No. 89 - Marzo 1999

REVISION DEL ACUERDO DE LA OMC

El "Big Bang" de la agricultura

por Bhagirath Lal Das

Es hora de que los países del Sur se preparen para la revisión del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC. Esos países deberían coordinar la preparación, evaluar el impacto de la aplicación del acuerdo y sugerir mejoras, en particular la remoción de obstáculos a la producción de alimentos básicos.

La Organización Mundial de Comercio (OMC) se dispone a revisar el Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay del GATT, y parece que será una especie de "Big Bang". Existen indicios de que los principales países industrializados ya comenzaron a prepararse, aunque no así los países en desarrollo.

No obstante, seguramente el enfoque que tendrán los países en desarrollo exportadores tradicionales de productos agrícolas será diferente de los que no lo son. Es probable que los primeros se asocien con el Grupo Cairns -que agrupa a países exportadores autodenominados "no subsidiados", tanto industrializados como en desarrollo-, si bien deberán identificar sus intereses específicos dentro de los intereses generales del grupo. La segunda categoría, es decir los países que no son exportadores tradicionales de productos agrícolas, tendrá diversos tipos de intereses, por ejemplo, como consumidores, como exportadores ocasionales o marginales, y también como receptores de agricultura no comercial.

Por una producción propia de alimentos básicos

Un requisito esencial para todos los países en desarrollo es la producción de sus propios alimentos básicos en la mayor cantidad posible, de modo de reducir al máximo su dependencia de la importación de esos productos. Si bien los teóricos de la economía han aconsejado tradicionalmente a los países importar alimentos si son baratos en lugar de invertir recursos en el costoso proceso de su producción, por diversas razones este consejo no se adecua al caso de los alimentos básicos.

En primer lugar, los países del Sur, salvo muy pocas excepciones, padecen una escasez crónica de divisas. La dependencia de la importación de sus alimentos principales en tal situación podría provocar dificultades e incertidumbre en cuanto a la disponibilidad de tales alimentos. Junto con la privatización del comercio agrícola, esa dependencia también podría ocasionar una gran inseguridad y frecuentes incrementos de los precios de los productos básicos. Una demora en la importación en momentos de escasez de divisas causaría graves padecimientos a la población, e incluso podría ocasionar trastornos sociales.

En segundo lugar, aun si el país dispone de divisas, puede ocurrir que las importaciones no puedan realizarse por diversas razones, y un país no puede padecer incertidumbre en cuanto a la disponibilidad de sus alimentos. Por último, la dependencia de las importaciones para el abastecimiento de alimentos básicos podría reducir las opciones de política exterior de un país, al menos en situaciones críticas, limitando así su soberanía en las relaciones exteriores.

Para un país, asegurarse su provisión de alimentos básicos es casi tan importante como su seguridad. Por este motivo, esos alimentos deben recibir un tratamiento diferenciado en el comercio internacional. Los países en desarrollo deberán, por tanto, intentar adaptar el acuerdo de la OMC a este requisito esencial, y la revisión de 1999 deberá dar prioridad a esta importante distinción entre el comercio de alimentos básicos y el de otros productos.

El primer paso en la preparación de un país para la revisión del Acuerdo sobre Agricultura debería ser la evaluación del impacto que sobre sí mismo tuvo la aplicación del acuerdo. Para tal evaluación deben tenerse en cuenta varios factores. Los principales países exportadores en desarrollo deberían analizar hasta qué punto sus posibilidades de exportación mejoraron como resultado de la reducción del control de importaciones, el apoyo interno y los subsidios a las exportaciones durante los cuatro años de aplicación. Si fuera posible, deberían discriminar el papel de cada uno de esos factores en la mejora de las exportaciones. Asimismo, los países en desarrollo exportadores ocasionales o marginales de productos agrícolas deberían evaluar si experimentaron algún aumento real de sus perspectivas de exportación.

Los países del Sur harían bien en analizar si se incrementaron las importaciones de productos agrícolas como resultado de la reducción de los controles de importación y del apoyo interno, y si aumentaron las importaciones de fuentes específicas. También es necesario evaluar si hubo algún impacto sobre la producción agrícola en el país, y, particularmente, si hubo algún efecto adverso sobre los productores pequeños y marginales.

Aquellos países en desarrollo que disminuyeron el apoyo interno deberían también analizar si esa disminución creó problemas a los agricultores, en especial a los de pequeña escala o marginales. Aun aquellos que no debieron reducir el respaldo interno tendrían que examinar si hubo necesidad de tal respaldo en estos años de aplicación y si se vieron obligados a brindarlo debido a los compromisos del acuerdo.

Algunos puntos para analizar

Como parte de su preparación, los países en desarrollo deberían asimismo realizar un examen detallado de la aplicación del acuerdo por los países industrializados que exportan e importan grandes cantidades de productos agrícolas. En particular, deberían analizar los siguientes puntos.

El acuerdo exige que los países reduzcan el respaldo interno año a año. El máximo para cada año de aplicación fue acordado en la agenda de cada país, pero por debajo de ese tope, el gobierno es libre de elegir los productos, el tipo y la cuantía de los subsidios. Como resultado, hay una continua incertidumbre, y aquellos países en desarrollo que tienen posibilidades de exportación enfrentan dificultades para planificar sus exportaciones con tiempo. Debería analizarse si esos países experimentaron dificultades en la práctica.

Es preciso realizar una evaluación similar con respecto a la aplicación de los compromisos sobre subsidios a las exportaciones por parte de los principales países industrializados. Un país en desarrollo exportador debe evaluar si le ha reportado algún beneficio la selección de productos en los países industrializados con la finalidad de reducir el apoyo interno y el subsidio a las exportaciones.

En el proceso de conversión en aranceles de sus medidas no arancelarias de control de las importaciones, los países del Norte aplicaron aranceles muy elevados a varios productos. Habría que analizar si en esos países hubo importaciones de esos productos por encima de las cuotas arancelarias.

Algunos países industrializados han tenido una alta producción agrícola y elaboraron programas para disminuirla mediante retiros de tierra y otros recursos. Para estimularlos a continuar con estas medidas, el acuerdo les permite ofrecer subsidios. El Sur debe verificar si esos países realmente aprovecharon esa posibilidad para reducir su producción agrícola y qué grado de reducción alcanzaron.

Estos estudios deberían ser realizados por aquellos países en desarrollo que estén en condiciones de hacerlos. Varias organizaciones que ofrecen apoyo técnico a naciones del Sur deberían también realizar esos análisis con el fin de apoyarlas en su preparación para la revisión del acuerdo.

Mejoras necesarias para el acuerdo

Estos estudios proveerán la base para que los países en desarrollo preparen sus propuestas de mejora del acuerdo, que necesita varias modificaciones para eliminar algunos problemas básicos. Las principales naciones industrializadas impusieron aranceles prohibitivos sobre algunos tipos de productos aprovechando el proceso de conversión en aranceles, pero asumieron muy pocas obligaciones en cuanto a la apertura de sus mercados. Todo lo que deben hacer es reducir su nivel general de aranceles en 36 por ciento para comienzos del 2000. Por tanto, los aranceles sobre esos tipos de productos continuarán altos aun después de ese año. A pesar de sus discursos sobre la liberalización del comercio agrícola, sus mercados continuarán casi cerrados para dichos productos. Es preciso que los países industrializados estén a la altura de sus propios ideales de liberalización y reduzcan sus tarifas aduaneras sobre esos tipos de productos de modo significativo, para que sea posible introducir productos en sus mercados. De manera alternativa o adicional, deberían incrementar significativamente sus cuotas arancelarias y aplicarlas sin discriminaciones.

El respaldo interno a la agricultura y los subsidios a las exportaciones de los países industrializados también son muy altos, mientras que sus obligaciones son bastante livianas. Sólo deben reducir el apoyo interno en 21 por ciento, el respaldo presupuestal a los subsidios de exportación en 36 por ciento y la cobertura de dichos subsidios en 21 por ciento para el año 2000. Parece muy injusto que los agricultores de esos países, en condiciones económicas mucho mejores que los del Sur, obtengan tanto apoyo de sus gobiernos. Se trata de una situación que afecta las perspectivas de los agricultores de países en desarrollo.

Competencia despareja

Estas circunstancias hacen que la competencia comercial sea despareja, por lo que los países industrializados deben comprometerse a reducir sus subsidios significativamente. También existe una injusticia en el acuerdo con respecto al control de importaciones, el apoyo doméstico y los subsidios a las exportaciones: los principales países industrializados podrán retener de 65 a 80 por ciento de los subsidios aun más allá de comienzos del 2000, mientras la mayoría de las naciones en desarrollo que no habían utilizado esas medidas antes de 1995 tienen totalmente prohibido practicarlas más allá de los niveles "de minimis".

Además de ser una situación sumamente injusta, puede crear problemas para los países del Sur en caso de que necesiten introducir medidas en interés del desarrollo de su producción agrícola. Debe permitirse a las naciones en desarrollo que utilicen tales medidas en mayor grado que lo dispuesto en las cláusulas "de minimis".

Los países en desarrollo pueden ofrecer subsidios para insumos a los agricultores de bajos ingresos, pero podría ser necesario ofrecerlos a un grupo mayor de agricultores, con respecto a productos alimenticios esenciales y a los que tienen potencial de exportación. En muchos países la agricultura es la actividad económica dominante, y por tanto es necesario estimular la producción y exportación de dichos productos en general, y no sólo en el caso de los agricultores de bajos ingresos. Debe existir la necesaria flexibilidad para las naciones en desarrollo.

Los subsidios enumerados en el anexo 2 del acuerdo, la mayoría de los cuales son aplicables a los países industrializados, han sido protegidos contra aranceles compensatorios y otras medidas de neutralización, pero los subsidios de inversión e insumos para agricultores de bajos ingresos de países en desarrollo no gozan del mismo beneficio. Esto es evidentemente injusto. Las naciones del Sur deben recibir al menos una inmunidad similar a las del Norte.

El subsidio que los países en desarrollo ofrecen para la compra de alimentos con fines de almacenamiento y distribución pública está exenta de los compromisos de reducción. Aunque esto pueda parecer una concesión, no lo es, ya que el monto de este subsidio debe incluirse en el cálculo de la Medida Agregada de Apoyo y por tanto está sujeto al máximo general acordado. En consecuencia, si un país en desarrollo desea ofrecer ese subsidio, tiene que reducir otros. Debe estipularse claramente que dicho subsidio no se incluye en el cálculo de la Medida Agregada de Apoyo anual.

Problemas de los INA

Aunque se ha expresado preocupación por los problemas de los países en desarrollo importadores netos de alimentos (INA), no se acordó ningún compromiso específico. Es necesario que las naciones industrializadas asuman compromisos financieros adecuados en este sentido.

Las modalidades que condujeron a los compromisos específicos de diversos países no fueron aplicadas con carácter coactivo. Es importante verificar la conformidad de los compromisos con las modalidades acordadas, que fueron preparadas antes de la conclusión de la Ronda Uruguay.

La producción de alimentos básicos en países en desarrollo es de vital importancia. Cualquier obstáculo, ya sea bajo la forma de liberalización de importaciones o supresión de apoyo gubernamental, debe ser removido. Sería deseable la exclusión total de la producción de alimentos básicos de países en desarrollo de las obligaciones del acuerdo, y su tratamiento como productos vinculados con la seguridad nacional.

En un gran número de países en desarrollo, la agricultura no siempre constituye una operación comercial, sino un medio de vida. Si se integra la agricultura doméstica con la producción y el comercio internacional, es probable que un gran número de agricultores y sus familias pierdan su fuente de sustento. Es necesario encontrar caminos para proteger a esos agricultores de las consecuencias adversas de la liberalización de la producción y el comercio agrícolas. El acuerdo debe contener disposiciones específicas en este sentido.

Los países en desarrollo deberían iniciar las preparaciones para la revisión del Acuerdo sobre Agricultura ya mismo, al igual que las organizaciones que ofrecen ayuda técnica, si es que todavía no lo hicieron. Asimismo, deberían recabar y analizar información sobre los puntos mencionados anteriormente y otros que puedan ser de su interés.

Debe haber una coordinación en este tema entre los países en desarrollo y las organizaciones que les ofrecen asistencia técnica. Asimismo, las naciones en desarrollo deben identificar intereses comunes y coordinar la preparación, de modo de lograr el mayor rendimiento de sus recursos. Si sólo 15 o 20 países se unen y persiguen un interés común, tendrán más fuerza en las negociaciones.

Bhagirath Lal Das fue embajador y representante permanente de India ante el GATT, y luego director de programas internacionales de comercio ante la UNCTAD.