No. 92 - Junio 1999

CONFERENCIA SOBRE BIOSEGURIDAD

El papel de Estados Unidos

por Chee Yoke Ling

Luego de tres años de difíciles negociaciones, todo parecía listo en Cartagena para el establecimiento de la primera ley internacional sobre regulación del uso, manejo y transferencia transfronteriza de organismos transgénicos. Pero pronto las esperanzas se desvanecieron.

Representantes de más de 170 países se reunieron en febrero en Cartagena, Colombia, para la última reunión negociadora que conduciría a la adopción de un protocolo de bioseguridad, de acuerdo con el Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica. Los países preocupados por el tema, casi todos ellos en desarrollo, demoraron casi tres años en superar el primer obstáculo colocado por la industria de la biotecnología y los gobiernos que la apoyan -los cuales sostenían que no era necesario un protocolo de bioseguridad- y establecer un grupo formal de negociación en 1995.

Desde entonces, se acumularon pruebas científicas sobre los riesgos para el ambiente y la salud de los organismos manipulados genéticamente y los productos que contienen esos organismos. Algunos países europeos comenzaron a prohibir los productos que contienen material transgénico o a suspender el cultivo comercial de los cultivos manipulados genéticamente. Existe un amplio movimiento de consumidores, científicos, políticos, productores y comerciantes de alimentos orgánicos que exhortan a una moratoria a los lanzamientos comerciales de dichos productos hasta que se realicen más investigaciones.

Muchos gobiernos y ciudadanos esperaban que en Cartagena se produjera la primera ley internacional sobre la comercialización de esos nuevos organismos y productos. Para tranquilidad de todos los grupos e individuos que desean impedir que la ciencia, la biodiversidad y la salud humana y animal sean sacrificadas por los intereses de un puñado de compañías biotecnológicas, el protocolo hubiera creado, como mínimo, la obligación de que los exportadores obtuvieran la aprobación correspondiente antes de embarcar sus productos. Esto hubiera permitido que los países importadores, en especial del mundo en desarrollo, evaluaran los potenciales efectos ambientales y sanitarios de los organismos modificados genéticamente.

Sin embargo, Estados Unidos, sede de las principales industrias de biotecnología, consideró que el protocolo de bioseguridad podría interferir con sus exportaciones agrícolas y con el régimen global de la Organización Mundial de Comercio (OMC), y tras fracasar en sus primeros intentos por impedir la aprobación del protocolo, decidió formar el Grupo de Miami junto con Australia, Canadá, Argentina, Chile y Uruguay para bloquear sistemáticamente todo esfuerzo destinado a proteger la salud y el ambiente. Esta había sido la intención de Washington desde 1992, cuando la comunidad mundial advirtió la necesidad de una ley internacional sobre bioseguridad y adoptó el Convenio sobre Diversidad Biológica, que en su artículo 14 exige la realización de un análisis de la seguridad en la biotecnología.

Como Estados Unidos no forma parte del Convenio, pudo participar plenamente en las negociaciones del protocolo pero sin derecho a voto. La formación del Grupo de Miami fue una medida estratégica y sorprendente de Estados Unidos, en respuesta a las críticas de muchos países y ONGs por su actitud obstaculizadora a través de los años. Canadá se transformó en el principal portavoz del Grupo cuando el debate se intensificó y finalmente se estancó en Cartagena.

Así, tres años de trabajo para producir la primera ley internacional sobre organismos y productos modificados genéticamente quedaron arruinados. El Grupo de Miami bloqueó el establecimiento de un sistema que obligaría a los exportadores de productos transgénicos a obtener la aprobación previa de los países importadores. Además, mientras la mayoría de los países en desarrollo exigían que el protocolo abarcara todos los organismos manipulados genéticamente (por ejemplo semillas, plantas, peces y microorganismos), ya fuera para su cultivo o para consumo humano y animal, Estados Unidos y sus aliados insistieron en excluir productos agrícolas como el trigo y el maíz. La exclusión abarcaría a todos los productos transgénicos destinados directamente a la alimentación humana y animal o a su procesamiento.

Rendición de la Unión Europea

Para la madrugada del miércoles 24 de febrero, los agotados negociadores llegaron a la conclusión de que no habría protocolo cuando el Grupo de Miami rechazó la oferta europea final, aunque observadores de ONGs y el frente unido de países en desarrollo, denominado "Grupo de Ideas Afines", lo consideraron como una rendición. Está prevista una nueva reunión como último intento para alcanzar un acuerdo, pero pocos o ninguno esperan que la posición de Estados Unidos y sus aliados cambie en los próximos meses.

Sin embargo, la mayoría de los países en desarrollo demostraron claramente que no están dispuestos a poner en riesgo la seguridad humana y ambiental, aun ante una oposición concertada y amenazas solapadas en las semanas previas a Cartagena. Muchos delegados quedaron visiblemente molestos por la indisimulada protección de Estados Unidos a sus exportaciones agrícolas de 50.000 millones de dólares al año y su insistencia en que las normas de la OMC prevalecieran sobre el protocolo. A su modo de ver, la bioseguridad es una barrera comercial, y ésa fue la posición adoptada por todo el Grupo de Miami.

El Grupo de Ideas Afines (incluida China) y la Unión Europea esgrimieron los argumentos contrarios: el protocolo de bioseguridad se relaciona con el ambiente y la salud, y dado que los organismos transgénicos responden de manera diferente en distintos ambientes y ecosistemas, una evaluación caso por caso es de fundamental importancia.

Colombia, como país anfitrión, recibió una inmensa presión para que promoviera la aprobación del protocolo, pero el ministro de Medio Ambiente, Juan Mayr, dejó claro que su gobierno deseaba "un buen protocolo" y no cualquier protocolo. Cuando se volvió evidente que las conversaciones no conducirían a ningún lado, ya que todas las partes se aferraban a sus posiciones y el Grupo de Miami no mostraba señales de ceder en ninguna área clave, Mayr creó otro pequeño grupo, pero esta vez en base a intereses y no a una división regional. El optimismo de muchos delegados aumentó debido a esta medida, ya que implicaba una representación más justa y equilibrada de las posiciones.

Mayr decidió que su grupo se concentrara en las disposiciones relativas al alcance del protocolo y la aplicación del procedimiento del Acuerdo sobre Información Anticipada (AIA), ya que éste representaba el mayor obstáculo. El Grupo de Miami, que había sido formado exclusivamente para mantener los productos básicos fuera del ámbito del protocolo, tenía claro para ese entonces su propósito de impedir que los países adquirieran el derecho a exigir, según las leyes nacionales, información anticipada sobre todos los organismos y productos transgénicos no incluidos en el protocolo.

Los países en desarrollo del Grupo de Ideas Afines pretendían originalmente un sistema internacional que creara para los exportadores la obligación internacional de obtener aprobación previa antes de embarcar cualquier organismo o producto manipulado genéticamente. En esta etapa de las negociaciones, estaban dispuestos a realizar las siguientes concesiones: sólo los primeros embarques estarían sujetos al AIA; los organismos transgénicos de uso farmacéutico para consumo humano se excluirían totalmente del protocolo, y los organismos transgénicos de uso confinado (definido de una manera inaceptablemente amplia) tampoco estarían sujetos al AIA.

La Unión Europea propuso primero un acuerdo que abarcaría productos básicos y por el cual el país importador iniciaría el proceso del AIA en lugar de ser éste una obligación automática para el exportador. El Grupo de Ideas Afines, en la esperanza de alcanzar al menos un régimen internacional básico, aceptó la propuesta, pero exigió que se concediera a los países importadores el derecho soberano de aplicar el procedimiento del AIA a aquellos organismos transgénicos no incluidos en el protocolo. Estados Unidos y sus aliados lo rechazaron.

Cambio de postura

Estados Unidos fue entonces más allá al proponer que la primera Conferencia de las Partes del protocolo decidiera si incluir productos básicos en el sistema del AIA y de qué manera. Esto podría haberse interpretado como una postergación de la controversia, pero de hecho hubiera equivalido a rendirse a las exigencias de Washington. Para entonces, la Unión Europea ya había cedido. Dos delegados europeos informaron a observadores no gubernamentales que Washington había establecido contacto con sus respectivos gobiernos en las últimas horas.

El Grupo de Ideas Afines contrapropuso que la primera Conferencia de las Partes decidiera cómo incluir los productos básicos, y no si hacerlo o no. Mientras, el AIA se aplicaría a las exportaciones de organismos transgénicos para uso directo como alimento o para su procesamiento.

Sin embargo, para ese entonces el Grupo de Miami había rechazado hasta la última oferta de la Unión Europea, y Estados Unidos propuso postergar las negociaciones hasta el año 2000, en lugar y fecha a definir. "El proceso fracasó porque algunos no vinieron a negociar, sino a imponer su punto de vista a toda costa", afirmó Mushanana Nchunga, de Botswana. La insistencia del Grupo de Miami en colocar las normas comerciales por encima de la bioseguridad "revela de qué se trata todo esto: existen derechos internacionales para los que producen y exportan productos potencialmente peligrosos, pero los que los reciben no tienen derecho a la salud ni a la vida", agregó.

México expresó su grave preocupación por la importancia asignada a consideraciones no ambientales. "Exhortamos a nuestros colegas a no dejar que los temas políticos afecten nuestro trabajo", instó el jefe de la delegación. México es también el único miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que apoya la inclusión de un régimen de responsabilidad socioeconómica en el protocolo, rechazada por el Grupo de Miami. La Unión Europea estaba dispuesta a considerar, tras el rechazo de cualquier norma sobre responsabilidad, un proceso posprotocolo para discutir la cuestión en un plazo de cuatro a seis años, pero los críticos señalaron que eso equivaldría a la inexistencia de un régimen internacional sobre responsabilidad, ya que el bloque europeo está a favor de los sistemas nacionales. El Grupo de Ideas Afines pretendía que el protocolo estableciera al menos los principios de la responsabilidad socioeconómica, aun si los mecanismos se definieran posteriormente. "Es importante que no hayamos sucumbido a la presión del Grupo de Miami", manifestó el etíope Tewolde Egziabher, principal negociador por el Grupo de Ideas Afines.

China destacó que no se debe procurar ganancias comerciales a expensas de la bioseguridad, pero advirtió que tampoco deben crearse barreras internacionales al comercio. Mientras, Zambia enfatizó la necesidad de un protocolo sobre bioseguridad y no sobre comercio, y Kenia expresó su esperanza en que, cuando se reanuden las negociaciones, "los intereses nacionales y el bienestar mundial prevalezcan sobre los intereses y las ganancias a corto plazo". Muchos países se hicieron eco de este sentimiento en las últimas horas de las fracasadas negociaciones.

Alemania, en representación de la Unión Europea, señaló que un protocolo sobre bioseguridad debe garantizar apoyo mutuo respecto de las normas internacionales de comercio y que las disposiciones de la OMC deben asegurar la protección del ambiente. Cuba, por su parte, lamentó la actitud del Grupo de Miami, y agregó que "la historia no lo perdonará".

En tanto, observadores de ONGs censuraron al Grupo de Miami, en especial a Estados Unidos, por su postura hostil. "Aquellos que mezclan las disputas comerciales con este protocolo de bioseguridad pronto lo lamentarán", dijo Gurdial Singh Nijar, de la Red del Tercer Mundo, en una declaración al plenario final respaldada por 15 ONGs y redes. Sin embargo, puntualizó, "la intensidad de las negociaciones (...) aumentó la conciencia sobre el problema y afirmó la resolución de muchos países, en especial del Tercer Mundo, sobre la necesidad de elaborar leyes sobre bioseguridad a nivel nacional, regional e incluso interregional".

Todas las ONG exhortaron entonces a los países preocupados a adoptar esas leyes con carácter de prioridad y a prohibir el lanzamiento y la importación de organismos modificados genéticamente hasta que se establezcan las normas y estructuras de seguridad apropiadas.

Chee Yoke Ling es representante ambiental de la Red del Tercer Mundo.