No. 172 - Setiembre 2003

Agricultura en la OMC

Unión Europea ataca propuesta de 17 países que concita amplio respaldo

por Martin Khor

La propuesta para las negociaciones sobre agricultura de la OMC que presentaron 17 países en desarrollo obtuvo el apoyo de muchos otros países del mundo en desarrollo y fue bienvenida por algunos países industrializados del Grupo de Cairns, pero recibió fuertes ataques por parte de la Unión Europea.

Un grupo de 17 países en desarrollo presentó una propuesta para las negociaciones sobre agricultura en la Organización Mundial de Comercio (OMC). El texto estaba firmado por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Filipinas, Guatemala, India, México, Paraguay, Perú, Sudáfrica, Tailandia y Venezuela.

Había un clima de expectativa y excitación cuando Brasil presentó el documento en nombre de los 17 países firmantes. Los delegados y observadores sostuvieron que se trata de una contrapropuesta adecuada al texto conjunto presentado por Estados Unidos y la Unión Europea durante la semana del 13 de agosto, que fue criticado por la mayoría de los países en desarrollo, así como por varios miembros del Grupo de Cairns.

El representante de la Unión Europea, Peter Carl, declaró en un tono agresivo que la propuesta implica un enfrentamiento innecesario. Carl sostuvo que el texto es una "reinvención de la consigna favorita de los años 70, el Sur contra el Norte, a dos días de terminar el trabajo preparatorio de los ministros", que representa un "enfoque maniqueo de la cooperación internacional" y que sus defensores apuntan hacia las estrellas cuando en realidad, quieren llegar a la luna.

Esto llevó al embajador de Brasil, Luiz Felipe de Seixas Correa, a responder que era un error suponer que quienes presentaron la propuesta apuntaban a las estrellas para conseguir la luna: "No queremos la luna en absoluto. Lo que queremos está en la Tierra y es un acceso justo a los mercados europeos".

Seixas Correa presentó la propuesta diciendo que sus defensores representan "no mucho menos" del 50 por ciento del comercio agrícola mundial y a buena parte de la población mundial, así como a un sector importante de los integrantes de la OMC. Los países del mundo en desarrollo sostuvieron que la propuesta de Estados Unidos y la Unión Europea no constituía una buena base de negociaciones, pero que ninguno de ambos gigantes se había mostrado dispuesto a hacer cambios. Por eso, presentaron "un marco alternativo de propuestas", explicó, con el objetivo de cumplir con las aspiraciones planteadas en Doha e incorporar las inquietudes de la mayor cantidad posible de protagonistas, lo que llevó a colocar las cláusulas de trato especial y diferenciado en primer lugar.

Seixas Correa dijo que se esperan varias cosas de los países industrializados porque tienen los medios para modificar las políticas agrícolas mediante varios mecanismos para defender a sus agricultores. Los países en desarrollo no cuentan con esos mecanismos y dependen de la protección de las fronteras para proteger a sus campesinos de las grandes fluctuaciones que provocan los subsidios del Norte.

El documento presentado trata también sobre la necesidad de brindar seguridad a los países en desarrollo en cualquier contexto de liberalización de mercado, a fin de garantizar que la producción interna no sea dislocada por importaciones más baratas gracias a los subsidios.

Seixas Correa sintetizó el documento presentado en los siguientes términos: respecto del apoyo doméstico, la propuesta es lograr una reducción más rápida del apoyo de los países industrializados a los productos que más se benefician y a aquéllos que entran en los mercados en desarrollo. La fórmula planteada por Estados Unidos y la Unión Europea en cuanto a los mínimos y la reducción de todo apoyo distorsionante se mantuvo en el documento de los 17 países del mundo en desarrollo.

La otra propuesta en esta área es eliminar la derogación prevista en el Artículo 6.5: "En lugar de crear una nueva caja azul, preferimos deshacernos de sus efectos perniciosos".

En cuanto al trato especial y diferenciado, se ampliaron los criterios de los programas para agricultores de bajos ingresos y recursos. Los mínimos para los países en desarrollo se mantuvieron en los niveles existentes. Si las negociaciones llegan a los niveles esperados, los países en desarrollo que cuenten con Medida Global de la Ayuda (MGA) podrán iniciar reducciones bajo principios aceptados de trato especial y diferenciado.

La propuesta también incorpora inquietudes de la mayoría de los países, sobre todo en cuanto a la necesidad de reforzar y limitar, o reducir, los pagos de caja verde. "Para nosotros es absolutamente esencial que la reforma del apoyo doméstico no degenere en un ejercicio fútil de cambio de clasificación. El cambio de nombre de las políticas no es una manera adecuada de resolver problemas concretos. Es necesario imponer criterios estrictos y límites al gasto para evitar la corrupción de la caja verde", declaró Seixas Correa.

En cuanto al acceso al mercado, Seixas Correa explicó que la propuesta presentada incorpora la estructura básica de la fórmula y algunos aspectos claves del documento sobre cuotas arancelarias elaborado por Stuart Harbinson, presidente de las negociaciones sobre agricultura. La propuesta es sustituir la fórmula de la Ronda Uruguay por una simple anulación general de aranceles y evitar que los países industrializados sigan contando con salvaguardias. Los productos tropicales, los que figuran en el preámbulo del Acuerdo y otros que interesan a los países en desarrollo deberían tener libre acceso a todos los mercados.

En cuanto al trato especial y diferenciado para el acceso al mercado, los 17 países firmantes proponen que se aplique la fórmula de anulación de aranceles de la Ronda Uruguay a los países en desarrollo y que se cree una categoría de Productos Especiales (en condiciones a negociar), así como un mecanismo especial de salvaguardia (relativo al grado de liberalización) para el mundo en desarrollo.

En cuanto a la competencia para la exportación, Seixas Correa indicó que su propuesta hace efectivo el mandato de Doha y admite que "el único paralelismo" se puede lograr mediante la eliminación de los subsidios a la exportación y la imposición de normas obligatorias sobre los créditos a la exportación y la ayuda alimentaria. Se mantiene una cláusula sobre trato especial y diferenciado que figura en el párrafo 9.4 del documento de Harbinson.

La propuesta también toca áreas como el desgaste del sistema de preferencias, los miembros que ingresaron últimamente y los países menos adelantados (que no piden la reducción de los compromisos).

Seixas Correa terminó con una cita del novelista brasileño Guimaraes Rosa, según quien la realidad se nos aparece no al principio o al final de un trayecto, sino en el medio. Ahora nos enfrentamos a una realidad compleja, en medio de la cual tenemos que movernos de una manera que nos incluya a todos, o no llegaremos al final del camino, declaró el embajador de Brasil.

Varios países en desarrollo que fueron coautores del documento y algunos otros, que no participaron en su elaboración, hicieron declaraciones favorables al mismo.

Carl sostuvo fastidiado que el texto era una "interesante amalgama de propuestas del Grupo de Cairns y los países en desarrollo en la que se pide mucho y no se da nada". El representante de la Unión Europea preguntó: "¿Cuál es el objetivo" de todo esto? Y luego indicó que como se estaba acabando el tiempo, la consecuencia, injusta, del documento presentado era un aumento de la carga de responsabilidad del presidente que debía redactar el borrador. "¿Cómo se puede esperar que juegue a ser Dios sin un atisbo de convergencia?", se quejó.

Según Carl, la propuesta exige reformas y esfuerzos por parte de los países industrializados, pero a cambio no ofrece nada del mundo en desarrollo. "¿Qué clase de finalidad constructiva puede tener este tipo de enfoque maniqueo de la cooperación económica internacional? Todo para A y nada para B puede parecerle a A una estrategia inteligente pero, ¿qué pasa con las consecuencias a largo plazo? ¿Y cómo se puede pretender que yo justifique un enfoque tan extremista ante mi propio pueblo?", protestó el representante de la Unión Europea.

En cuanto al apoyo nacional, los países que otorgan subsidios son los que deben hacer los mayores esfuerzos, admitió Carl. "Pero, ¿por qué hacerles la tarea más difícil o imposible agregando más exigencias de reducir o anular los subsidios que no provocan efectos distorsionantes, o cuyas consecuencias son mínimas? Si el objetivo es hacer que las reformas internas sean difíciles o imposibles, sin duda lo han logrado", advirtió el embajador de la Unión Europea, que manifestó que no entendía el sentido de que países en desarrollo con altos ingresos quedaran libres de las reformas, mientras que los demás se ven obligados a asumir reformas radicales.

Por otro lado, en cuanto al acceso a los mercados, la propuesta de retomar el enfoque de la Ronda Uruguay para todos los países en desarrollo pero negarle esta posibilidad a otros, incluida la Unión Europea, es una "dicotomía notable", declaró Carl.

Respecto de la competencia de exportación, el mandato de Doha no preveía la eliminación, según el representante europeo. La Unión Europea se compromete a realizar una importante reforma y reducción de los subsidios, pero rechaza la eliminación completa de los mismos. Carl se quejó del profundo desequilibrio de la propuesta que "es mucho más suave" con los créditos a la exportación que con los subsidios, a diferencia del borrador presentado por Estados Unidos y la Unión Europea respecto del paralelismo o equivalencia.

El representante europeo criticó también la desaparición total de las obligaciones para las empresas comerciales del Estado, para alivio de los miembros pertenecientes al Grupo de Cairns, cuyo lema respecto de los subsidios de exportación parece ser "no hagas lo que yo hago, sino que yo digo". Se refería a la propuesta de eliminar las distorsiones comerciales sobre una base muy selectiva, que no afecta a los amigos.

Carl dijo que no entendía el propósito del documento, salvo en cuanto a "tácticas de regateo demasiado clásicas, según las cuales hay que pedir las estrellas con la esperanza de que los demás se sientan aliviados cuando se acepta la luna. Bien, la luna no está en venta, queremos llegar a un acuerdo respecto de algo que se encuentra en la atmósfera de la Tierra y no en el delicado aire de la estratósfera".

Un representante de Asia, cuyo país no apoyó la propuesta, declaró fuera de la reunión que se había sentido impresionado y muy molesto por el ataque grosero y agresivo del representante de la Unión Europea al documento presentado por los 17 países en desarrollo. "Se puede no estar de acuerdo y discutir la esencia (de la propuesta) sin entrar en detalles. Después de todo, la Unión Europea también ha presentado todo tipo de propuestas extremistas, no sólo en el área de la agricultura", sostuvo.

A diferencia del estallido de la Unión Europea, Estados Unidos respondió con calma a la propuesta de los 17 países en desarrollo, así como a otras que se presentaron ese mismo día, diciendo que las estudiaría con detenimiento y manifestando su agrado porque se está logrando instaurar el "enfoque desde un marco". El representante de Estados Unidos aseguró que entendía el hecho de que algunos países pidieran reducciones extremas y que algo de eso estaba contemplado en el documento conjunto con la Unión Europea. Luego se preguntó si la propuesta de retomar el enfoque de la Ronda Uruguay serviría para aumentar el acceso al mercado, sobre todo para los países en desarrollo con aranceles altos. Y, para terminar, sostuvo que 70 por ciento de los beneficios que recibe el mundo en desarrollo procederían de sus propias reformas.

Australia y Nueva Zelanda se mostraron favorables a la propuesta de los 17 países. Sin embargo, Australia sostuvo que los países en desarrollo también deben contribuir a la liberalización y Nueva Zelanda indicó que, de todos modos, habría que encontrar terrenos comunes entre dicho documento y el de Estados Unidos y la Unión Europea. Canadá declaró que apreciaba el documento presentado por Brasil e instó a los defensores de la propuesta a ponerse de acuerdo con Estados Unidos y la Unión Europea. Según Canadá, la propuesta de los 17 países en desarrollo tiene varias cosas positivas que podrían formar parte de la base de negociaciones elaborada por el presidente.

Al término de la reunión, el embajador de India, K.M. Chandrasekhar, intervino para responder a las críticas contra la propuesta de los 17 países, sobre todo a las de la Unión Europea. Chandrasekhar dijo, en relación a la acusación por los "plazos", que Estados Unidos y la Unión Europea se habían puesto de acuerdo para cubrir sus intereses e inquietudes -dejando de lado los de todos los demás- y habían presentado su texto conjunto recién el 13 de agosto. "Alentados" por el documento de los gigantes, los 17 países habían redactado un texto que se ocupa de las preocupaciones de los otros, subrayó el representante de India. La misma composición del grupo de los 17 países y la diversidad de sus intereses muestra, según Chandrasekhar, que el documento presentado fue elaborado en forma democrática.

En cuanto a la protesta porque el texto no tiene en cuenta específicamente a los países menos adelantados, Chandrasekhar dijo que la declaración de Doha estableció su mandato con la condición de que los países miembros de la OMC se comprometan a brindar acceso libre de impuestos a todos los productos de los países menos adelantados. La propuesta de los 17 países parte de ese supuesto y utiliza la expresión "deberán" para referirse a los compromisos a asumir.

En cuanto a si el documento retoma la vieja oposición entre el Norte y el Sur, Chandrasekhar señaló que, así como Estados Unidos y la Unión Europea trataron de eliminar la brecha que los separa, los 17 países que presentaron el documento conjunto pretenden hacer que se tenga en cuenta la "agenda del desarrollo" y las inquietudes del Sur.

Respecto de la acusación de Estados Unidos de que muchos países en desarrollo tienen aranceles nueve veces más altos que los suyos y, por lo tanto, también más altos que la fórmula de armonización de Suiza (la que figura en el documento de Estados Unidos y la Unión Europea), el embajador de India explicó que el verdadero punto era el acceso al mercado y la protección de los trabajadores rurales. Estados Unidos y la Unión Europea protegen a sus agricultores mediante apoyos de caja verde y de caja azul, extraidos de su presupuesto. Y dicho apoyo es entre 20 y 30 veces más alto que el que ofrecen los países en desarrollo, porque no pueden financiar tales apoyos con su presupuesto. La única protección que están en condiciones de ofrecer los países en desarrollo procede de los aranceles. Los acuerdos deberían tener en cuenta las necesidades de todos los países miembros, concluyó el representante de India.

También se presentaron otros documentos y propuestas, en su mayoría en respuesta al texto conjunto de Estados Unidos y la Unión Europea. Los países que presentaron sus propuestas fueron: Japón; un grupo formado por Bulgaria, Corea, Islandia, Lichtenstein, Suiza y Taipei; y otro grupo formado por Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Un texto de Noruega aceptaba el enfoque de los 17 países sobre trato especial y diferenciado respecto del apoyo doméstico, lo propuesto en la Ronda Uruguay en cuanto a la reducción de aranceles, y el enfoque sobre competencia de exportación que figura en las normas de Trato Especial y Diferenciado.

El presidente del Consejo General de la OMC, el embajador uruguayo Carlos Pérez del Castillo, declaró que no encontraba ninguna razón para revisar el borrador ministerial en base a las discusiones sobre agricultura, de modo que alentaría a los países miembros a embarcarse en consultas bilaterales y plurilaterales.