No. 151- Noviembre 2001

Africa

Ayuda, cancelación de deuda y cambios en las reglas comerciales

por Chakravarthi Raghavan

Un informe de UNCTAD documenta la sombría realidad económica que enfrentan los países africanos en la actualidad y afirma que sólo una profunda reorientación de las políticas de ayuda internacional, deuda y comercio exterior, junto con iniciativas para fomentar el crecimiento y la equidad en el frente interno, podrán superar la marginación del continente en la economía mundial.

Africa ingresa al tercer milenio con una economía sumamente frágil, enfrentada a una mayor marginación y sin esperanza de reducir la pobreza, a menos que se produzca una profunda reorientación de las políticas de ayuda internacional, deuda, ajuste y comercio exterior, y políticas internas complementarias que permitan al continente crecer más rápida y equitativamente, señaló la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en un informe presentado el 11 de septiembre.

Africa necesita 10.000 millones de dólares adicionales por año en corrientes oficiales (ayuda o préstamos de condiciones muy favorables) para reducir la dependencia en el futuro, y un organismo independiente (elegido por deudores y acreedores) que evalúe la sustentabilidad de la deuda y cancele aquella deuda considerada impagable, sostiene el informe "Desarrollo económico en Africa: Desempeño, perspectivas y problemas de política", preparado para la Asamblea General de las Naciones Unidas y las discusiones sobre desarrollo africano del Consejo de Comercio y Desarrollo.

Con respecto al sistema internacional de comercio, del cual Africa aún no obtuvo beneficios importantes, indica que se deben revisar todos los parámetros y prácticas actuales, y traducir los tratamientos preferenciales, especiales y diferenciales existentes en obligaciones explícitas.

También se necesitan cambios clave en la política nacional para asegurar el crecimiento y la reducción de la pobreza, inclusive concentrarse en nuevas estrategias de alivio y reducción de la pobreza fundadas en una evaluación cuidada y franca de los efectos de las políticas macroeconómicas y de ajuste estructural de las últimas dos décadas en el crecimiento y la distribución del ingreso. No bastará con reorientar el gasto público hacia la salud y la educación mientras las políticas de agricultura, comercio, finanzas, tipos de cambio, empresas, desregulación y privatización no logren incrementar el crecimiento y mejorar la distribución del ingreso.

Yilmaz Akyuz, economista jefe de UNCTAD, encargado de la División de Globalización y Estrategias de Desarrollo, y principal autor de los Informes de Comercio y Desarrollo que la agencia de las Naciones Unidas elabora anualmente, dijo que los problemas de los términos de intercambio adversos de los países en desarrollo se extienden ahora más allá de las materias primas a los productos manufacturados. El deterioro general en los términos de intercambio de los países en desarrollo se debe ahora no sólo a las materias primas sino también a las manufacturas. No sería realista abogar por la estabilización de los precios de las materias primas mediante convenios sobre materias primas. Mientras en algunas materias primas, como el café, existía superproducción debido al incremento de la productividad, no ocurrió así con muchas otras. Como en el caso de las manufacturas, los términos de intercambio adversos se debieron a la competencia entre los países en desarrollo concentrada en manufacturas basadas en los recursos o intensiva en trabajo.

Los cálculos realizados por UNCTAD de recursos externos adicionales necesarios para Africa tomaron en cuenta las pérdidas de los términos de intercambio debidas al sistema. Existe consenso en diversos estudios (inclusive del Banco Mundial y la Comisión de las Naciones Unidas para Africa) acerca del monto de los recursos externos adicionales que requiere Africa, dijo Akyuz.

El secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, respondió que hacen falta cambios profundos en las reglas de comercio cuando se le preguntó cómo podrían resolverse estos problemas que padecía Africa y otros países en desarrollo originados en las reglas de los sistemas de comercio y financiero. "Estoy de acuerdo en que el sistema y sus reglas están llenos de desequilibrios e injusticias", dijo Ricúpero. Aunque hubo algunos casos exitosos en Africa de cierta diversificación, en general las condiciones externas limitan las posibilidades de éxito. La agricultura -y los altos aranceles y barreras que enfrentan las exportaciones de los países en desarrollo en ese sector-, fue un ejemplo de estas limitaciones. Por otra parte, los desequilibrios se extendieron a otros sectores, lo cual hace que el sistema actual sea "extremada y negativamente discriminatorio".

Los exportadores de manufacturas, incluso en ámbitos como la electrónica, ahora padecen problemas originados en la falacia de la composición, dijo Ricúpero. "Deben resolverse los desequilibrios del sistema, y debe ponerse fin al tipo de recomendaciones dadas al mundo en desarrollo por el sistema financiero".

Es un error recomendar y fijar condiciones a los países en desarrollo para que reduzcan sus aranceles y liberalicen la economía en forma unilateral, cuando el sistema está basado en reducciones arancelarias bilaterales y recíprocas, producto por producto. Las instituciones financieras internacionales deben abstenerse de dar recomendaciones sobre la liberalización unilateral que coloque efectivamente a los países en una posición más débil en las negociaciones del sistema de comercio. Esas recomendaciones quizá sean buenas en la teoría económica, pero siendo el mundo lo que es, la liberalización unilateral no es el instrumento ni la condición apropiada para imponer.

Condiciones "sumamente frágiles"

En un informe sombrío, la Secretaría de la UNCTAD deja en claro que, aunque las políticas nacionales de los países africanos han contribuido con esto, la principal responsabilidad recae en los organismos económicos internacionales, sobre todo en las instituciones de Bretton Woods (FMI y Banco Mundial), y en sus programas de ayuda condicionada, estabilización y ajuste, incluso las últimas versiones de las estrategias y programas de reducción de la pobreza, en la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el resultado de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, y en las políticas de ayuda bilateral y de acceso al mercado de los principales países industriales.

Si se toman en cuenta los efectos de la ayuda, la deuda, la declinación a largo plazo en precios reales de las materias primas exportadas por Africa, los términos de intercambio (para la agricultura y manufacturas sencillas que requieren mucha mano de obra) y las condiciones adversas del mercado que se interponen en el camino de la diversificación, Africa, que comprende a gran parte de los países en desarrollo más pobres, proporciona hoy una transferencia neta de fondos al resto del mundo.

Luego de haber adoptado todas las reformas políticas y condiciones que acompañan al comercio y la ayuda, y a pesar de la breve recuperación en la segunda mitad de los años 90, las "condiciones económicas en Africa siguen siendo sumamente frágiles", señala la UNCTAD, al abogar por la duplicación de los flujos de ayuda, para lograr al menos 10.000 millones de dólares más por año, para poner fin a la dependencia futura, una estrategia más audaz para el alivio de la deuda, incluso detener el pago de la deuda y realizar una evaluación independiente de la sustentabilidad de la deuda, la revisión integral de todos los acuerdos y prácticas actuales en el sistema de comercio internacional para retirar todo impedimento al crecimiento y desarrollo en Africa, y para mejorar las exportaciones de Africa, y el cambio en las políticas de crecimiento y macroeconómicas para asegurar un rápido crecimiento económico y reducir las desigualdades y disparidades en el ingreso.

Quizá el informe de UNCTAD debería haber aparecido antes de la Conferencia Mundial de Naciones Unidas contra el Racismo, celebrada en Sudáfrica. El mismo presenta hechos y análisis, en un lenguaje sobrio y moderado, que muestran que Europa y Estados Unidos no sólo tienen que reconocer su vergonzosa actitud durante la época colonial y disculparse por la misma, sino que deben compensar a Africa por la injusticia del sistema económico internacional y sus reglas impuestos al mundo en desarrollo, más aun a través de las políticas neoliberales aplicadas mediante el FMI, el Banco Mundial y ahora por la OMC.

Incluso si el mundo industrializado de América del Norte y Europa evita que se le atribuya la culpa por las consecuencias de la esclavitud y el colonialismo, el informe de la UNCTAD muestra cómo el funcionamiento del sistema internacional desde la descolonización de Africa -desde mediados de los años 60 a principios de los 70, mientras algunos bolsones coloniales se independizaron sólo en los años 80 y 90-, y más aun después de la políticas económicas neoliberales impuestas al resto del mundo por los países centrales, ha provocado una crisis económica tras otra en el continente, y continúan empobreciendo y marginando a su población.

A pesar de algunas mejorías recientes, el ingreso por habitante en Africa subsahariana en el año 2000 siguió siendo 10 por ciento inferior al alcanzado en 1980. El crecimiento económico está muy por debajo de la meta de seis por ciento anual fijada por la Nueva Agenda de Naciones Unidas para el Desarrollo de Africa en la década del 90 (UN-NAFED). Sólo dos países de la región, Uganda y Mozambique, alcanzaron la meta. Y los ritmos de crecimiento necesarios para alcanzar el objetivo de reducir la pobreza a la mitad para 2015 son incluso mayores que las metas de UN-NAFED que, según las tendencias actuales, es improbable que se alcancen.

El crecimiento industrial en Africa subsahariana también descendió desde 1980, con un proceso de desindustrialización en algunos países africanos, asociado con políticas de liberalización comercial y la declinación de las empresas estatales (forzadas en los países por los programas y condiciones del FMI y el Banco Mundial) que en muchos de estos países constituían el mayor segmento de la industria a gran escala.

En la actualidad, Africa depende cada vez más del crecimiento agrícola, ya sea mediante vínculos anteriores o por la demanda originada en la población rural.

La agricultura mejoró levemente, con un crecimiento de la producción en Africa subsahariana por encima del crecimiento demográfico, pero inferior a Africa del Norte. Sin embargo, la producción de cereales cayó por debajo del crecimiento demográfico tanto en Africa subsahariana como en Africa del Norte.

El informe encuentra "una relación muy débil entre las reformas de la política agrícola y el crecimiento de la producción", ya que la desregulación de los mercados agrícolas no desató las respuestas esperadas de la oferta en la mayoría de los países. Hubo algunas mejorías en la producción agrícola a mediados de los años 90, asociada con la mejora de los términos de intercambio que también desempeñaron un papel al mejorar el crecimiento general en la segunda mitad de los años 90.

Sin embargo, dadas las condiciones climáticas adversas hacia fines de esa década, y con el deterioro de los términos de intercambio después de 1997, la situación actual en Africa es nuevamente precaria, especialmente para los cultivos de alimentos. Las sequías e inundaciones producidas en 2000 y 2001 han socavado el optimismo y planteado dudas acerca de la sustentabilidad del crecimiento de la producción, lo cual resultó en una producción agrícola continental, especialmente de cereales, mucho menor.

Términos de intercambio adversos

En cuanto a los términos de intercambio, el informe señala que después de gozar de una mejoría durante el auge de los precios de las materias primas de los años 70, Africa experimentó una tendencia a la baja a partir de principios de los años 80. Los niveles de términos de intercambio para Africa subsahariana y Africa del Norte a fines de los años 90 fueron de 21 y 24 por ciento respectivamente por debajo de los alcanzados en los años 70. Aunque hubo cierta tendencia al aumento después de 1993, que contribuyó con la recuperación económica de Africa subsahariana, eso duró sólo tres años, y los términos de intercambio de Africa subsahariana en 1998 eran 15 por ciento inferiores a los de la cima alcanzada en 1996.

Esta caída es un motivo importante de la marginación de Africa en el comercio mundial, según la UNCTAD. Una parte importante del descenso de la participación de Africa subsahariana en las exportaciones mundiales en las últimas dos décadas se puede explicar por la caída de los precios de las exportaciones africanas. Si los términos de intercambio africanos hubieran permanecido al nivel de los años 80, su participación en las exportaciones mundiales ahora representarían casi el doble, calcula UNCTAD.

Asimismo, según un estudio del Banco Mundial, las pérdidas acumuladas de los términos de intercambio para los países no exportadores de petróleo de Africa subsahariana entre 1970 y 1997 ascendieron a 51 y 68 por ciento de las corrientes acumuladas de recursos netos y de las transferencias netas de recursos a la región, respectivamente.

"Si estos números se combinan con pérdidas de ingresos de capital que se convierten en egresos y con acumulación de reservas (al compensar las transacciones financieras)", señala UNCTAD, "resulta que en las últimas dos décadas Africa subsahariana no ha recibido transferencia neta alguna de recursos reales del resto del mundo".

Se puede estimar que por cada dólar de ingreso de capital neto a Africa subsahariana desde el resto del mundo, unos 25 centavos se devolvieron como pagos netos de intereses y remesas de ganancias al exterior, más de 30 centavos filtrados a los egresos de capital y la acumulación de reservas, mientras 51 centavos corresponden a pérdidas de términos de intercambio. "Estas cifras implican una transferencia neta de recursos reales de Africa subsahariana al resto del mundo".

Tales pérdidas de recursos han sido un factor importante en el mal desempeño económico de la región en las últimas dos décadas. Si dichos recursos hubieran estado disponibles para el uso nacional e invertidos productivamente, el crecimiento africano durante las últimas dos décadas podría haber sido mucho más rápido, y sus niveles actuales de ingreso mucho mayores.

Con respecto al problema de las manufacturas, el informe señala que, según investigación empírica reciente, la expansión de las exportaciones de las manufacturas de los países en desarrollo también se ha asociado con la tendencia a la baja en los términos de intercambio, una tendencia mucho más pronunciada con respecto a las exportaciones de manufacturas intensivas en mano de obra que productos intensivos en talento y tecnología. Esto representa un problema adicional para Africa.

El informe cita estudios que muestran que, en relación con los términos de intercambio de manufacturas de la Unión Europea con cinco grupos de países (países menos adelantados -PMA-, de Africa, el Caribe y el Pacífico –ACP-, de América Latina, de la cuenca del Mediterráneo y las economías recientemente industrializadas de Asia oriental) mientras los términos de intercambio netos de los países en desarrollo en total descendieron a un ritmo promedio de 2,2 por ciento por año de 1974 a 1994, el descenso fue mayor para los PMA y los países de ACP con 5,7 y 4,7 por ciento, respectivamente. En el caso de los PMA, el deterioro en los términos de intercambio de manufacturas fue superior a la caída de los términos de intercambio de las materias primas.

Según otro estudio sobre términos de intercambio de las manufacturas entre Estados Unidos y los países en desarrollo, entre 1981 y 1997, los términos de intercambio de trueque netos de las exportaciones de manufacturas de los países en desarrollo a Estados Unidos descendieron 15,6 por ciento, o casi 1,1 por ciento por año. Esto, subraya el informe, representa una mala noticia para Africa, mientras procura diversificarse para depender menos de las materias primas.

Acceso limitado al mercado

Sobre la cuestión del acceso al mercado, el informe señala que ahora existe un consenso emergente entre los africanos de que, mientras el continente adquirió poco en términos de acceso al mercado, los gobiernos africanos padecen obligaciones multilaterales sumamente pesadas. Y la ventaja competitiva que tenían muchos países africanos por los pactos comerciales de Lomé y GSP sufre una erosión considerable. Las disposiciones de por sí débiles e insuficientes sobre tratamiento especial y diferencial para algunas de las economías africanas se han eliminado, en muchos casos, por las condiciones impuestas por las instituciones de Bretton Woods y los acreedores.

Como están las cosas, los países africanos soportan numerosas barreras sumamente graves en términos de acceso a los mercados del Norte, señala el informe, que apunta a otro estudio de la UNCTAD que indica que las transferencias totales de consumidores y presupuestos a la agricultura y las industrias muy protegidas de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el "club de los países ricos", se puede calcular en aproximadamente 470.000 millones de dólares en 1997. Los países industrializados podrían ahorrar 2,2% de su PBI anualmente en subsidios, correspondientes a casi 10 por ciento del PIB de los países en desarrollo. Los subsidios totales de los países industrializados ascienden a más de la mitad de las importaciones adquiridas de los países en desarrollo por los países industrializados y a 10 veces su ayuda oficial al desarrollo. Y en el contexto de Africa subsahariana, las transferencias anuales ascienden al equivalente de 241 por ciento del PIB combinado de la región.

Altos aranceles y cuotas, antidumping y tasas compensadoras impuestas (a veces arbitrariamente) sobre las importaciones, restricciones sanitarias y fitosanitarias injustificadas sobre las importaciones, subsidios a las exportaciones para los productos agrícolas e industriales, diversos subsidios a la producción y la inversión para la producción agrícola e industrial, y las prácticas anticompetitivas aplicadas por las empresas trasnacionales son las medidas que no sólo generan distorsiones contra exportadores africanos y de otros países en desarrollo, sino que también generan efectos adversos en los mercados nacionales de esos países, sostiene la UNCTAD.

Mientras el impacto neto de la eliminación de todas las distorsiones que operan contra los productores de los países en desarrollo en los mercados de exportación e internos aún no se ha calculado, de acuerdo con cálculos más limitados, la ganancia para las economías de Africa subsahariana obtenida por la eliminación de la protección agrícola en los países de la OCDE se calcula en seis dólares por habitante. Y el acceso libre de impuestos para los PMA en los países Quad (Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y Canadá), que cubre sólo a los productos de altos aranceles (o sea, superiores a 15 por ciento), resultarán en un incremento de 11 por ciento de las exportaciones de los PMA.