pero en subsiguientes intervenciones añadió que esa era una opinión formal pero que luchaba por promover los derechos humanos.

En su intervención del 8 de agosto, un representante del FMI dijo que en un sentido estricto ese organismo no tiene un mandato para promover los derechos humanos y que no estaba obligado por declaraciones y convenios sobre derechos humanos. Sin embargo, coincidió en que esa era una perspectiva demasiado estrecha ya que las actividades del FMI abarcan asuntos económicos que son vitales para el empoderamiento de la sociedad civil y que significan precondiciones para el logro de los derechos humanos en su sentido amplio.

No obstante, varios Expertos de la Subcomisión, incluidos Fisseha Yimer, Yozo Yakota, Asbjorn Eide y Paulo Sergio Pinheiro, expresaron su sorpresa sobre la opinión del FMI de que no estaba obligado por instrumentos y normas internacionales sobre derechos humanos.

Un representante de la Liga Internacional por los Derechos y Liberación de los Pueblos dijo que no eran sólo las potencias comerciales que dominan la economía mundial quienes violan los derechos humanos, incumpliendo leyes nacionales o destrozando y degradando el ambiente, sino que el propio marco legal de la economía mundial permitía tales acciones perjudiciales. La única forma de respuesta es aplicar nuevas formas de regulación en el mundo de las empresas privadas. Deben ser los sindicatos, las ONG y otros grupos, así como instituciones internacionales de tipo de un comité de la ONU, las que lleven a cabo un control independiente. El poder y la influencia económica ejercida por las transnacionales y organismos internacionales tales como el FMI y el Banco Mundial llevaron a los países en desarrollo a perder el control de su propia soberanía. Las exigencias impuestas a esos países por parte de las fuerzas internacionales, incluidas las políticas de ajuste estructural, implicaron la negación de los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, y la pérdida de la capacidad de adoptar medidas nacionales para el bienestar de las poblaciones.

En una respuesta al informe de los expertos, un representante de la OMC coincidió en que el sistema de solución de diferencias de la OMC podría ser mejorado. Una de las intenciones del sistema era poner fin a las acciones unilaterales en asuntos relacionados con el comercio, o reducir el ejercicio del poder a favor de la igualdad de los estados. La Secretaría de la OMC y los países miembros están obligados por el derecho internacional; por lo tanto los estados miembros deben respetar sus obligaciones en materia de derechos humanos. Se les exigió a los participantes que cuando interpreten las disposiciones de la OMC, tengan en cuenta otras normas de derecho internacional. No obstante, los grupos especiales de solución de diferencias de la OMC y su Órgano de Apelación sólo tienen la capacidad institucional de determinar si las normas de la OMC han sido violadas en los casos que consideran.

Otro representante de la OMC dijo que el Acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) debería buscar un equilibrio entre los incentivos para futuras invenciones y la utilización a corto plazo de las invenciones presentes. Los TRIPS deberían contribuir a la innovación y deberían guardar equilibrio con el bienestar económico y social. El Acuerdo le da al Estado carta blanca para poner en práctica las disposiciones necesarias. El representante argumentó que es materia opinable el hecho de si actualmente se ha logrado o no un equilibrio correcto. Los temas planteados en el informe sobre ampliar los TRIPS a prácticas o medicinas tradicionales son analizados por el Consejo de TRIPS de la OMC. También, los miembros de la OMC se habían embarcado este año en asegurar que los TRIPS fueran parte de la solución y no parte del problema de la crisis de la salud pública en los países en desarrollo.

El FMI dijo que el informe de los dos juristas fue lúcido en cuanto a establecer una serie de temas pertinentes y el FMI coincidió plenamente en que era necesario proseguir el debate acerca del proceso de globalización. Si bien los Relatores Especiales eran escépticos en cuanto al cambio del FMI en materia de estrategias de reducción de la pobreza, el mismo fue realmente genuino. Pero muy poco podría hacerse para combatir la pobreza en un contexto de desequilibrios macroeconómicos básicos; la inflación elevada, por ejemplo, es un obstáculo fundamental. Las normas del FMI no permiten prestar ayuda financiera sin condiciones y el FMI no se dedicará a ser un mero cobrador de deudas. En todo caso, el tema de la sustentabilidad de la deuda es cuidadosamente monitoreado por el personal del organismo.

Reacciones al "espléndido" aislamiento del FMI

Fisseha Yimer se sorprendió de que el FMI dijera que los derechos humanos no son un tema de su incumbencia, aun cuando el representante posteriormente suavizó sus comentarios. En el tema de los derechos de propiedad intelectual, si bien es necesario asegurar que las compañías farmacéuticas no pierdan el incentivo de innovación, también es necesario lograr un equilibrio.

Yozo Yakota, otro experto, dijo que la relación entre los regímenes de comercio y finanzas, por un lado, y los regímenes de derechos humanos, por el otro, es un tema crucial. Pero ambos regímenes no deberían ser comparados en pie de igualdad. Los regímenes de derechos humanos son superiores a los otros. Los derechos humanos son normas perentorias y no deberían ser ignoradas ni siquiera en acuerdos entre los estados o en las acciones de las instituciones financieras internacionales. El comercio mundial y la ley económica deben respetar los derechos humanos.

No hay lugar para negociaciones en esta materia. Yakota pensaba que eso estaba sobreentendido, pero después de escuchar al representante del FMI deseaba dejar en claro el punto. Es fundamental considerar cómo las instituciones financieras internacionales podrían servir para promover los derechos humanos, aprovechando su experiencia en asuntos de crecimiento económico y desarrollo.

El-Hadji Guisse dijo que la OMC es un club de hombres ricos que apuntan a enriquecer a los más ricos y empobrecer a los más pobres. Desde su inicio, no ha hecho nada para demostrar que esté interesado en los pobres y en los países en desarrollo. Sólo ha hablado de ganancias y de cómo aumentarlas. Es cierto que muchos países lo aceptaron pero, al hacerlo, se unieron a una organización que no tiene interés en ellos y de la cual no obtendrán ningún beneficio.

Asbjorn Eide, otro experto de la Subcomisión, al igual que Yakota, ve con buenos ojos la globalización de los derechos humanos. Pero hay una diferencia entre la universalización de los derechos humanos y la globalización económica. La universalización de los derechos humanos tiene que ver con que todos los estados respeten los derechos humanos, mientras que la globalización económica se refiere a crear mercados mundiales. Es interesante y alentador que los funcionarios de la OMC estén abiertos al diálogo. Como organizaciones intergubernamentales están obligados por el derecho internacional de derechos humanos. Pero a esta altura parece que no hay diálogo posible con el FMI. Por suerte, es posible evolucionar. En materia de derechos de propiedad intelectual, los comentarios de la OMC son bienvenidos. Aun cuando podría haber desacuerdo con algunos puntos, por lo menos hay un creciente reconocimiento de que los derechos de propiedad intelectual afectan los derechos humanos. No obstante, decir que algo es un derecho de propiedad intelectual no necesariamente lo convierte en un derecho humano; debe encajar dentro del ámbito de los derechos humanos.

Paulo Sergio Pinheiro, miembro de la Subcomisión, dijo que el FMI había realizado una declaración extraordinaria. Se preguntaba si podría elaborar algo más para que la Subcomisión pudiera conocer las bases "de este espléndido aislamiento del FMI dentro del mundo de las organizaciones internacionales". Este debate, dijo Pinheiro, debería ser compartido a través de los archivos de resúmenes de la Subcomisión con la comisión de la ONU sobre Derechos Humanos y el Alto Comisionado para Derechos Humanos de manera que todos pudieran beneficiarse de esta doctrina atrevida e intrigante del FMI en materia de derechos humanos. Quizás hasta podría haber un diálogo real y provechoso.

Juilia Antoanello Motoc preguntó si, en la medida que esos organismos internacionales estén dispuestos a aceptar la indivisibilidad de los derechos humanos, están también preparados para adoptar políticas a tal fin. Varios académicos dijeron que los estados ni siquiera se dieron cuenta en qué se metían cuando aceptaron el Acuerdo sobre TRIPS. Se trataba de un asunto técnico, y la Subcomisión deberían centrarse en el papel de los TRIPS porque iba a jugar un papel destacado en la economía mundial.

Stanislav Ogurtsov dijo al principio del nuevo siglo que el problema no era el progreso sino la supervivencia humana. Son necesarios nuevos modelos de desarrollo. La lucha para eliminar la pobreza es uno de los mayores desafíos para los derechos humanos. Educación, salud y desarrollo no son tan solo objetivos, son en sí mismo derechos humanos. Las organizaciones financieras internacionales están conformadas por estados, y ningún estado dijo nunca que no estuviera interesado en los derechos humanos. Lo que dijo el FMI fue una declaración inquietante y lamentable, algo que no se había dicho desde la Segunda Guerra Mundial. Si lo que dijo el FMI (que no estaba obligado por convenios internacionales) es cierto, no se sabe cómo las instituciones financieras internacionales seguirían existiendo.

Françoise Jane Hampson, otra experta, dijo que el representante de la OMC había sugerido que hay suficiente flexibilidad en el Acuerdo sobre TRIPS como para cubrir las necesidades de todas las partes. Pero no todos están de acuerdo con esto. En algunos casos, el titular de una patente podría reconocer que le conviene aceptar una licencia obligatoria. Sin embargo, esto se cumple solamente en el caso de países con población numerosa.

También está el problema de la falta de apoyo del sistema actual a la producción de medicamentos y tratamientos para enfermedades propias de los países en desarrollo. Este problema persistiría o empeoraría por un sistema de incentivos basado en precios diferenciados. Las compañías farmacéuticas tendrían un incentivo para concentrarse en los medicamentos que generaran las mayores ganancias. Hay un problema intrínseco que surge de la naturaleza legal y características de la patente, una construcción legal creada por el hombre. Es necesario estudiar otros modelos. Por ejemplo, la ley del mar contiene un régimen para regular la explotación de los recursos del lecho profundo del mar, a partir del concepto de patrimonio común de la humanidad. Resulta claro que las compañías farmacéuticas necesitan recuperar sus costos de investigación, pero es igualmente claro que es necesario asegurar que quienes necesitan tratamiento médico puedan acceder a él, tanto financiera como geográficamente.

En otra intervención, el representante del FMI dijo que ese organismo, en un sentido estricto, no tenía mandato para promover los derechos humanos, que no están mencionados en los artículos del acuerdo. Además, la autonomía del FMI en el sistema de la ONU fue establecida en su acuerdo con la ONU. No obstante, eso es demasiado restringido. El centro de atención debería colocarse en lo que el FMI está haciendo efectivamente para promover los derechos humanos. Hace muchas cosas a través de muchos canales. El FMI intenta promover el diálogo con la Subcomisión y establecer un marco para un diálogo productivo. El personal del FMI busca abarcar la mayor cantidad posible de reuniones sobre derechos humanos. Se han fijado reuniones entre el personal y los Relatores Especiales y Expertos. También con la Comisión de Derechos Humanos para varios temas.

La impresión es de que hay una ruptura entre el derecho económico internacional y el derecho humanitario internacional. Pero ambos podrían mezclarse. No es correcto que el FMI sea un mero recaudador de deudas. Cada uno de los países miembros participa anualmente en un diálogo económico con el FMI. Los países valoran cuando el personal del FMI los visita para hablar del escenario económico y financiero. Todos se lamentan de cómo funciona el ajuste estructural. ¿Y qué se supone que hay que hacer: cumplirlo o tratar de mejorarlo? El FMI trató de mejorarlo, teniendo en mente varios objetivos de la ONU, en especial los establecidos en la Declaración del Milenio.

Yimer dijo que la "posición" del FMI significaba que ese organismo no tenía que observar los derechos humanos sino tomar medidas que en cada caso los promovieran. No pensaba que eso fuera correcto. Dijo también que la política del FMI aparentemente no reconocía que hubiera la obligación legal de aplicar instrumentos de derechos humanos, pero él sentía que el FMI sí tiene una obligación legal. En eso era en lo que ambos diferían.

Un representante del Banco Mundial dijo que el diálogo en la Subcomisión era de importancia fundamental para el Banco, y tal vez la opinión pública subestimó la influencia que tales conversaciones tuvieron en el Banco. En cuanto al derecho al desarrollo, se han hecho grandes esfuerzos y se han llevado a cabo conversaciones para mantener el derecho al desarrollo dentro de los programas y políticas del Banco. Dijo que no cree que esa discusión deba tener bases legales o debería ser un argumento sobre el cual se tiene razón o se está equivocado; debería ser acerca de qué debería hacerse y qué se ha hecho ya. El Banco Mundial es plenamente consciente de que las políticas económicas están vinculadas a los derechos humanos, pero también dice que la economía importa a los derechos humanos y que el progreso económico ayudó a los derechos humanos. La frustración que escuchamos en esta sala y en otras se relaciona con el hecho de que en muchos lugares se violan los derechos humanos y como resultado, el Banco Mundial está poniendo todo de sí para ayudar a financiar cosas tales como escuelas y a reducir la pobreza. Es importante decir que el Banco responde a la voluntad de los gobiernos que lo conforman.

En una breve respuesta, Oloka-Onyango dijo que en el análisis final, las instituciones multilaterales no podrían eludir sus obligaciones legales. Esos organismos tienen al desarrollo entre sus objetivos, si bien pueden no coincidir en torno a cómo se logra. Udagama también celebró el diálogo con la OMC y dijo que las opiniones expresadas reflejan un avance con respecto a la última respuesta que obtuvieron.

La respuesta del FMI de que los programas de ajuste estructural fueron un fracaso, fue cándida en extremo.

Durante las tres semanas de sesiones, que concluyeron el 17 de agosto, la Subcomisión adoptó una resolución que subrayaba que el respeto por los derechos humanos debe ser una prioridad en todos los foros políticos internacionales, en especial el FMI y la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC que tendrá lugar en noviembre en Doha. El órgano de la ONU también decidió pedir estudios de los efectos sobre los derechos humanos del Acuerdo sobre TRIPS y de la liberalización del comercio de servicios, exhortando a los gobiernos a que aseguren que esas dos facetas de la política económica no afectan negativamente el ejercicio de los derechos humanos.