No. 87/88 - Enero/Febrero 1999

El Banco Mundial mira a los bosques

por Korinna Horta

Para poder invertir en madera, el Banco Mundial quiere cambiar sus propias políticas, que lo mantienen alejado de los bosques tropicales. El siguiente texto es una versión corregida por la autora de la ponencia presentada en el taller "Forestación, bosques y la banca multilateral de desarrollo", celebrado en Montevideo del 2 al 6 de diciembre.

La política forestal del Banco Mundial no es muy conocida entre las organizaciones no gubernamentales (ONG) que trabajan en el tema y, me atrevo a decir, ni siquiera dentro del propio Banco Mundial. Para dar un ejemplo, fue muy difícil obtener una copia de la política forestal en castellano. No estaba disponible en la oficina de información pública del Banco, el departamento de medio ambiente no tenía una copia y nos llevó muchas llamadas telefónicas obtener finalmente una. Con esto quiero decir que no hay una buena divulgación de la política del Banco Mundial, ni en inglés ni en otro idioma.

En cuanto al proceso histórico de la misma, fue hace unos 10 años que algunas ONG comenzaron a examinar los proyectos forestales del Banco Mundial, a través de dos proyectos de la costa de Africa Occidental: en Côte D´Ivoire y Guinea. Las ONG observaron que estos proyectos -que el Banco Mundial presentaba como proyectos de conservación de los bosques- en realidad eran proyectos para subsidiar la exportación de madera. Implicaban, además, el reasentamiento de las poblaciones que vivían dentro de los bosques, que en el caso de Côte D´Ivoire ascendían a unas 100.000 personas que tenían que abandonar el bosque y entregarlo a las compañías madereras para que hicieran lo que se llama la utilización sustentable de los bosques.

En torno a esos proyectos se llevó a cabo una campaña de presión sobre el Banco Mundial para que cambiara su política, campaña en la que participaron numerosas organizaciones. El Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales tuvo un papel destacado, así como también el Comité Holandés de la IUCN, Amigos de la Tierra y varias otras organizaciones. Todos juntos conseguimos hacer pública la situación e influir en algunos de los gobiernos donantes del Banco. Fue entonces que dentro del propio Directorio Ejecutivo del Banco se levantaron voces que dijeron que el Banco Mundial necesitaba concebir una nueva política forestal. A partir de entonces el Banco mantuvo consultas con las ONG, en un proceso consultivo que nunca antes de 1990 había sido tan amplio.

A raíz de esas consultas, la nueva política del Banco Mundial integra varios elementos que fueron incorporados por nosotros. El primero de ellos se trata de un aspecto intersectorial, que no se aplica solamente a las inversiones del Banco en cuestiones de bosques, sino también en proyectos viales, de minería, de construcción de represas, etc. Otro aspecto positivo es que esta política es más sensible que las anteriores pues promete prestar mayor atención a los aspectos sociales de los bosques y la biodiversidad, haciendo menciones específicas para los pueblos indígenas. Otro punto es que anuncia que concederá préstamos para forestación únicamente a los gobiernos que prometan conservar sus bosques. Y el último punto, que es el más controvertido, es que prohibe al Banco Mundial hacer inversiones directas para promover actividades madereras en bosques húmedos tropicales primarios.

Esta pequeña cláusula se logró después de una gran lucha dentro del Banco Mundial, pues había muchos que estaban en contra de su inclusión. No obstante, la cláusula no impide al Banco apoyar actividades de tala a pequeña escala, realizadas en el seno de las comunidades. No es por lo tanto una prohibición clara al apoyo directo a la tala de bosques tropicales húmedos primarios, sino que deja espacio para iniciativas que no sean la tala a gran escala. Esta política es muy importante, no sólo por las inversiones o préstamos del Banco Mundial sino también porque los diversos organismos y varios otros donantes toman las políticas del Banco Mundial como modelo. Por ejemplo, hace poco tiempo tuve una reunión en el Ministerio de Cooperación de Alemania, y me decían que ellos también están pensando en cambiar su política pero quieren esperar saber qué hará el Banco Mundial. Si el documento pierde rigor, es muy probable que muchos donantes tampoco tengan una posición exigente en materia de política de bosques.

Cuando el Banco adoptó públicamente esta política en 1991, nosotros pedimos, con la ayuda de algunos gobiernos, que se hiciera un estudio sobre su aplicación práctica a lo largo de tres años para saber cómo aplicaba el Banco la nueva política forestal. Sin embargo esa investigación no se llevó a cabo, y en su lugar, con el argumento de que era muy corto el tiempo transcurrido desde la puesta en vigencia de la política forestal, en 1994 el Banco Mundial preparó una breve revisión sobre los préstamos forestales, basado principalmente en sus propios documentos. Básicamente, sólo examinaba las buenas intenciones de los documentos pero sin verificar si en la práctica los proyectos coincidían con el enunciado. Desde la adopción de esta política en 1991, el Banco Mundial ha financiado 32 proyectos de bosques en 22 países, con un costo total de 1.800 millones de dólares. Además, el Banco financió 30 componentes forestales de otros proyectos por más de 1.800 millones de dólares. Quiere decir que son 3.600 millones de dólares en inversiones forestales desde 1991. Es una gran cantidad de dinero que hace del Banco Mundial el mayor prestamista individual de proyectos forestales en el mundo, y como los fondos llegan en calidad de préstamos también aumenta la deuda externa de los países, que debe ser pagada en moneda fuerte. Esto significa que los países tienen que exportar más, en muchos casos más madera, para poder pagar esas divisas.

En los últimos años las ONG han continuado presionando al Banco Mundial para que hiciera una evaluación de la aplicación práctica de su política, y después de varios años de presión hemos llegado a una encrucijada. Hay una corriente muy fuerte dentro del Banco Mundial que quiere prescindir de esta política y debilitarla, porque piensan que disminuiría la influencia del Banco Mundial en la medida que lo obligaría a reducir sus inversiones. Este grupo pretende aumentar las inversiones del Banco, especialmente en lo que se refiere a explotación e industrialización de los bosques tropicales primarios, y argumenta que las inversiones del Banco Mundial ayudarán a asegurar que la tala será hecha de forma ambientalmente sustentable.

Con lo que nos enfrentamos ahora es con un juego semántico. El estudio de aplicación de la política forestal se llama en inglés "Forest Policy Implementation Review" (Evaluación de la Aplicación de la Política Forestal), pero el propósito inicial del Banco Mundial era hacer una evaluación de la política forestal, que son dos cosas completamente distintas. Una cosa es examinar lo que pasa en realidad con la aplicación de la política forestal del Banco Mundial y el contexto de un país en concreto, y otra cosa es reformular la política forestal sin tomar en cuenta lo que pasa con los proyectos en realidad. Un documento interno del Banco Mundial de noviembre de 1997 demuestra que esa era realmente la agenda escondida del Banco.

En el memorandum se dice básicamente que el Banco tiene que aumentar sus inversiones forestales y que el presidente del Banco Mundial, James Wolfhenson, ya decidió que la política tiene que cambiar para que la banca pueda hacer inversiones directas en los bosques tropicales húmedos primarios, por lo que hay que debilitar o eliminar la cláusula respectiva de la política forestal y facilitar la intervención de la banca en los bosques. Cuando las ONG se dieron cuenta de esto, 113 de ellas, de 35 países, escribieron una carta al presidente del Banco advirtiendo que ante la falta de evidencia empírica, cambiar esa cláusula en la política forestal podría suponer abrirle la puerta a grandes inversiones en los bosques para la realización de proyectos no sustentables.

En respuesta, el Banco Mundial piensa ahora hacer un estudio de la aplicación de su política, pero al mismo tiempo quiere preparar una reformulación de la política y desarrollar una nueva estrategia para el sector forestal. Para nosotros eso no tiene mucho sentido porque en primer lugar tenemos que saber cómo se ha aplicado en realidad la política forestal actual y sacar conclusiones de esa experiencia. Es muy probable que no se haya llevado a la práctica, en cuyo caso necesitamos saber por qué y qué cambios internos sería necesario introducir dentro del Banco Mundial para asegurar que sus políticas ambientales sean tomadas en cuenta por su personal. Por ejemplo, no hay evidencia de que el personal operacional del Banco Mundial haya prestado atención a los aspectos intersectoriales de la política forestal. Hay casos en que es necesario considerar no sólo los aspectos intersectoriales de la política forestal -tomar en cuenta las carreteras, las minas, etc.- sino también los aspectos macroeconómicos.

Puedo citar el caso de Camerún, en que el Banco Mundial forzó la devaluación de la moneda en un 50 por ciento. Tres meses después las exportaciones de madera aumentaron un 30 por ciento de un día para otro porque para las sociedades madereras muchos de los costos se redujeron a la mitad y entonces pudieron exportar más. Quiere decir que el Banco no toma en cuenta la repercusión que sus prescripciones de política macroeconómica podrían tener sobre los bosques. El ejemplo más reciente de este problema es la propuesta de rescate financiero para Brasil firmado por el Banco Mundial y el FMI, que presta poca o ninguna atención a las consecuencias sociales o ambientales de sus exigencias al gobierno brasileño. El punto principal que quiero destacar aquí es que debe haber un proceso adecuado: primero debemos tener los resultados de la evaluación de la aplicación de la política forestal -que se está haciendo para el caso de Brasil- y debe haber suficiente tiempo para absorber los resultados de ese estudio. Recién entonces podremos considerar la posibilidad de introducir cambios a la política forestal del Banco Mundial y encontrar formas de fortalecer tanto la política como su aplicación.

El Banco tiene pensado realizar diversas consultas con ONGs para discutir la evaluación de la aplicación de la política forestal, la reformulación de la misma y el desarrollo de una nueva estrategia para el sector. En la medida que la política forestal no es ampliamente conocida entre las ONG, poner todos esos temas juntos causará confusión. A eso se suma que muchas ONG están ansiosas por trabajar con el Banco Mundial, lo que les traerá problemas a la hora de cuestionarlo en determinados asuntos. Poco se conoce, por ejemplo, de cómo se pondrá en práctica la alianza Banco Mundial-WWF en materia de bosques.

El Banco Mundial ha hecho un acuerdo con IUCN por el cual lo ayudará en el proceso consultivo con las ONG. No todos en la IUCN de Ginebra están conformes con este acuerdo porque opinan que tal vez tengan muy poco para ganar, pero se trata una decisión adoptada al máximo nivel en IUCN en que jugaron consideraciones tales como la necesidad de colaborar con el Banco, entre otras. Los que hemos trabajado en la campaña de presión al Banco Mundial para que consulte a las ONG y comunidades que se ven afectadas por los programas financieros del organismo, creemos que éste debería ser capaz de mantener consultas sin depender de IUCN como intermediaria. Claro que al Banco le sirve mantener esa situación porque si las cosas no resultan como deberían ser puede cargarle las tintas a IUCN. Afortunadamente hay gente dentro de IUCN que es consciente de estos problemas, pero es difícil saber cómo va a terminar el proceso de consultas con las ONG en el marco de ese acuerdo con IUCN.