No. 80 - Junio 1998

Desechos tóxicos

Convención de Basilea rechaza movimiento hacia el Sur

por Gurdial Singh Nijar

La conferencia de la Convención de Basilea reunida en febrero en Sarawak, Malasia, rechazó los intentos de algunos países del Norte por socavar la prohibición del movimiento de residuos tóxicos desde los miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) hacia naciones del Sur en desarrollo.

Los participantes de la cuarta conferencia de partes de la Convención de Basilea, realizada en febrero en Sarawak, rechazaron por unanimidad un intento de algunos países industrializados por debilitar la norma acordada en 1995 que prohíbe a los países de la OCDE desechar residuos peligrosos en países en desarrollo. También se prohibió el movimiento de tales desechos para su recuperación o reciclaje a partir del 31 de diciembre de 1997.

La prohibición todavía no entró en vigor, ya que no se alcanzó aún el mínimo de ratificaciones, equivalente a tres cuartos de los países signatarios. Precisamente para diluir el efecto de la prohibición, Estados Unidos, Holanda, Canadá y Australia (todos los cuales envían sus desechos a países del Sur en desarrollo) emprendieron un nuevo ataque con dos puntas.

Ataque I

Primero propusieron una enmienda al Anexo VII de la Convención, que agrupa a aquellos países de la OCDE que tienen prohibido exportar sus desechos, con el fin de integrar otros países a este grupo. Las implicaciones son graves, porque los países comprendidos en este anexo pueden comerciar libremente residuos tóxicos, y por tanto la medida propuesta no tenía en cuenta el propósito de la prohibición. Este propósito, como lo señaló el secretario del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en la primera conferencia de partes, consiste en "reducir a un mínimo la generación de residuos tóxicos y garantizar que todo lo producido sea desechado en forma no perjudicial para el ambiente, tan cerca como sea posible del lugar de generación". La prohibición a los países productores de exportar sus residuos a naciones en desarrollo para recuperarlos, reciclarlos o desecharlos a bajo costo tiene por finalidad estimularlos a desarrollar tecnologías de producción limpias.

El Anexo se refiere expresamente a países de la OCDE porque son precisamente ellos los mayores responsables de la generación y exportación de los desechos: producen cerca de 80 por ciento de las 400 millones de toneladas generadas anualmente en el mundo, y de esa proporción exportan el 10 por ciento.

En esta cuarta conferencia de partes, Israel y Eslovenia solicitaron ser incluidos en el Anexo, con el objetivo de poder recibir residuos tóxicos de los otros países del Anexo. Es bien sabido que la solicitud de Eslovenia fue apoyada y promovida por Hungría, Austria y Alemania, todos miembros de la OCDE. Como observó la nueva Red de Acción de Basilea, de organizaciones no gubernamentales: "La perspectiva de ser incluidos en la estrategia de administración de desechos de un país como Alemania es particularmente alarmante dados los altos costos de disposición de residuos en ese país y los altos incentivos para su exportación, que siempre han existido con respecto a los países de Europa oriental" (Boletín BAN, Vol. 1, Nº 2, febrero de 1998).

Tanto Israel como Eslovenia poseen malos antecedentes. Eslovenia fue el sujeto de un escándalo en 1994 por la importación de residuos de batería que contenían ácido y plomo. La contaminación resultante fue tan grave que el gobierno de Suiza adoptó medidas extraordinarias para garantizar que ninguna batería suiza de automóviles entrara a Eslovenia. Mientras, Israel fue responsabilizado por varias partes de la Convención de haber vertido sus desechos en el río Yafa y el mar Mediterráneo.

El Grupo de Contacto creado en la conferencia de partes para resolver la cuestión culminó en un atolladero, pese a varias reuniones a puertas cerradas. El asunto debió ser remitido a la sesión plenaria en la jornada final. Finalmente prevaleció la postura homogénea de los países en desarrollo y se decidió no agregar nuevas partes al Anexo hasta que la prohibición estuviera debidamente ratificada y entrara en vigor.

Ataque II

El segundo ataque, que no llegó a materializarse debido al tiempo que insumió la discusión de la enmienda al Anexo VII, fue la afirmación de varios países industrializados de que, pese a la prohibición, los miembros de la OCDE son libres de celebrar acuerdos bilaterales y otros para exportar desechos tóxicos. La propuesta no recibió crédito alguno, ya que debilitaría directamente la prohibición.

Los argumentos presentados por algunos países ricos se centraron en el Artículo 11 de la Convención, que permite la celebración de tales acuerdos. Pero cinco años después de la formulación de la Convención, la conferencia de partes adoptó la decisión de prohibir el movimiento transfronterizo de residuos peligrosos (Decisión II/12). En la tercera reunión de la conferencia de partes se decidió incorporar la prohibición a la Convención y se propuso una enmienda para incluir el Artículo 4A. El Artículo 11 no hace referencia alguna al nuevo artículo, y ello implica que no puede haber una situación o excepción que justifique tales acuerdos. De otra forma, las partes podrían evitar la prohibición mediante tratados bilaterales, multilaterales o regionales. (El Artículo 11 sólo se refiere al artículo 4(5) y establece que a pesar de lo dispuesto en él, las partes pueden celebrar tales acuerdos. El artículo 4(5) prohíbe a las partes exportar e importar desechos hacia o desde países no miembros).

Durante las negociaciones, en especial en la segunda y tercera conferencias de partes, Australia y Canadá propusieron que los acuerdos previstos en el Artículo 11 se constituyeran en una excepción a la prohibición. En ambas ocasiones, la propuesta fue rechazada.

La propia prohibición explicita que "el movimiento transfronterizo de desechos tóxicos desde países miembros de la OCDE a países no miembros presenta un alto riesgo de no constituir una administración ambientalmente sana de los residuos peligrosos, como lo requiere la Convención de Basilea". Y el Artículo 11, aun cuando permite acuerdos que establezcan el tráfico de desechos desde o hacia países no miembros de la Convención, prevé que tales acuerdos no deben "apartarse de la administración ambientalmente sana de los residuos, como lo requiere esta Convención". Como las partes declararon que cualquier movimiento internacional de desechos tóxicos entre sí no estaría de acuerdo con una administración ecológicamente sana de los residuos, ningún acuerdo de ese tipo satisfaría el concepto de "administración ambientalmente sana" previsto en el Artículo 11, en todo caso.

Finalmente, la interpretación de la Unión Europea es que no puede haber tales acuerdos debido a la prohibición. El 20 de enero de 1997, los 15 estados miembros del bloque modificaron sus leyes sobre embarques de residuos para incorporar las decisiones II/12 y III/1 de la Convención de Basilea a su propia legislación. La Unión Europea dejó claro que ninguno de sus miembros puede recurrir a acuerdos bilaterales, multilaterales o regionales según el Artículo 11 para evitar la prohibición de exportaciones de desechos tóxicos hacia países no miembros de la OCDE a partir del 1 de enero de 1998. La enmienda también puso término a cualquier acuerdo existente sobre la exportación de residuos peligrosos desde la Unión Europea hacia países no miembros de la OCDE desde el 1 de enero de 1998, ya fueran firmados por el bloque o por estados miembros.

Adopción de listas A y B

La cuarta conferencia de partes adoptó dos nuevas listas: la lista A, que comprende residuos peligrosos según los define la Convención, y la lista B, que incluye desechos no peligrosos. Ambas fueron aceptadas como un nuevo anexo a la Convención y complementan la descripción de desechos tóxicos según los anexos I y III, aunque no la modifican. La adopción de las listas como anexo les otorga carácter obligatorio. Esta nueva descripción de desechos peligrosos llevará luz a algunos países que dudan en ratificar la Convención argumentando que no están seguros de lo que firmarán.

Protocolo sobre responsabilidad y compensación

La Convención, para tener efecto real, debió ser acompañada de un protocolo sobre responsabilidad y compensación por los daños resultantes del movimiento transfronterizo de desechos tóxicos. El grupo ad hoc de expertos legales y técnicos trabaja sobre dicho protocolo desde que recibió la orden de hacerlo, en 1995, por la tercera conferencia de partes. Debió haber presentado un borrador final para su consideración y adopción por la cuarta conferencia, pero no fue así. Las partes solicitaron entonces al grupo que realice el mayor esfuerzo posible y lo tenga pronto para la próxima conferencia de partes.

Ratificación de la prohibición

La prohibición fue adoptada en 1995, y precisa la ratificación de 64 países. Hasta ahora, sólo fue ratificada por 16. Varios países del Tercer Mundo que son usados como vertederos de residuos peligrosos urgieron a la ratificación de la prohibición. Al final de la última conferencia, las partes expresaron su esperanza en que, ahora que varios asuntos clave están resueltos, la comunidad mundial honre su compromiso original y ratifique la prohibición. Porque hasta entonces, la aplicación de procesos de producción limpios -el verdadero objetivo de la Convención- seguirá siendo una ilusión distante.

Gurdial Singh Nijar es abogado malasio y consultor de la Red del Tercer Mundo.