No. 152 - Diciembre 2001

OMC

Moore apura viejos temas nuevos

por Chakravarthi Raghavan

Hay señales de que la Secretaría de la OMC está presionando a los países miembros para que actúen rápidamente en base a las acciones dispuestas en la Cuarta Conferencia Ministerial, celebrada en noviembre en Doha. El fervor de la Secretaría parece extenderse al lanzamiento de negociaciones sobre los cuatro "temas de Singapur" (inversión, competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación comercial), aunque todavía se discute si dichas negociaciones fueron lanzadas en Doha.

La Cuarta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) apenas había terminado cuando la Secretaría comenzó a apurar a los países miembros para que tomaran decisiones rápidas sobre los asuntos incluidos en el programa de trabajo de Doha y empezaran las negociaciones sobre los "temas nuevos" (inversión, competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación comercial) promovidos en la conferencia anterior de Singapur. Varios representantes comerciales afirmaron el 19 de noviembre que el director general de la OMC, Mike Moore, se estaba autopromoviendo como jefe de la Comisión de Negociaciones Comerciales, encargada de la conducción de las conversaciones. También existen señales de que la Secretaría podría impulsar los cuatro temas de Singapur partiendo de la base de que ya se lanzaron las respectivas negociaciones en Doha, aunque el presidente de esa conferencia, el ministro de Comercio qatarí Youssef Kamal, aclaró en la sesión final que "las negociaciones tendrán lugar después de la Quinta Sesión de la Conferencia Ministerial sobre la base de una decisión por consenso explícito acerca de las modalidades de negociaciones".

Aclaración oscura

Inside US Trade, una publicación de Washington muy leída por los negociadores comerciales de Ginebra por considerarla casi el órgano de prensa del Representante Comercial de Estados Unidos, afirmó en un artículo fechado el 14 de noviembre en Doha que la reunión terminó "luego de que India lograra una aclaración del presidente de la conferencia sobre la declaración final". Según la revista, Kamal aclaró que, para que el lanzamiento de las negociaciones sea posible, los miembros de la OMC deben decidirlo afirmativamente en la próxima conferencia ministerial de 2003. En una conferencia de prensa luego del cierre de la reunión, Kamal aclaró en Doha (citado por el artículo de Inside US Trade) que formulaba su aclaración "en representación de la OMC, no en carácter personal".

En otro artículo de fecha 15 de noviembre, Inside US Trade se refirió a la posición de India, según la cual la aclaración del presidente de la conferencia "revierte la presunción de la declaración final de que en Doha se lanzaron negociaciones sobre contratación pública, facilitación comercial, inversión y competencia". Sin embargo, dice el artículo, "un funcionario de Estados Unidos insistió en que la declaración final es el documento ‘rector’ de la conferencia, sugiriendo que la declaración tiene más peso que la aclaración del ministro de Comercio qatarí Youssef Kamal, como presidente de la reunión ministerial. El funcionario afirmó que la declaración lanza las negociaciones sobre esas cuatro áreas pero que los ministros tomarán las decisiones sobre la materia y los métodos de negociación en su próxima conferencia, en 2003".

El sitio Web oficial de la OMC contribuyó a la disputa y a la confusión. Inicialmente, en la sección "Conferencia Ministerial de Doha 2001: Resumen del 14 de noviembre", la OMC sostuvo que la aclaración había sido realizada después de la aprobación de la declaración. "Tras la adopción de la declaración, el presidente de la conferencia, el ministro Kamal, explicó su interpretación de los mandatos sobre inversión, políticas de competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación comercial. Esta y otras declaraciones formuladas en la sesión final del plenario aparecerán en las actas de la conferencia", decía el párrafo correspondiente. Sin embargo, para la mañana del 21 de noviembre, la nota había sido modificada sin explicación alguna, y decía: "Antes de la adopción de la declaración, el presidente de la conferencia"...

En el plenario final de la conferencia, cuyo vídeo fue transmitido en vivo por Internet, Kamal presentó a los delegados los documentos (las dos declaraciones ministeriales y la decisión sobre la implementación), citándolos por sus números oficiales, leyó algunas correcciones a la versión francesa (que había omitido las disposiciones sobre modalidades en materia de comercio e inversión) y luego hizo su aclaración, antes de pedir a la conferencia que aprobara los documentos.

En la práctica normal de la OMC y su antecesor, el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), cuando el presidente de la conferencia realiza una declaración de interpretación antes de la adopción, los documentos adoptados se consideran sujetos a esa interpretación. Y en general, los acuerdos que incluyen interpretaciones son elaborados en reuniones previas, formales o informales, a puertas cerradas, y la reunión pública, como el plenario final, se realiza más que nada para aparentar transparencia. En este caso en particular, en la reunión de jefes de delegaciones realizada en la tarde del 14 de noviembre, el jefe de la delegación de India, el ministro Murasoli Maran, advirtió que su país no podría incorporarse al consenso. Cuba, pese a las amenazas de Estados Unidos y la Unión Europea, manifestó la misma posición que India, y otros nuevos países dijeron compartir las preocupaciones de Maran. Finalmente, la reunión pareció levantarse con una decisión del presidente de suspender el plenario final. De inmediato se publicaron artículos en medios de prensa de todo el mundo que acusaban a India de intransigente y de arruinar la conferencia. Altos funcionarios de la OMC y la Unión Europea sacaron partido de esa situación.

Aparentemente, el propio Kamal inició gestiones tras bambalinas para evitar un colapso. Nadie sabía exactamente si Maran diría "no" él solo. (El canciller de Brasil, Celso Lafer, que respaldó la declaración, declaró a la prensa que si la Unión Europea podía adoptar una posición para defender los intereses nacionales de sus países miembros, no veía por qué India no tenía el mismo derecho a defender sus intereses nacionales). Otros expertos y observadores acostumbrados a las viejas prácticas del GATT –como Bhagirath Lal Das, ex embajador de India ante el GATT, opinaron que la aclaración por el presidente de los párrafos 20, 23, 26 y 27 de la declaración tenía carácter obligatorio y sería el único significado de esos párrafos según las prácticas normales del GATT y la OMC, más si se tiene en cuenta que Kamal la consideró "su interpretación" y la ofreció antes de la adopción de los documentos, sin que nadie la cuestionara. Así, en este caso, sería necesario un consenso explícito antes de que puedan proseguir las negociaciones sobre los cuatro temas de Singapur. Sin embargo, desde el punto de vista práctico, debería tenerse en cuenta que aunque la decisión de Singapur sobre esos cuatro asuntos incluía una estipulación sobre el "consenso explícito", esto no impidió que los países industrializados presionaran en Doha a los miembros que no estaban dispuestos a incorporarse al consenso. De la misma manera, si bien la próxima conferencia ministerial puede interpretar lo que se dijo y decidió en Doha, hay señales de que la Secretaría de la OMC, encabezada por Moore, intentará impulsar los nuevos asuntos desde el comienzo, según negociadores comerciales.

Existe la opinión generalizada de que la Unión Europea promovió el asunto de las inversiones y otros más que nada para detener las negociaciones sobre agricultura, y por eso cada vez que había indicios de transacción por parte de los países en desarrollo, el bloque europeo aumentaba sus demandas. En cuanto a la agricultura y los servicios, se realizó cierto trabajo preparatorio. En otros planos, no se prevé que la revisión prevista en el acuerdo sobre TRIPS y las negociaciones lleguen muy lejos. Aunque varios países en desarrollo y algunos industrializados, como Suiza, presionaron para lograr indicaciones geográficas de origen, Argentina y Australia advirtieron que resistirían las negociaciones y el consenso, sin temor a que nadie los acusara de "arruinadores", como le sucedió a India en Doha. No está claro cómo se resolverá esta cuestión.

Acceso a los mercados de productos no agrícolas

Un área en que el programa de trabajo de Doha estableció negociaciones sin demasiada controversia es la del "acceso de productos no agrícolas a los mercados". Por un lado, el mandato del párrafo 16 de la Declaración Ministerial lanza las negociaciones de acuerdo con el artículo 28 bis del GATT, que prevé negociaciones generales sobre aranceles. (Antes de la incorporación de este artículo, el GATT no contenía ninguna disposición acerca de negociaciones multilaterales sobre aranceles, sino sobre negociaciones entre países individuales, que necesariamente implicaban concesiones recíprocas). El artículo 28 bis prevé en su párrafo segundo procedimientos multilaterales en tales negociaciones para la reducción de aranceles y otras obligaciones. El párrafo 3(b) prevé que se tomen en cuenta las necesidades especiales de los países menos adelantados, de modo que un uso más flexible de la protección arancelaria contribuya a su desarrollo económico y atienda sus necesidades de ingresos.

El mandato sobre el acceso de los productos no agrícolas a los mercados también hace referencia específica al párrafo 50 de la Declaración Ministerial, según el cual las negociaciones realizadas en virtud del programa de trabajo deben tomar en cuenta plenamente el principio del tratamiento especial y diferencial para los países en desarrollo y los menos adelantados, principio contenido en la parte IV del GATT, en una decisión de las partes contratantes del GATT de 1979 –generalmente conocida como la "cláusula habilitante"– y en la decisión de la Ronda Uruguay sobre los países menos adelantados.

Sin embargo, una intervención de último minuto en la "sala verde" (donde se toman las verdaderas decisiones, en grupos reducidos) pudo haber complicado el mandato en esta área. Esta intervención, aparentemente realizada por el ministro de Comercio de Egipto, introdujo en el mandato la idea de "reciprocidad casi plena" en los arreglos sobre reducciones arancelarias, un término que desafía toda definición.

Aunque quizá Egipto haya tenido la intención de proteger a los países en desarrollo de la reducción de sus aranceles industriales, el hecho es que Estados Unidos y la Unión Europea interpretarán ese término a su favor para forzar la apertura de mercados de países en desarrollo para sus empresas y obligar a esos países a reducir sus aranceles a niveles mínimos. Así, impedirán el tipo de protección de que sus propias industrias gozaron cuando atravesaban etapas equivalentes de desarrollo, de modo que las industrias del Tercer Mundo estarán condenadas.

Existe también una disposición que prevé el acuerdo de modalidades para la realización de estudios adecuados y medidas de aumento de la capacidad de los países menos adelantados para que éstos puedan participar efectivamente en las negociaciones sobre el acceso de los productos no agrícolas a los mercados. El alcance de esta disposición no está claro, pero en base a ella y a otras similares fue que Tanzania, el portavoz de los países menos adelantados, aparentemente abandonó la postura que el grupo había adoptado en su reunión ministerial de julio, en Zanzíbar. Allí, los países menos adelantados se habían opuesto a cualquier negociación o compromiso sobre el acceso de los productos no agrícolas antes de la terminación de un estudio sobre los efectos de la liberalización y los recortes arancelarios (orquestados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en el marco de programas de ajuste estructural) en los países menos adelantados y otros países en desarrollo. Los gobiernos y las empresas de Africa opinan que esos recortes son la causa de la desindustrialización de sus economías. Una posición similar adoptaron los ministros de Comercio de Africa en la reunión de Abuja.

La fórmula alcanzada en la declaración de Doha bien podría dividir a Africa entre los países menos adelantados y el resto. Un representante comercial africano comentó, bajo condición de reserva, que la posición cuidadosamente preparada de Africa, basada en estudios y conocimientos técnicos, se revirtió –en perjuicio del desarrollo africano– en unas pocas horas cuando algunos ministros fueron reunidos en "sala verde", sin acceso siquiera a sus asesores. (SUNS 5014)