No. 89 - Marzo 1999

La falacia del libre comercio agrícola

por Kevin Watkins

Lejos de iniciar una nueva era para el comercio agrícola, el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC marca la última fase del surgimiento de un sistema basado en poderosos intereses creados del Norte en detrimento de los pobres del Sur. En lugar de aliviar el hambre, la consiguiente liberalización de la agricultura aumentará la inseguridad alimentaria.

En ningún otro sector la teoría del libre comercio es abrazada con tanto entusiasmo como en el de la agricultura. Hoy en día, ningún encuentro de ministros de Agricultura, sean de países industrializados o en desarrollo, está completo sin una celebración de los principios de mercado y del acuerdo resultante de la Ronda Uruguay del GATT, predecesor de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Ese acuerdo, firmado en 1994, es presentado como un gran paso hacia la creación de un mundo libre de barreras comerciales que beneficiará a todos los países.

En la Cumbre Mundial de la Alimentación celebrada en Roma en noviembre de 1996 tuvo lugar una de esas celebraciones, bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). En muchos sentidos, la cumbre no constituyó más que un conjunto de declaraciones vacías realizadas en un ambiente casi suntuoso, bajo la atenta mirada de la prensa mundial. Sin embargo, una frase de la declaración conjunta de los gobiernos participantes resume la nueva política agrícola mundial: "Lucharemos para garantizar que los alimentos, el comercio agrícola y las políticas comerciales en general conduzcan a la seguridad alimentaria para todos mediante un sistema de comercio mundial justo y con orientación de mercado".

Existen dos problemas con esta declaración. En primer lugar, los sistemas de producción y distribución "con orientación de mercado" no han logrado cambiar el hecho de que un cuarto de la población mundial esté condenada al hambre. En segundo lugar, aunque tales sistemas cuentan con el apoyo de los gobiernos del Norte, los principios del libre mercado en la práctica brillan por su ausencia en la elaboración de políticas agrícolas a escala nacional.

Mitos del libre mercado

La creencia de la FAO en que el libre mercado constituye el mejor camino para poner fin al hambre del mundo se basa en que "el comercio permitirá que el consumo nacional de alimentos sea satisfecho con importaciones baratas". Las ventajas del libre comercio, según la FAO, son mayores para los países en que la disponibilidad de alimentos básicos producidos a nivel nacional está en disminución, dado que el aumento de las importaciones mantendrá bajos los precios. El organismo recomienda que los países del Sur abran sus mercados a los productores extranjeros e importen los excedentes del Norte para cubrir su déficit alimentario. Además, arguye, la remoción de toda barrera comercial permitirá a todas las naciones "cosechar los beneficios de la ventaja comparativa" y mejorar el rendimiento económico nacional al desestimular las actividades improductivas. La FAO admite que la liberalización creará costos de ajuste para los productores, pero insiste en que tales costos serán compensados a largo plazo por las oportunidades de exportación y los beneficios de la modernización.

En el mundo real, sin embargo, la producción y el comercio agrícolas no están tanto determinados por la ventaja comparativa como por el acceso comparativo a los subsidios, un área en que los productores de alimentos del mundo industrializado aventajan ampliamente a los del mundo en desarrollo. Lejos de crear "condiciones de mercado" en que los precios reflejen los costos reales de producción, la remoción de las barreras comerciales distorsiona los mercados falseando los precios y empujando a los pequeños agricultores del Sur a una competencia injusta con los sistemas agrícolas del Norte, de gran escala, capital intensivo y enormes subsidios.

¿Qué competencia?

Tomemos el caso de los cereales, que constituyen la más importante categoría de alimentos comercializados internacionalmente, con ganancias anuales de 20.000 millones de dólares. Estados Unidos y la Unión Europea realizan más de la mitad de todas las exportaciones de trigo y harina de trigo, y sólo Estados Unidos realiza más de tres cuartos de todas las exportaciones de maíz. Como los productores de Estados Unidos y la Unión Europea dominan los mercados mundiales de cereales, los precios de sus exportaciones dictan de hecho los precios mundiales de esos productos y, por tanto, los precios contra los que deben competir los productores de los países importadores.

Los subsidios pagados a los productores estadounidenses y europeos juegan entonces un papel esencial en la determinación del precio de comercialización de los cereales, no sólo en el Norte, sino en todo el mundo. Esos subsidios son enormes -Estados Unidos y la Unión Europea invirtieron 15.700 millones de dólares en 1995 sólo para subsidiar la producción de maíz y trigo- y superan por lejos el apoyo financiero disponible para los agricultores del Sur. Como resultado, el comercio de cereales es gravemente distorsionado en favor de los productores del Norte, que pueden verter sus excedentes en el Sur con sus precios subsidiados. Por ejemplo, el subsidio promedio que recibe un productor estadounidense de trigo para exportación supera 25 veces el ingreso promedio por habitante en los 42 países clasificados por el Banco Mundial como "de bajos ingresos", y más de tres veces el ingreso promedio por habitante de los países de medianos ingresos del sudeste de Asia y América Latina.

Sin embargo, incluso estas cifras no llegan a representar el grado real de distorsión del comercio, dado que los productores de alimentos básicos que deben competir en mercados locales contra las exportaciones del Norte tienen en general ingresos inferiores al promedio nacional. Describir este tipo de "competencia" como libre comercio requiere una imaginación de la que sólo los economistas más creativos son capaces.

Normas para el Norte y normas para el Sur

Los promotores de la liberalización comercial admiten la distorsión causada por los subsidios en los mercados, pero arguyen que será algo del pasado una vez que se apliquen plenamente los acuerdos alcanzados tras las últimas negociaciones del GATT, que entraron en vigencia en 1995. Según esos acuerdos, los gobiernos del mundo industrializado deben reducir sus subsidios "distorsionadores del comercio" en 20 por ciento, y sus subsidios de exportación en 36 por ciento según el monto y en 21 por ciento según el volumen.

Aunque estas cifras sugieran que se ha creado un campo de juego "parejo", el acuerdo que las estableció no es más que un fraude. Lejos de desmantelar la estructura de subsidios en países industrializados, el acuerdo la dejó intacta gracias a un pacto colateral negociado entre la Unión Europea y Estados Unidos, conocido como "caja verde". Este pacto determina que los pagos directos a los agricultores -por ejemplo aquellos que se realizan para retirar tierras de la actividad productiva- deben estar exentos de los recortes acordados en el GATT, dado que no promueven la producción agrícola y, por tanto, no constituyen medidas "distorsionadoras del comercio".

Gracias a la "caja verde", Estados Unidos y la Unión Europea han podido mantener su nivel de subsidios a la agricultura. Los pagos directos constituyen ahora 23 por ciento de los subsidios agrícolas en los países industrializados, lo que representa un incremento de cinco por ciento sobre 1986, cuando se inició la Ronda Uruguay.

Aunque la Ronda dejó casi intactos los subsidios y la sobreproducción del Norte, los gobiernos del Sur deben implementar medidas radicales de liberalización. Todos los países en desarrollo excepto los "menos desarrollados" deben reducir sus aranceles de importación de alimentos en 24 por ciento en un período de 10 años, y aumentar el nivel mínimo de importaciones de uno a cuatro por ciento del consumo.

Colonizando nuevos mercados

El Acuerdo sobre Agricultura de la OMC es la base de la estrategia de Estados Unidos para exportar productos agrícolas al sudeste de Asia. El Departamento de Agricultura de ese país estima que la aplicación del acuerdo creará oportunidades comerciales por más de 3.000 millones de dólares. Aunque la mayor parte de esas oportunidades se relacionan con la exportación de productos de alto valor agregado, como la de carne enlatada y otros alimentos procesados a Corea del Sur y Taiwan, también crecerán los mercados para el trigo y el maíz en Indonesia, Filipinas y Malasia.

Los planificadores de políticas de Estados Unidos esperan, y con toda seguridad así será, que la liberalización de las importaciones ayude a convertir en el sudeste asiático el consumo de productos básicos nacionales como arroz, mandioca y otros productos en consumo de trigo estadounidense. Como señala un informe de la embajada de Estados Unidos en Manila para el Departamento de Agricultura en Washington, "el trigo no es un cultivo indígena de Filipinas ni es viable como cultivo comercial. Sin embargo, tiene un papel cada vez más importante en el mercado de granos filipino y tiende a sustituir al arroz como alimento básico en la dieta urbana".

Intereses creados

Lejos de iniciar una nueva era para el comercio agrícola, el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC marca la última fase del surgimiento de un sistema basado en poderosos intereses creados en el Norte en detrimento de los pobres del Sur. La convicción de la FAO de que el comercio agrícola es la clave para la seguridad alimentaria mundial pasa por alto un hecho crucial: el comercio internacional de alimentos tiene poco o nada que ver con la satisfacción de las necesidades humanas. A escala mundial, la función de ese comercio consiste en satisfacer la demanda basada en el poder adquisitivo, y no en garantizar la adecuada nutrición de la gente.

Kevin Watkins es asesor político de la organización no gubernamental británica Oxfam.
Este artículo es una versión editada del que se publicó por primera vez en The Ecologist (Vol. 26, Nº 6, noviembre-diciembre de 1996).