No. 152 - Diciembre 2001

Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC

¿Una nueva arquitectura comercial sobre el desierto de Doha?

por Chakravarthi Raghavan

La Organización Mundial de Comercio (OMC) lanzó una nueva ronda de negociaciones comerciales en la Cuarta Conferencia Ministerial celebrada del 9 al 14 de noviembre de 2001 en Doha, aunque no la llamó "ronda" sino "programa de trabajo", con un compromiso único y una gran variedad de cuestiones a negociar. Pero si fue difícil lanzarla, mucho más difícil será terminarla, si es que eso sucede algún día.

El "éxito" de Doha fue aclamado en la prensa occidental como un medio para impulsar la decadente economía mundial y revertir la recesión en Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y otros países industrializados, así como sus efectos sobre el mundo en desarrollo. Desafortunadamente, el comercio sólo distribuye o redistribuye beneficios, pero el crecimiento económico no depende del comercio ni de un traspaso adicional de la carga del ajuste del Norte al Sur, sino de una expansión macroeconómica mundial coordinada y de políticas que permitan a los países pobres adquirir los bienes y servicios de los ricos.

Meras medidas para abrir por la fuerza los mercados del Sur o crear en ellos enclaves de "alto consumo" para los proveedores del Norte no podrán sacar a la economía mundial de su actual recesión. Ya hay señales de que tampoco lo hará la "guerra internacional contra el terrorismo" y el impulso que la industria militar supuestamente otorga a la economía. Es posible que ni siquiera sea de ayuda la decisión de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) de librar una "guerra de precios" contra Rusia —guerra que según Kuwait podría llevar los precios del crudo a sólo 10 dólares el barril—, dado que tendría algunos efectos negativos sobre la costosa producción de petróleo en Estados Unidos. Sí podría ayudar a algunos países importadores con déficit de energía, pero no mucho, porque el precio del consumidor final no guarda relación directa con el precio por barril de crudo.

La propia complejidad y ambición del compromiso único de Doha —alcanzado mediante pura prepotencia de Estados Unidos y la Unión Europea, pasando por alto las reglas del sistema de la OMC— podría convertirse en su talón de Aquiles o, para ajustar la metáfora al discurso de la "guerra contra el terrorismo", el nuevo programa de trabajo sería como un intento de reconstruir las torres gemelas del World Trade Center sobre las arenas del desierto de Doha, sin haber construido los necesarios cimientos de acero.

Los procesos adoptados en Doha y las normas y procedimientos pasados por alto pusieron en cuestión más que nunca la legitimidad del sistema de la OMC, que no se deriva de las afirmaciones de su director general, sino de la percepción pública sobre su transparencia, tanto interna como externa, y de la toma democrática de decisiones, con la participación voluntaria y el acuerdo de todos los miembros, y con beneficios para todos, los pobres en particular. Sin esa legitimidad, las negociaciones comerciales lanzadas en Doha bajo la apariencia de un programa de trabajo, que aun sus promotores reconocen llevará varios años completar, serán difíciles de concluir o aplicar en los países cuyo espacio económico se procura ceder a las grandes empresas multinacionales del Norte.

Una Secretaría parcial

La Secretaría de la OMC, normalmente pro estadounidense y pro europea, confirmó su parcialidad en Doha. El director general, Mike Moore, y el presidente de la Conferencia Ministerial, el ministro qatarí Yusuf Hussain Kamal, emplearon la tortura del sueño y la fatiga para forzar a los ministros a aceptar acuerdos y les negaron a algunos de ellos la posibilidad de consultar a sus embajadores o altos funcionarios comerciales. Según diplomáticos y funcionarios comerciales experimentados, Doha tuvo todas las características de la Ronda Uruguay y presenció el resurgimiento del proceso de "sala verde", por el cual un puñado de países poderosos adoptan las decisiones que luego imponen al resto, pese a las afirmaciones en contrario de Moore y del presidente del Consejo General de la OMC, Stuart Harbinson.

Durante casi toda la noche del 13 al 14 de noviembre, el representante comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, y el comisario europeo de Comercio, Pascal Lamy, pidieron todas las veces que quisieron el consejo de sus asesores, sólo para presentar formulaciones más objetables y partidarias que las anteriores, relató el ministro de Comercio de India, Murasoli Maran, un experimentado negociador del Sur de 67 años. Maran se rió de esas conocidas tácticas en algunas declaraciones a la prensa, mientras entraba o salía del lugar de reunión: si Zoellick, Lamy y Moore lo presionaron, él también los presionó a ellos, dijo.

Algunos diplomáticos y funcionarios de países en desarrollo, partidarios y opositores de la nueva ronda, dijeron que la prepotencia no fue exclusiva de Zoellick y Lamy, sino que Moore también regañó y casi insultó a los críticos y oponentes de una agenda "integral". Y dentro de la Secretaría, el estadounidense Andrew Stohler veló por los intereses de su país, mientras el francés Paul-Henry Rivere defendió los de Francia y la Unión Europea. En definitiva, los tres contribuyeron a deslegitimar más a la OMC como institución.

Luego de consultas con el primer ministro Atal Behari Vajpayee, Maran anunció en la reunión de jefes de delegaciones, el 14 de noviembre, que India no se incorporaría al consenso si no se tenía en cuenta su oposición al lanzamiento en Doha de negociaciones sobre temas nuevos (o "temas de Singapur": comercio e inversión; comercio y políticas de competencia; transparencia en la contratación pública; y facilitación comercial) y a que sólo quedaran a definir por consenso expreso las modalidades, en la siguiente Conferencia Ministerial. Otra decena de países se pronunciaron luego de Maran en la reunión de jefes de delegaciones y compartieron la preocupación de India, aunque no llegaron a anunciar que impedirían el consenso.

Mientras altos funcionarios comerciales y medios de prensa occidentales presentaban a India como el "arruinador" de la Conferencia Ministerial, Maran y Moore mantenían consultas bilaterales, y las delegaciones más poderosas también sostenían conversaciones. Como resultado, el presidente de la conferencia aclaró, en la sesión final, que "las negociaciones tendrán lugar después de la Quinta Conferencia Ministerial sobre la base de una decisión por consenso explícito acerca de las modalidades de negociaciones".

"A mi entender, debería adoptarse esa decisión por consenso explícito para que puedan continuar las negociaciones sobre comercio e inversión, comercio y políticas de competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación comercial", comentó Kamal. "Esto ofrecería a cada miembro el derecho a adoptar una posición sobre las modalidades que impediría a las negociaciones proseguir luego de la Quinta Conferencia Ministerial hasta que ese miembro esté listo para incorporarse a un consenso explícito".

Kamal leyó la aclaración de una vez y no hubo un texto oficial disponible de inmediato, ni quedó claro si su declaración contaba con la aprobación previa de Maran o sus asesores. Pero luego, fuentes de la OMC proporcionaron a algunos medios en el centro de conferencias el texto no oficial, con la última frase en un párrafo aparte.

Según las prácticas del GATT, una declaración antes de su adopción es tan obligatoria como el texto en sí mismo, pero dada la habilidad de la Secretaría de la OMC para encontrar un precedente para cualquier cosa que quiera promover en un momento dado, la aclaración de Kamal podría modificarse o reinterpretarse hasta significar algo distinto. Incluso el diario The Financial Times, prácticamente el portavoz oficial de la OMC, reconoció en su editorial del 15 de noviembre que un acuerdo "requiere tantos compromisos y advertencias que la agenda final es casi insignificante", a la vez que informó sobre el exitoso lanzamiento de una nueva ronda comercial en Doha y presentó a India como el "gran perdedor" por haberse resistido y, por tanto, no haber ganado nada.

Aunque muchos gobiernos del Sur percibieron cierto beneficio en alguna parte de la agenda para justificar domésticamente su respaldo al consenso, y varios países de Africa, el Caribe y el Pacífico (ACP) se contentaron con obtener una "excepción" al acuerdo con la Unión Europea como contrapartida de su apoyo al lanzamiento de una nueva ronda con los cuatro "temas de Singapur" (a la que antes se oponían), varios delegados de países en desarrollo estaban preocupados y muchos consideraron que sus ministros no estaban preparados para actuar en ese tipo de conferencias, y por tanto habían roto la unidad que a sus embajadores tanto les había costado lograr en Ginebra.

El canciller de Brasil, Celso Lafer, quien participó de las conversaciones de Doha y respaldó el consenso, el lanzamiento de las negociaciones y el programa de trabajo, opinó sin embargo que los documentos adoptados "no constituyen un buen acuerdo", sino que forman parte del equilibrio del sistema multilateral de comercio.

El ministro de Comercio de Nigeria, Mustafa Bello, advirtió que el Grupo de Africa había aceptado con reservas las decisiones de Doha acerca de las negociaciones sobre los cuatro temas de Singapur y estaba preocupado por el enfoque de la OMC hacia cuestiones ambientales y agrícolas que afectan a los Países Menos Adelantados. Estos, en su mayoría africanos, aceptaron numerosas condiciones en la esperanza de obtener genuina asistencia técnica y ayuda para aumentar su capacidad (promesas incumplidas de las conferencias de Marrakech, Singapur y Ginebra), aunque nunca ha quedado claro el significado de esos conceptos: la OMC y los principales donantes consideran la ayuda como una herramienta para implementar cualquier acuerdo logrado, mientras los Países Menos Adelantados la ven desde un ángulo muy diferente. Un embajador de un país asiático que respaldó la nueva ronda señaló que la asistencia técnica que precisan los países africanos es muy diferente a la que la OMC puede brindar o brindará, y opinó que aunque se los exonere de las obligaciones durante una larga etapa de transición, el sistema no funcionará.

El papel de China

Mucho dependerá de la forma en que China interprete y aborde los temas nuevos y las correspondientes normas de la OMC. En su protocolo de ingreso, China cedió mucho más de lo que esas normas exigen en un esfuerzo por "reformar" sus sistemas y procedimientos nacionales, como lo reconocen varios funcionarios de Beijing. Pero queda por ver si China mantendrá su "pasividad" sobre los temas nuevos, como en otras negociaciones económicas, o asumirá una actitud diferente. Así como India y Pakistán, pese a su rivalidad y sus enormes diferencias políticas, funcionan juntos en la OMC, China podría decidir en su propio interés cooperar con India y otros países, aunque los productos chinos compiten con los de otros países asiáticos en sus propios mercados y en los de Europa y Estados Unidos.

Y aunque en las etapas finales Africa no pudo resistir y cedió, tampoco fue un actor menor. Al menos en la cuestión de los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIPS) y la salud pública, la declaración final fue posible gracias a Africa, que no se dejó llevar por las promesas de Estados Unidos de trato especial a los Países Menos Adelantados, en un esfuerzo por separar a los países africanos de India y Brasil.

Los países de América Latina, entre ellos los miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), apoyaron el lanzamiento de una ronda con temas nuevos, en la esperanza de que así la Unión Europea redujera su proteccionismo en materia de agricultura. Pero si las conversaciones sobre agricultura no progresan sustancialmente antes de la próxima Conferencia Ministerial, la opinión de América Latina podría cambiar y su apoyo podría ser menos entusiasta.

Tampoco debe subestimarse la fuerza de las ONG, que fueron acalladas en Doha y en el Norte, puesto que hay un reagrupamiento en curso con miras a objetivos cuidadosamente seleccionados para "acciones de consumidores".

Medios de prensa y observadores de Washington señalaron que algunas de las aparentes concesiones ofrecidas por Zoellick en Doha para "facilitar el acuerdo" —poniendo sobre la mesa las medidas antidumping y las normas laborales para futuras negociaciones— podrían dificultar aún más la concesión legislativa al presidente estadounidense George W. Bush de la autoridad para negociar acuerdos comerciales por la "vía rápida", ahora llamada "autoridad de promoción comercial".

Con la inclusión de las inversiones en la agenda de la OMC y nuevas normas para proteger a los inversionistas en la mira, se hace difícil para los países en desarrollo resistir propuestas para salvaguardar los intereses de los trabajadores. Esas salvaguardias se hacen más necesarias en vista de las conclusiones de estudios recientes, según los cuales el comercio internacional contribuye de hecho a la desigualdad entre el Norte y el Sur, aunque esto se debe a las subcontrataciones y otros arreglos de las multinacionales, posibilitados por beneficios fiscales y otros que se les otorgan en sus países de origen. Las ONG del Sur podrían usar su influencia para lanzar una campaña por normas laborales en nuevas áreas.

El Grupo Cairns y la agricultura

El Grupo Cairns de exportadores agrícolas respaldó la nueva ronda, incluso los temas de Singapur, a cambio de una ampliación del mandato de las negociaciones más allá de lo dispuesto en el artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura, mediante "reducciones de todas las formas de subsidios de exportación, con miras a su eliminación gradual". Sin embargo, la ampliación fue contrarrestada por la aclaración de que se haría "sin prejuzgar el resultado de las negociaciones", y por el énfasis en el "objetivo a largo plazo" del Acuerdo sobre Agricultura de "establecer un sistema comercial justo y orientado al mercado mediante un programa de reformas fundamentales". Así, la medida fue un cambio puramente "cosmético", destinado a ayudar al presidente de Francia, Jacques Chirac, en su campaña electoral.

Otro elemento en contra del Grupo Cairns es el hecho de que Estados Unidos es actualmente un productor y subsidiador agrícola tan grande como la Unión Europea, aunque ofrece su apoyo bajo diferentes nombres y afirma, por ejemplo, que sus créditos para la exportación no son subsidios. Es improbable que el bloque europeo renuncie a sus subsidios a las exportaciones o los reduzca sin una medida similar de Estados Unidos. Y a diferencia de la Ronda Uruguay, en la que las conversaciones agrícolas y el acuerdo final se realizaron básicamente entre Estados Unidos y la Unión Europea, mientras algunos miembros del Grupo Cairns obtuvieron ciertos beneficios, esta vez hay otros actores con diferentes intereses en la agricultura.

El Grupo Cairns y Brasil vieron frustradas en la Ronda Uruguay sus demandas de acceso para sus naranjas y jugo de naranja concentrado al mercado de Estados Unidos, que por razones nacionales no reduce la protección a los agricultores del estado de Florida. Ahora, bajo la presidencia de Bush, los intereses de esos agricultores pesan más que antes, por lo tanto es muy probable que el resultado del programa de trabajo lanzado en Doha sea muy similar al de la Ronda Uruguay. Y si así ocurre, ¿lo aceptará Brasil, un "amigo de la ronda", nuevamente? Además, esta vez , India y otros países en desarrollo están mejor preparados y tienen de su lado a varios miembros asiáticos del Grupo Cairns. Uno de éstos advirtió que, si no hay un progreso tangible en las conversaciones sobre agricultura debido a las tácticas de la Unión Europea, la situación podría cambiar para la Quinta Conferencia Ministerial.

En todo caso, las conversaciones sobre agricultura están vinculadas a los cuatro temas de Singapur y al lanzamiento de negociaciones sobre éstos en la próxima Conferencia Ministerial, con la exigencia de un consenso explícito. Por lo tanto, el aislamiento de India fuera del consenso podría terminar, o India podría cambiar su posición. Se trata de algo difícil de predecir.

En el texto elaborado en Ginebra el 27 de octubre y en el leído por el presidente de la Conferencia Ministerial en Doha el 13 de noviembre, se establecieron la contratación pública y la facilitación comercial como temas de nuevas negociaciones. Pero en el texto final, ambos asuntos quedaron a la par de las políticas de competencia y de inversión, es decir que serán objeto de más estudios e informes, y se lanzarán en la Quinta Conferencia Ministerial, sujetos a un "consenso explícito", como lo aclaró Kamal. Pero en vista de la insistencia de la Unión Europea en un compromiso único y de una agenda general mucho más amplia aún que la de la Ronda Uruguay, sería un milagro que las negociaciones terminaran en un plazo de cuatro años.

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Chakravarthi Raghavan es editor jefe de South-North Development Monitor (SUNS), un boletín diario especializado en asuntos de comercio y desarrollo que se edita en Ginebra.

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Este artículo se publicó en SUNS Nº 5012.