No. 81 - Julio 1998

El boom de la minería: ¿ventaja para Africa?

por Charles Abugre Thomas Akabzaa

El crecimiento explosivo de la minería en Africa hace ingresar al continente millones de dólares en inversiones de diferentes fuentes. Pero las ventajas para las economías africanas y las comunidades mineras son dudosas. Si no se presta mayor atención a la regulación del impacto social y ambiental de la minería ni se garantizan sus beneficios económicos, este boom podría incluso empeorar la condición de Africa a largo plazo.

La década del 90 marcó un gran alejamiento del sector de la minería en Africa con respecto al pasado reciente. Los controles estatales y las leyes sobre propiedad en el sector fueron prácticamente desmanteladas y sustituidas por una legislación que favorece la inversión extranjera. Para fines de 1995, al menos 35 países africanos habían modificado radicalmente sus códigos de minería, redefinido los derechos y obligaciones de los inversores, aumentado los incentivos, y desregulado y privatizado el sector. Los nuevos incentivos incluían la reducción de los impuestos, exoneraciones fiscales para las importaciones de equipos, leyes liberales de inmigración para los ejecutivos y técnicos extranjeros, y modernización de los datos geológicos. Como resultado de estas medidas, la explotación minera en Africa Occidental, por ejemplo, se duplicó entre 1993 y 1995.

Las empresas que realizan prospección y explotación minera acuden a todo tipo de fuentes para financiar sus operaciones. Algunas recaudan fondos internamente, otras mediante emisión de acciones nuevas con derechos preferentes para los accionistas, y otras incluso con préstamos bancarios, a menudo con la participación de la Corporación Financiera Internacional y la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones, que ofrece seguro de riesgo político. La Convención de Lomé también financió prospecciones -como la que llevó al descubrimiento de los yacimientos de oro en Sadiola, Mali-, así como estudios geológicos y geofísicos, en Botswana, Burkina Faso y Namibia. Varias compañías estadounidenses financiaron sus operaciones mediante préstamos de la Corporación de Inversión Privada en el Exterior, que ofrece, entre otros servicios, seguro contra riesgo político.

También existe una creciente tendencia a las operaciones en mercados de valores internacionales, así como al uso de fondos de inversión colectiva, fondos de pensión y empréstitos con garantía en oro, respaldados por una variedad de ventas a futuro y otras estrategias de cobertura. En 1995, GT de Gran Bretaña lanzó un Fondo Africano de Inversión Colectiva que invertirá en los yacimientos de oro Ashanti Pioneer, en Ghana.

El mercado internacional de acciones, en particular, se está transformando en una de las principales fuentes de inversión extranjera directa en la industria minera africana. Desde mediados de los años 80 se obtuvieron de este mercado 8.400 millones de dólares. El sur y el oeste de Africa son los principales destinos de estos recursos.

Tony Frizelle, presidente de la organización Recursos Mutuos, cree que Ghana habrá atraído para el fin de la década inversiones extranjeras por 1.000 millones de dólares en el sector del oro, que experimentó el más rápido crecimiento, seguido por el de los diamantes. Este crecimiento se debe al desarrollo de métodos más baratos, en especial la minería de superficie y ciertas tecnologías de procesamiento, y al hecho de que lleva menos tiempo alcanzar la etapa de producción en una mina de oro que en una de cobre, por ejemplo.

Atracción de inversiones

Las empresas en fase de prospección, en especial las pequeñas, tienen más dificultades para atraer inversiones que las grandes compañías mineras, debido a los altos riesgos de esa etapa. En consecuencia, las pequeñas firmas tienden a explorar en áreas trabajadas por mineros artesanales o por empresas locales en forma semimecanizada, y de ahí las frecuentes colisiones con los mineros indígenas.

Por otra parte, grandes compañías ya establecidas en Africa, como Río Tinto, Anglo-American, Lonrho y DeBeers, tienen pocas dificultades para movilizar fondos.

En los últimos cinco años se produjo una importante reorientación de los fondos para prospección hacia Africa, América Latina y el Pacífico, debido a políticas gubernamentales más favorables.

Dudosos beneficios

¿Cómo se benefició Africa de este incremento en las inversiones? Según la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Africa, "el sector minero de Africa no realiza una contribución decisiva al desarrollo social y económico de los africanos. El sector necesita una reforma que asegure: i) la satisfacción de las necesidades esenciales de las personas; ii) el sostén de otros sectores de la economía; iii) la intensificación de la integración regional; iv) la consolidación de la posición financiera del país productor".

En realidad, más allá de la obtención de divisas, la contribución de la minería al desarrollo económico de Africa es, hasta el momento, dudosa. En Ghana, por ejemplo, los productos de minería desplazaron al cacao como el principal generador de ingresos por exportaciones al aumentar de 107,9 millones de dólares en 1992 a 682,2 millones en 1995. Sin embargo, el déficit de la balanza de pagos se agravó en 1995 y 1996 debido a un aumento de la importación de bienes de capital y de consumo que gozan de exoneraciones fiscales y arancelarias.

Además, la mayor parte de la inversión en el sector minero se destina a piedras y metales preciosos, y se invierte muy poco en la explotación de piedra caliza, fosfato, arcilla y sal, que requieren para su procesamiento un capital relativamente pequeño pero tienen un gran efecto multiplicador sobre la industria doméstica.

Es muy discutido el papel de la inversión extranjera directa en general, y del sector minero en particular, en la promoción del desarrollo (empleo y aumento del ingreso por habitante) y la estabilidad macroeconómica (equilibrio de la balanza de pagos, aumento del ahorro y estabilidad del tipo de cambio y las tasas de interés). Vale la pena preguntarse sobre la racionalidad de una estrategia de desarrollo encabezada por la inversión extranjera directa, en especial cuando se presenta como la respuesta a las bajas tasas de ahorro e inversión en la mayoría de los países africanos.

El efecto sobre la transferencia de tecnología es igualmente cuestionable, ya que las operaciones mineras en Africa son predominantemente de superficie y por tanto requieren maquinaria pesada para remover la tierra y mínima innovación tecnológica. Además, la transferencia de tecnología está limitada por normas de patente y barreras económicas. La mayoría de los minerales se exportan en bruto, lo cual priva a los países africanos de tecnología y de la ganancia del valor agregado.

La contribución de la minería a la generación de empleo es, en el mejor de los casos, marginal. Aunque el salario real promedio en las minas es, como en otras actividades de empresas transnacionales, superior al promedio nacional, el impacto sobre el desempleo en general es limitado en comparación a otros sectores (industrias, servicios y agricultura), debido en gran parte a que las operaciones de minería requieren mucho capital. Por ejemplo, pese a la masiva inyección de capital al sector minero de Ghana, éste sólo emplea a 20.000 trabajadores, equivalentes a cinco por ciento del total de los empleos formales. Algunos analistas consideran que el impacto neto sobre el empleo es en realidad negativo si se toma en cuenta el desplazamiento masivo de pequeños mineros a sitios marginales. También es importante el abandono de la agricultura como medio de vida en favor de la minería de pequeña escala.

Las políticas de reducción de personal, adoptadas por casi todas las compañías mineras privatizadas, disminuyen aún más los discutibles beneficios de la minería sobre el empleo. Por ejemplo, y a pesar de su enorme rentabilidad, la Compañía de Diamantes de Namibia (Namdeb) proyecta reducir su personal en 40 por ciento en cinco años. Además, la empresa planea desentenderse de importantes servicios sociales que ofrecía a la comunidad. Tales medidas son comunes en todo el continente.

Tensión con las comunidades

Las tensiones se deben a distintas causas: la expulsión de comunidades y pequeños mineros de las concesiones y su reubicación en sitios marginales, con inadecuada compensación y, en algunos casos, sin ajustarse a la ley; tratamiento brutal de los "intrusos" por parte del personal de seguridad de la mina; conflictos por uso y propiedad de las tierras; trastornos socioeconómicos, y un enfoque minimalista de las empresas mineras hacia la provisión de servicios sociales para las comunidades reubicadas o los vecinos. También hubo denuncias de actitudes racistas de mineros sudafricanos, en particular, que operaban en Ghana.

Cuando surgen conflictos, la impresión del público es que serán resueltos en interés del inversor, lo que genera desconfianza entre ciudadanos y gobiernos. Las luchas por los recursos ambientales y la justicia social tienden a entremezclarse.

Muchos gobiernos, apoyados por instituciones bilaterales y multilaterales, desarrollaron pautas para regular esas prácticas, que en general exigen a las compañías la preparación de evaluaciones de impacto ambiental en el caso de minas nuevas y de planes de administración ambiental para las minas viejas. Sin embargo, tales evaluaciones y planes a menudo no se aplican por diversas razones, siendo la principal que pocos gobiernos nacionales (mucho menos los locales) están en condiciones de aplicarlas. Los problemas de capacidad incluyen la carencia parcial o total de datos independientes que puedan servir como punto de referencia; la falta de recursos humanos y tecnología, y la ausencia de un marco legal adecuado. Muchos gobiernos, aun cuando cuentan con leyes adecuadas, casi no las aplican para que sus países sean más atractivos a los inversores.

Problemas sociales

El impacto social de las operaciones mineras es el menos considerado. En la mayoría de los casos, las comunidades involucradas no participan de las evaluaciones ni están en condiciones de realizar estudios independientes. En consecuencia, las empresas terminan por prescribir sistemas de reubicación y compensación que en general no toman en cuenta lo suficiente las circunstancias socioculturales.

Muchas comunidades carecen de capacidad de negociación colectiva por no estar organizadas alrededor de un líder o un movimiento cívico, y resultan muy débiles cuando negocian como familias individuales. Algunas compañías explotan esta debilidad insistiendo en negociar con individuos, que a menudo terminan aceptando un acuerdo injusto. A menudo, estas situaciones conducen a conflictos, muy frecuentes en el paisaje minero de Africa.

Los problemas sociales derivados de las operaciones mineras son numerosos y están bien documentados. Ellos incluyen la contaminación del agua subterránea, la tierra y el aire, con pocas medidas correctivas o compensación; insuficiente planificación y financiación de los programas de reubicación, y pérdida del sustento para los lugareños que viven de la agricultura, la caza o la pesca. Compuestos venenosos como el mercurio y el cianuro, prohibidos en los países industrializados, son de uso frecuente en muchas partes de Africa, donde las sustancias se aplican directamente en las grandes minas o se importan y venden ilegalmente a pequeños mineros.

Algunas compañías provocan la hostilidad de las comunidades de sus alrededores por la manera militarista en que su personal custodia las concesiones. Los "intrusos" suelen ser tratados con máxima crueldad. Estos actos intimidatorios a veces logran disuadir a las comunidades de investigar derrames contaminantes o procurar la atención de sus quejas.

Desafortunadamente, es raro encontrar leyes nacionales de minería e inversión que presten la adecuada atención a los derechos de las comunidades u otras normas que obliguen a las compañías mineras a asumir su responsabilidad social. En consecuencia, algunas empresas ni se molestan en realizar voluntariamente buenas prácticas sociales y ambientales, en especial cuando el soborno de funcionarios públicos les resulta más barato.

Medidas y políticas sugeridas

Las siguientes sugerencias tienen en cuenta la necesidad de una mejor regulación y la de fortalecer a las comunidades, los sindicatos y los gobiernos locales de las áreas mineras:

* Los códigos de inversión deberían ser formulados de forma tal que reflejen la importancia de la responsabilidad social y ambiental de las empresas. El principio de "el contaminador paga", extendido a los costos sociales, debería constituir la esencia de todo código de inversión, y la armonía social apreciarse adecuadamente como sostén de los intereses del inversionista.

* Es necesaria la elaboración de indicadores de evaluación de impacto ambiental para controlar los efectos sociales durante todo el ciclo del proyecto de minería. Las Pautas ADB para Proyectos Mineros son útiles para empezar. Además, la formulación de evaluaciones de impacto social debería realizarse con la participación de todos los interesados, es decir, sindicatos, gobiernos locales, comunidades y otras partes afectadas.

* Las pautas para las evaluaciones de impacto ambiental y planes de administración ambiental deben requerir explícitamente la participación comunitaria en los estudios y la adopción de metodologías participativas y fáciles de comprender.

* Los organismos de protección ambiental, que a menudo tienen dificultades para tratar con políticos y grupos de presión empresariales, deben tener la capacidad de generar información independiente y ofrecer respaldo técnico y organizativo a las comunidades afectadas.

* En algunos casos, son necesarios tribunales para manejar los permanentes conflictos entre pequeños y medianos mineros por un lado y grandes compañías por el otro. Cualquiera sea su forma, la creación de tales cuerpos beneficiaría tanto a pequeños como a grandes mineros.

* Las empresas mineras deberían costear la preparación de la comunidad afectada para una audiencia sobre la evaluación de impacto ambiental, de forma que puedan formular las preguntas pertinentes. Un complemento útil de las pautas de la evaluación serían programas de entrenamiento para las comunidades mineras.

* Los donantes y las ONG podrían realizar una valiosa contribución ayudando a las comunidades y sindicatos a organizarse y negociar efectivamente. Así mismo, debería haber un control internacional del cumplimiento por las empresas mineras de las buenas prácticas ambientales y sociales (incluidos códigos voluntarios), como lo sugirieron investigadores de la Red de Investigaciones Mineras y Ambientales.

* Finalmente, los gobiernos de Africa deberían fijar una nueva serie de prioridades en el sector minero. En particular, debería darse prioridad a las inversiones con un alto potencial de procesamiento y transferencia de tecnología, como la explotación de piedra caliza, arcilla, fosfatos, etc. Esto requiere de incentivos e inversión en infraestructura, que podrían ser facilitados por las instituciones interesadas en financiar y estimular las inversiones promotoras del desarrollo.

El valor de la responsabilidad empresarial ha sido poco apreciado y promovido en Africa en los últimos tiempos. En consecuencia, el objetivo del desarrollo que solía guiar a las compañías de los años 60 y 70 está dando lugar a estrechos intereses económicos a corto plazo. La promoción del concepto de responsabilidad social de las empresas, por tanto, debe promoverse como valor y condición esencial para hacer negocios.

Charles Abugre es coordinador de la Secretaría para Africa de la Red del Tercer Mundo, para la que trabaja también el geólogo Thomas Akabzaa.
Esta es una versión editada del documento "Responsabilidad social y ambiental de la inversión extranjera directa en Africa: Análisis del sector minero", publicado en African Agenda, número 15, 1997.