No. 172 - Setiembre 2003

Agricultura en la OMC

Documento conjunto EE.UU.-UE reaviva el debate

por Eduardo Gudynas

En un intento de destrabar la Conferencia Ministerial de Cancún, Estados Unidos y la Unión Europea presentaron una propuesta sobre el comercio agrícola que promete desmontar subsidios y protecciones, pero no presenta medidas concretas y anuncia algo alarmante: un trato diferencial para los grandes agroexportadores del Sur, como Argentina y Brasil.

El serio problema del comercio agrícola viene arrastrándose desde la ronda Uruguay del GATT, y enfrenta en la Organización Mundial de Comercio (OMC) a varios grupos de países en asuntos como los subsidios a la producción, las ayudas a las exportaciones, las protecciones arancelarias, el uso de cuotas para el acceso a mercados, y diversas barreras para-arancelarias al comercio. Los temas agrícolas están en el centro del debate. Muchos países del Sur sostienen que sin un acuerdo satisfactorio en ese rubro no avanzarán en otras cuestiones.

La condicionalidad de los temas agrícolas

Las negociaciones agrícolas estaban estancadas desde marzo debido al fracaso de lograr un documento básico de negociación. El mandato de Doha apunta a una liberalización del comercio agrícola, en especial desmontando los subsidios a las exportaciones y otras ayudas internas que traban el comercio internacional. Sin embargo el texto de aquel compromiso era ambiguo, ya que la Unión Europea había logrado introducir varias salvedades (véase Tercer Mundo Económico N° 166, marzo 2003).

En respuesta a la falta de avances en estos temas, varios países del Sur se negaban a avanzar en otras cuestiones propuestas por las naciones desarrolladas, como una mayor liberalización en el comercio manufacturero o la discusión sobre los llamados "temas de Singapur" (inversiones, transparencia de la contratación pública, política de competencia y facilitación del comercio).

La agenda agrícola se convierte en uno de los problemas centrales en la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC, que se celebrará en setiembre en Cancún. La importancia de la cuestión es todavía mayor para los países latinoamericanos: el comercio agropecuario no es un rubro menor en las exportaciones, como sucede en buena parte de los países industrializados. Por el contrario, Argentina, Brasil, Colombia, Uruguay, Chile y Bolivia tienen fuertes sectores agroexportadores y, por lo tanto, reclaman la eliminación de los subsidios y protecciones desde la Unión Europea, Estados Unidos y otros países industrializados.

Washington y Bruselas intentan una propuesta

Estados Unidos y la Unión Europea intentaron desbloquear la negociación con un acuerdo sobre el comercio agrícola a ser presentado a los demás países dentro de la OMC. Esa acción responde a las fuertes presiones para lograr una alternativa ante la posibilidad de un fracaso en Cancún.

La forma en que se está procesando esa negociación es una clara muestra de los estilos que imperan dentro de la OMC: un bloque y una nación llegan a un acuerdo que es presentado para ser aprobado por todos los demás miembros de la OMC (más de 140 países). Por detrás de las formalidades diplomáticas, unas pocas naciones acuerdan entre sí, y de alguna manera le dicen al resto de la comunidad internacional: "tómelo o déjelo".

La propuesta conjunta de Estados Unidos y la Unión Europea apunta a reformas sobre "acceso a los mercados, apoyos domésticos y competitividad exportadora", invocando al mandato de Doha de una "reducción sustancial de los apoyos domésticos que distorsionan el comercio". Se anuncia una reducción de la mayor parte de las medidas domésticas que afectan el comercio, pero no se establece en qué proporción, en qué lapso, ni los mecanismos a emplear. De hecho, elementos claves como los porcentajes son reemplazados por paréntesis rectos sin texto en el interior.

La propuesta proclama que deben haber "mejoras en el acceso a los mercados", en especial para los países en desarrollo, y propone un mecanismo basado en una disminución de aranceles, con una reducción mínima, combinándolo con cuotas de acceso. La insistencia en las cuotas de acceso genera preocupación, pero además nuevamente los porcentajes de las reducciones de tarifas ni los mínimos están establecidos, y aparecen nuevamente los paréntesis rectos sin contenido.

Washington y Bruselas apuntan a conceder que "todos los países desarrollados buscarán proveer acceso libre" a un cierto porcentaje de las importaciones desde los países en desarrollo, pero de nuevo todo los detalles son una incógnita, desde los porcentajes a los productos comprendidos.

La declaración también reitera el objetivo de reducir los subsidios a las exportaciones, y establece como guía compromisos de eliminación durante un período de años para una serie de productos agrícolas clave. Una vez más no se precisa el tiempo ni los productos involucrados, una y otra vez se usan los puntos suspensivos. Sobre los créditos a las exportaciones sucede lo mismo: no se indican tiempos precisos ni productos involucrados.

En resumen, la propuesta carece de medidas concretas y varias opciones son muy vagas. Empeorando la situación todavía más, el penúltimo punto establece que las medidas de trato especial y diferenciado para los países en desarrollo deberán ser ajustadas para los exportadores netos de agroalimentos, como Argentina, Brasil y Uruguay. En ese punto, Bruselas y Washington están diciendo que liberarán de alguna manera desconocida el comercio, pero por las dudas cualquier apertura podrá ser ajustada ante quienes realmente son de temer en el terreno comercial: los grandes agroexportadores del Sur. El comercio que se origina en productores agroalimentarios medianos o pequeños, como sucede con varias naciones centroamericanas o andinas, no tiene un peso significativo en las importaciones que pueden tomar Estados Unidos o la Unión Europea y, por lo tanto, se les pueden hacer concesiones. El problema son los grandes productores, como Argentina y Brasil, y por eso anuncian "medidas de ajuste".

Las consecuencias de la propuesta agrícola

Un primer análisis de estos hechos indicaría que detrás de esta medida existen al menos dos grandes movimientos: uno en las relaciones entre Estados Unidos y la Unión Europea, y el otro hacia dentro de la OMC, buscando salvar del fracaso a la reunión de Cancún.

El acuerdo transatlántico implica un cambio significativo en las negociaciones comerciales agropecuarias entre Washington y Bruselas. Estados Unidos cambia algunas de sus posiciones tradicionales. Por ejemplo, deja de reclamar la eliminación de todos los subsidios, una plataforma que compartía con el Grupo de Cairns, que incluye a exportadores netos latinoamericanos como Argentina, Brasil y Uruguay. Al reducir sus cuestionamientos logra mantener varios de sus programas de ayuda -como los créditos a la exportación-, que pasan a ser aceptados por la Unión Europea. Algo similar ocurre con la Unión Europea, que aparece dispuesta a algunas concesiones a Washington, mientras éstas se hagan de forma armonizada, y logra mantener la esencia de su programa de ayudas internas.

El sentido del movimiento es claro: Washington y Bruselas buscan reducir sus conflictos comerciales, acuerdan entre ellos, y lo hacen a costa de todas los demás países. No avanzan en medidas concretas pero alientan esperanzas en algunos gobiernos del Sur mientras se aseguran un círculo de protección comercial común.

En la OMC, la propuesta agrícola busca destrabar no sólo la negociación en esos temas, sino además permitir avanzar en otros asuntos, como los aranceles y medidas de promoción del comercio en productos no-agropecuarios, así como los "temas de Singapur". Por otro lado, ninguno de estos participantes olvida la llamada "cláusula de paz" bajo la cual se impiden las demandas comerciales dentro de la OMC contra los subsidios agropecuarios, una medida que encierra una gran ironía por su asimetría claramente favorable al Norte, pero que vence el 31 de diciembre de este año. Esto quiere decir que en enero de 2004 se puede desencadenar una avalancha de demandas comerciales contra Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y otros países industrializados, por sus prácticas proteccionistas. Por lo tanto, en la OMC es necesario un acuerdo agrícola para evitar caer en ese extremo, y la propuesta de Bruselas y Washington justamente apunta en ese sentido.

Desde la perspectiva latinoamericana, la propuesta es claramente negativa. Se mantienen medidas que distorsionan el comercio internacional agroalimentario y no se ofrecen soluciones concretas. Los grandes agroexportadores latinoamericanos rápidamente reaccionaron cuestionando el acuerdo. Por ejemplo, el canciller brasileño, Celso Amorín, sostuvo que "si el documento se mantiene como está, no hay cómo avanzar", y el secretario de Relaciones Internacionales de Argentina, Martín Redrado, afirmó que el documento presentado es "muy vago, es un comienzo muy pobre".

El anuncio de diferenciar a los grandes agroexportadores del resto es alarmante. Esto puede dividir todavía más a los países latinoamericanos en el terreno comercial en la OMC, y más tarde, en el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). No faltará más de un país que acepte esta propuesta con la ilusión de aumentar un poco sus exportaciones, lo que puede llegar a ser comprensible ya que importaciones pequeñas en las escalas de la Unión Europea o Estados Unidos, para países del Sur son ventas millonarias con enorme impacto local. Además, ni Estados Unidos ni la Unión Europea pueden competir en alimentos tropicales, mientras que su temor está en los grandes exportadores de granos y carne.

Desde una perspectiva ciudadana, la nueva propuesta de Washington y Bruselas está muy lejos de un desarrollo rural sostenible. Se mantiene un mecanismo comercial asimétrico, y contribuye a sostener medidas de apoyo con fuertes impactos económicos, sociales y ambientales. Algún rubro podrá tener una ventaja el día de hoy, pero podría perderla mañana, ya que persisten los mecanismos comerciales convencionales. Se insiste en medidas económicas y comerciales que en muchos casos están asociadas a las cadenas agroindustriales antes que a la calidad de vida de la familia rural, lo que desencadena una crítica furibunda desde el Sur a cualquier forma de protección rural, sin detenerse a pensar que algunas de ellas pueden ser legítimas y necesarias. No se avanza en medidas para cambiar la perspectiva de las ayudas agropecuarias de manera de centrarlas en la calidad de vida de la familia rural y la calidad ambiental. La distinción clave entre "subsidios perversos" y "subsidios legítimos" todavía no se ha abordado en estas negociaciones.

Ante este escenario, el futuro cercano para buena parte de la producción agropecuaria latinoamericana es preocupante, ya que se mantienen los mecanismos que explican la enorme distorsión actual del comercio agropecuario, mientras se alimenta la división entre los países del Sur, justamente cuando la articulación y coordinación productiva puede ser una salida para sus actuales problemas.