No. 89 - Marzo 1999

ACUERDO SOBRE AGRICULTURA DE LA OMC

Políticas macroeconómicas que afectan al Sur

por Martin Khor

Al igual que los desacreditados programas de ajuste estructural impuestos por el FMI y el Banco Mundial a los países deudores, el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC fue elaborado para forzar el ritmo de la liberalización, y podría tener consecuencias nefastas. También debería prestarse atención a otro aspecto del "programa de reformas" de la OMC: el acuerdo sobre los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, que será revisado este año y podría perjudicar gravemente los derechos de los agricultores y la agricultura misma.

El marco macroeconómico de las políticas agrícolas del Sur está sufriendo un cambio radical. Anteriormente, los gobiernos nacionales determinaban dichas políticas, pero en los últimos años los países que aplican programas de ajuste estructural debieron aceptar el marco de esos programas también en la agricultura. En la actualidad, todos los países miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) deben modificar sus políticas agrícolas según el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay del GATT, antecesor de la OMC.

Como se trata de un hecho relativamente nuevo, no se ha investigado demasiado ni comprendido sus implicaciones. Las propias comunidades locales tienen escasa información, especialmente sobre las actividades de la OMC. Sin embargo, deberían prestar atención a este tema con urgencia, ya que podría determinar el futuro y aun la supervivencia del sector agrícola, así como el sustento de los agricultores y la seguridad o inseguridad alimentaria.

Tanto los programas de ajuste estructural como el acuerdo de la OMC presionan a los países asiáticos a liberalizar su sector agrícola. Aunque algunos aspectos de la liberalización pueden ser positivos, cada país debería poder elegir el ritmo y la naturaleza del proceso, además de mantener el derecho a proteger el sector del modo que sea necesario en interés de los agricultores, la agricultura sustentable o la seguridad alimentaria.

Lo preocupante es que los programas de ajuste estructural y la OMC ejercen presión externa hacia la liberalización a un ritmo forzado, erosionando el derecho de los gobiernos y las comunidades a determinar el adecuado equilibrio entre liberalización y protección. Esta "liberalización bajo presión" podría tener consecuencias sociales muy negativas. El impacto social de la liberalización del comercio agrícola ya es grave, y probablemente empeorará con la aplicación del acuerdo de la OMC.

"Los agricultores pobres de países en desarrollo que aplican programas de ajuste carecen de una red de seguridad social", señala un informe de 1995 del Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social. En región tras región, los gobiernos eliminaron subsidios y, como resultado, los pequeños agricultores perdieron acceso a insumos y servicios esenciales, sufrieron una gran reducción de sus ingresos o debieron abandonar la agricultura directamente.

"Los agricultores que producen alimentos para mercados locales también quedaron sujetos repentinamente a la competencia internacional y no pueden competir con agricultores tecnológicamente más avanzados de Europa y América del Norte, que pueden vender más barato en parte porque han recibido subsidios masivos. La expansión de los mercados internacionales creó enormes oportunidades para los agricultores ricos, pero su impacto sobre los campesinos pobres de países en desarrollo ha sido sumamente duro", agrega el informe.

El efecto de los programas de ajuste estructural sobre la agricultura y el desarrollo social ha sido drástico. No obstante, no ha habido una comparación sistemática de las investigaciones realizadas en Asia sobre este tema, ni la sociedad civil ha sacado conclusiones a nivel regional. Dado que los programas de ajuste estructural continúan aplicándose en varios países asiáticos, es importante recabar los estudios realizados y, si fuera necesario, realizar nuevos análisis sobre esos programas y los efectos de la liberalización de la agricultura en general.

El Acuerdo sobre Agricultura de la OMC

Los acuerdos de la OMC sobre agricultura y sobre derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio necesitarán un estudio aún más detenido, ya que tendrán implicaciones más profundas.

El Acuerdo sobre Agricultura abarca tres importantes áreas: mejora del acceso de las exportaciones a los mercados, reducción del apoyo doméstico y reducción de los subsidios a las exportaciones.

Con respecto al acceso a los mercados, el acuerdo exige a los países miembros la sustitución de las barreras no arancelarias (por ejemplo las cuotas y precios mínimos de importación, las concesiones discrecionales, etc.) por aranceles equivalentes, y la reducción de los aranceles (incluso los resultantes de esa sustitución) en 36 por ciento para los países industrializados y 24 por ciento para los países en desarrollo. También estableció para 1995 un acceso mínimo para las importaciones equivalente a tres por ciento del consumo doméstico entre 1986 y 1988, y a cinco por ciento al final del período de aplicación.

En cuanto a las políticas de apoyo doméstico a la agricultura, el monto total entre 1986 y 1988 debe ser disminuido en 20 por ciento en los países industrializados y en 13,3 por ciento en los países en desarrollo. Asimismo, los subsidios a las exportaciones deben reducirse en 21 por ciento (según el volumen de exportaciones) y en 36 por ciento (según el monto invertido en subsidios). Estas reducciones se aplican a cada producto agrícola y no al total de la producción.

El acuerdo incluye algunas concesiones para las naciones en vías de desarrollo. El plazo para completar las reducciones acordadas es de 10 años para éstas (2004) y de seis para los países industrializados (2000), y los países de menor desarrollo no deben realizar ninguna reducción. En cuanto a las políticas de apoyo doméstico, se permite a las naciones en desarrollo que reciben tratamiento especial y diferenciado en el acuerdo: (a) comerciar productos de reserva para su seguridad alimentaria a precios administrados; (b) distribuir ayuda alimentaria nacional y subsidiada entre los pobres, y (c) otorgar subsidios para inversiones e insumos a los agricultores pobres. También hay disposiciones especiales que reconocen los efectos adversos del aumento previsto en el precio de los alimentos sobre los países en desarrollo que deben importarlos, y establecen compensaciones por medio de la ayuda alimentaria, la asistencia técnica para aumentar la productividad agrícola y una posible ayuda económica de corto plazo para financiar las importaciones normales.

Pese a estas concesiones, muchos países en desarrollo podrían verse perjudicados. Un estudio de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) sobre el impacto de la Ronda Uruguay en la agricultura concluyó que el acuerdo aumentará los gastos de importación de alimentos de casi todos los países en desarrollo debido a la reducción de los subsidios a las exportaciones de esos productos, y que disminuirá significativamente el monto de los arreglos preferenciales de comercio.

Un estudio realizado por Watkins y Windfuhr en 1995 para el Fondo Mundial para la Naturaleza concluyó que los productores de países en desarrollo continuarán enfrentando la competencia de las importaciones subsidiadas en sus mercados, y los exportadores de entre ellos continuarán compitiendo en un mercado mundial con precios artificialmente deprimidos por los subsidios a las exportaciones de Estados Unidos y la Unión Europea. En general "la apertura adicional de mercados en algunos países en desarrollo, sumada a los precios ya deprimidos en el mercado mundial, reducirá el ingreso de muchos pequeños agricultores y aun sus posibilidades de seguir produciendo. El tratamiento de los productos agrícolas según estas normas de mercado establecidas por el GATT no toma en cuenta los objetivos de seguridad alimentaria, tales como el acceso de los pobres a los alimentos y a oportunidades de empleo. Asimismo, ignora el fracaso de los mecanismos de mercado en cuanto a una administración efectiva de los recursos naturales".

Las consecuencias del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC podrían ser muy graves. Sus efectos sobre los diferentes países y comunidades pueden variar según sus condiciones económicas y las políticas que deban aplicar progresivamente en cumplimiento del acuerdo. Los factores que pueden determinar los efectos de la liberalización de importaciones sobre un país dado son: * el precio actual de los cultivos; * el nivel actual de subsidios; * las actuales medidas no arancelarias, tales como la prohibición o cuotificación de las importaciones; * los aranceles máximos de importación y el ritmo de liberalización fijados en el acuerdo, y * la competitividad del precio de los productos nacionales con las importaciones en aquellos países que deben eliminar subsidios y reducir progresivamente los aranceles de importación.

Un estudio realizado por Kevin Watkins, de la organización no gubernamental británica Oxfam, demuestra el perjuicio que causa la reducción de los aranceles de importación a los pequeños productores de maíz de Filipinas, que enfrentan la competencia de los productores estadounidenses y europeos, fuertemente subsidiados. "Silenciosa e implacablemente, lejos de la atención de la prensa internacional, el ‘libre comercio’ desplaza comunidades y destruye su sustento con la eficacia de una guerra civil", dice el informe.

En el pasado, las restricciones a las importaciones protegían a los productores de alimentos de Filipinas para promover el empleo rural y el autoabastecimiento nacional. Ahora, de acuerdo con sus compromisos con la OMC, el gobierno proyecta reducir sus aranceles de importación a la mitad en un plazo de seis años. El informe de Oxfam estima que, como resultado, el ingreso promedio de los productores de maíz se reducirá 30 por ciento en los próximos seis años, a medida que las importaciones de Estados Unidos abatan los precios en el mercado local. En ausencia de restricciones, el maíz estadounidense podría comercializarse a la mitad del precio del maíz cultivado en la isla de Mindanao, advierte el estudio, y concluye que el sustento de hasta medio millón de cultivadores filipinos del producto (de un total de 1,2 millones) está directamente amenazado.

La causa del interés de Estados Unidos en la liberalización del comercio agrícola es evidente, señala Watkins, ya que un tercio de su producción es exportada y genera ganancias por 40.000 millones de dólares. Las grandes empresas agrícolas necesitan mercados extranjeros para volcar sus excedentes, y se prevé que la región de la cuenca del Pacífico -que recibe dos tercios de las exportaciones agrícolas estadounidenses- será el mayor mercado. "De aquí la necesidad de un libre mercado y un campo de juego parejo. El problema es que el ‘libre’ mercado no existe en el mundo de la agricultura, y que la supremacía de Estados Unidos en los mercados mundiales tiene menos que ver con la ventaja comparativa que con el acceso comparativo a los subsidios. Según la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), cada agricultor estadounidense recibe un subsidio anual de 29.000 dólares, cifra 120 veces mayor que el ingreso promedio de los cultivadores de maíz en Filipinas. Como resultado, Cargill puede liquidar sus excedentes a la mitad del costo de producción, destruyendo así la agricultura local y creando un mercado cautivo", apunta el informe.

Watkins concluye que, en el Sur, el llamado libre comercio de productos agrícolas está creando ganadores y perdedores. Los ganadores son las empresas multinacionales de granos, que comercializan los excedentes de Estados Unidos y la Unión Europea, los grandes agricultores, que obtienen la mayor parte de los subsidios de producción, y las compañías químicas, que proveen los insumos responsables de los excedentes y la destrucción ambiental. Los perdedores son las comunidades rurales pobres, que compiten en un mercado dispuesto contra ellas.

El acuerdo de la OMC sobre TRIPs

También deberíamos prestar especial atención a otro aspecto de la OMC: el Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPs, por su sigla en inglés), que podría tener graves efectos sobre la agricultura y los derechos de los agricultores.

Una cláusula del acuerdo exige a los gobiernos la protección mediante patentes de microorganismos y procesos biológicos relacionados, incluso la ingeniería genética y los animales y plantas modificados genéticamente. También establece que los derechos intelectuales sobre obtenciones agrícolas sean protegidos mediante patentes o "un eficaz sistema sui generis".

La causa de preocupación es que no se reconozca legalmente el conocimiento de los agricultores y las comunidades indígenas del Tercer Mundo, principales responsables del desarrollo de cultivos y el uso de plantas, y que en cambio se recompense a las compañías que manipulan genéticamente recursos biológicos. Los países del Sur tendrían entonces que comprar productos biotecnológicos a precios muy altos -facilitados por la protección de las patentes- aunque sean el origen mismo de esos recursos biológicos y del conocimiento sobre su uso. Esto aumentaría el costo de las semillas y los productos alimenticios en los países en desarrollo.

En 1999, la OMC revisará la cláusula sobre derechos de propiedad intelectual relacionados con recursos biológicos. Por tanto, queda muy poco tiempo para movilizar a la opinión pública y los gobiernos con el fin de que promuevan los cambios necesarios.

Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo.