No. 95 - Setiembre 1999

INICIATIVA DE LA DEUDA DE COLONIA

Un impacto limitado

por Joseph Hanlon

Reinó gran confusión sobre las consecuencias que tendría para los países pobres la decisión final adoptada en junio por los dirigentes del Grupo de los Siete (G-7) más Rusia en Colonia, Alemania. El autor resume e interpreta la Iniciativa de Colonia para la Deuda.

La nueva Iniciativa se basa enteramente en la presente Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME), del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), y no establece cambios fundamentales. No se agregan nuevos países al grupo en consideración -aunque más de los 41 que califican recibirán un "alivio" de la deuda- y los procesos subyacentes permanecen incambiados. Nada de esto tendrá efecto de inmediato, sino que pasa a manos del Banco Mundial y el FMI para su implementación.

Cabe señalar que la mayoría de las decisiones fueron adoptadas por tres grupos diferentes, cada uno de los cuales emitió una declaración: los ministros de Hacienda del Grupo de los Siete países más industrializados (G-7), los jefes de gobierno del G-7, los jefes de gobierno del Grupo de los 8 (el G-7 más Rusia).

La cifra de la deuda puede ser definida de dos maneras:

* El valor "nominal", "contable" o "total" de la deuda es la suma real de lo adeudado a la fecha.

* El "valor neto actualizado" (VNA) es la suma que se necesitaría para cancelar la deuda ahora.

El valor neto actualizado es menor que el valor nominal para los préstamos de ayuda con intereses bajos; el valor neto actualizado es mayor que el valor nominal para los préstamos comerciales. Para los PPME, se estima que el valor neto actualizado de la deuda es el 54 por ciento del valor normal de la deuda (VND) debido a la elevada proporción de préstamos concesionarios (con intereses bajos) concedidos a los países muy pobres.

"Sostenibilidad" de la deuda y suma a ser cancelada

En el marco de los PPME, la cancelación de la deuda tendría que ser por una suma que permita llegar al nivel definido como "sostenible". Hay dos definiciones que se manejan en general acerca de cuándo una deuda es "sostenible", y ambas se cambian. Hay, además, cambios en las deudas relacionadas con la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) y en la deuda con el Club de París (comercial y bilateral).

Criterio exportaciones. En la actual Iniciativa para los PPME, la deuda es "sostenible" si el valor neto actualizado está entre el 200 y el 250 por ciento de los ingresos anuales producto de las exportaciones de bienes y servicios. Con una sola excepción, se fijó en 200 por ciento. Por tanto: VNA/ingresos por exportaciones<200%

En la Iniciativa de Colonia para la Deuda queda reducido a 150 por ciento.

Criterio fiscal. En la Iniciativa para los PPME, un grupo de países con altos niveles de exportaciones y una gran base fiscal pueden utilizar una definición "fiscal" alternativa de la sostenibilidad. Si las exportaciones son más del 40 por ciento del PIB y los ingresos públicos son más del 20 por ciento del PIB, entonces la deuda es sostenible en la medida en que el VNA sea menor al 280 por ciento de los ingresos públicos anuales.

En el marco de la Iniciativa de Colonia para la Deuda, los tres números se reducen: el criterio de calificación, a 30 por ciento y 15 por ciento, y el nivel de sostenibilidad a 250 por ciento.

El Club de París

El Club de París de acreedores bilaterales negocia con los deudores de deudas bilaterales, que para esos países significa en su mayor parte créditos para las exportaciones que han sido nacionalizados por el acreedor porque el deudor ha incumplido. Pero en algunos casos también se consideran las deudas relacionadas con la ayuda bilateral. Dentro del régimen actual:

* La deuda bilateral del Club de París se reduce en primer término por las condiciones de Nápoles, que implica la cancelación (o cambios equivalentes en la contabilidad) de dos tercios de las deudas bilaterales que califiquen -tanto el crédito a la exportación moroso como las deudas relacionadas con la ayuda.

* En el marco del acuerdo de "reparto de la carga" de los PPME, todas las deudas quedan reducidas de manera proporcional lo necesario como para cumplir con los criterios de la Iniciativa para los PPME. En este punto, el Club de París sólo aborda el crédito a la exportación y otras deudas que no están relacionadas con la ayuda; la deuda relacionada con la ayuda es cancelada de manera proporcional por cada gobierno.

En la Iniciativa para los PPME actual, el Club de París no cancelaría más del 80 por ciento de la deuda pendiente con derecho a recibir asistencia (si bien superó ese porcentaje en el caso de Mozambique). Según la Iniciativa de Colonia para la Deuda, el Club de París "condonará hasta el 90 por ciento y más en los casos individuales en que sea necesario". Los términos de Nápoles se extenderán a los países PPME cuya deuda se considere "sostenible".

La deuda relacionada con la AOD

Los préstamos que son suficientemente concesionarios (a largo plazo y con intereses bajos) son considerados Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). En 1978, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) acordó una resolución que pide la terminación de los préstamos ODA y sus sustitución por donaciones. Sólo cuatro países continúan realizando préstamos AOD importantes: Japón (19 por ciento de la AOD en 1997), España (18 por ciento), Francia (cinco por ciento) y Alemania (cuatro por ciento). En la reunión que mantuvo en Colonia, 21 años después del acuerdo de la UNCTAD, el G-7 más Rusia dio, en los hechos, una marcha atrás; sólo acordó "aumentar la cuota de financiamiento de carácter de donativo en la AOD".

La mayoría de los países donantes han cancelado la deuda relacionada con la AOD. El G-7, además de las mejoras en la Iniciativa para los PPME, exhortó "a la cancelación total sobre bases bilaterales, a través de diversas opciones", de la deuda de AOD. Japón es, por lejos, el mayor acreedor de AOD, y esta cláusula está destinada a permitirle que siga utilizando su sistema por el cual los países deudores hacen pagos sobre las deudas relacionadas con AOD, pero esos pagos se devuelven al país como ayuda vinculada, para ser utilizados en la compra de bienes japoneses.

Resumen de los cambios de Colonia

Criterio Exportaciones: VNA/Exportaciones<150%

Criterio Fiscal: si Exportaciones/PIB>30% e Ingresos Fiscales/PIB>15%, entonces VNA/Ingresos Fiscales<250%.

Club de París: cancelación de hasta el 90% y mayor en algunos casos determinados.

AOD: cancelación además de mejoras para los PPME.

Cuánto dinero hay en juego

Cancelación ofrecida:

* 25.000 millones de dólares en el marco de la Iniciativa para los PPME.

* 30.000 millones de dólares en el marco de los términos de Nápoles para los países que califiquen.

Nueva fórmula de cancelación en el marco de la Iniciativa de Colonia para la Deuda:

* 25.000 millones de dólares en la cancelación adicional a la Iniciativa para los PPME,

* 20.000 millones de dólares en la deuda relacionada con la AOD.

Estos son valores nominales (totales) basados en las estimaciones del Banco Mundial y del G-7. Así, el total de cancelación de la deuda ofrecido en Colonia es de 100.000 millones de dólares, lo que supone un aumento de 45.000 millones.

El G-7 en su declaración del 18 de junio, y varios ministerios de Hacienda, incluyeron una serie de números confusos dando a entender que suponen una cancelación de la mitad o incluso de las dos terceras partes de la deuda total. La declaración del G-7 habla de la deuda de países que posiblemente estén en condiciones de recibir, en el marco de la Iniciativa para los PPME, aproximadamente 130.000 millones de dólares en términos nominales. A esta cifra se llega excluyendo la deuda a corto plazo y la deuda privada garantizada públicamente -que es incluida en el cálculo de los PME- y excluyendo la deuda de varios países PPME que todavía no están en condiciones de recibir alivio de la deuda, ni siquiera dentro del criterio de Colonia.

El movimiento Jubileo 2000 considera que esto es inaceptable. La deuda total de los 41 países definidos por el Banco Mundial como PPME es de 207.000 millones de dólares, mientras que la deuda total de los 52 países señalados por la Coalición Jubileo 2000 del Reino Unido es de 370.000 millones de dólares.

De la deuda de 207.000 millones de dólares de los PPME, no se está pagando el servicio de aproximadamente 100.000 millones, principalmente con el acuerdo del FMI y el Banco Mundial, en la medida en que la mayoría de esos países tienen programas del Banco y del FMI. Esto significa que el Banco Mundial y el FMI ya admitieron que ese dinero nunca se pagará. Así, los 100.000 millones de dólares que se ofrecen ahora, apenas son equivalente al dinero que ya se acepta que nunca se pagará. En efecto, esta cifra de la deuda puede ser cancelada sin que exista un costo real ya que nunca habría sido pagada.

VNA versus Deuda Nominal: El G-7 estima que la deuda del VNA es un 54 por ciento de la deuda nominal. La cancelación de 50.000 millones nominales en el marco de la Iniciativa para los PPME corresponde a 27.000 millones de dólares de VNA, mientras que el G-7 dice que su cifra de 130.000 millones de dólares corresponde a 71.000 millones de VNA.

Incluso los ministros de Hacienda del G-7 admiten que "los costos finales de la iniciativa están sujetos a muchas incertidumbres". En la práctica, las cifras dadas aquí son sólo estimaciones de las instituciones financieras internacionales y los ministros de Hacienda, y es imposible encontrar cálculos detallados para algún país en particular. En efecto, el FMI y el Banco Mundial distribuyeron sus estimaciones pero se negaron a dar a conocer cómo llegaron a ellas –ni siquiera a los gobiernos. Frustrados, algunos ministros de Hacienda llegaron a admitir en privado que no podían verificar lo que ambas instituciones estaban diciendo.

Calendario

Conforme a la Iniciativa para los PPME actual, después de haber terminado con éxito tres años de aplicación de un programa de ajuste estructural del Banco Mundial y el FMI, un país llega al "punto de decisión", cuando ambos organismos aceptan que puede recibir alivio de la deuda y se establecen condiciones adicionales. El "punto de culminación", cuando se otorga el alivio de la deuda, normalmente ocurre después de otros tres años de aplicación del programa de ajuste estructural (PAE) y de cumplir las condiciones fijadas. Este segundo periodo de tres años puede ser reducido si hubo más de tres años de aplicación de PAE antes del punto de decisión. La Iniciativa de Colonia para la Deuda introduce diversos cambios en este aspecto.

Punto de culminación flotante

Los ministros de Hacienda del G-7 declararon: "Si bien la aplicación del alivio de la deuda debe seguir siendo predicado en políticas económicas bien fundadas a lo largo de dos etapas, debería permitirse a los países deudores que adelanten el 'punto de culminación' a través de una mejoría en el desempeño. La segunda etapa podría así acortarse significativamente si un país cumple con anterioridad, metas de política ambiciosas ('punto de culminación flotante')".

Funcionarios de varios países dijeron que los puntos de decisión y de culminación podrían unificarse, pero la idea fue rechazada de plano.

Fechas

En la iniciativa actual para los PPME, el nivel sostenible está determinado por el FMI basado en proyecciones de los ingresos por exportaciones o ingresos fiscales. Conforme a la Iniciativa de Colonia para la Deuda, "la cifra de reducción de la deuda debería estar determinada en el 'punto de decisión' sobre la base de la situación que prevalezca en ese momento". En otras palabras, ingresos fiscales o por exportaciones reales, y no proyectados.

Según la Iniciativa para los PPME actual, la deuda sólo se cancela en un punto de culminación. Los ministros de Hacienda del G-7 dijeron que "la carga del servicio de la deuda de los países que califican para recibirla debería ser aliviada con mayor rapidez a través de una 'ayuda en el periodo de transición' por las instituciones financieras internacionales aún antes de que se ponga en práctica la reducción de la deuda en el 'punto de culminación'. Esto ya es práctica corriente en el Club de París para deudas bilaterales, y las instituciones financieras internacionales deberían ofrecer un tratamiento comparable".

Uniendo el hecho de que la cancelación de la deuda se determina en el punto de decisión y que habrá una "ayuda en el periodo de transición" entre los puntos de decisión y de culminación, esto se presenta como que efectivamente se está concediendo un alivio de la deuda después de tres años, en lugar de seis. Sin embargo, la falta de un apoyo incontrovertible a esta interpretación en los textos de las diversas declaraciones realizadas en Colonia debe ser motivo de preocupación.

Para el año 2000

Además, los jefes de los gobiernos del G-7 "hicieron un llamamiento a las instituciones financieras internacionales y al Club de París para (...) trabajar con los PPME a efectos de asegurar que las tres cuartas partes de los países que reúnan las condiciones para recibir ayuda hayan alcanzado su punto de decisión para el año 2000".

Los tres países conflictivos (Liberia, Somalia y Sudán), claramente no cumplirán los plazos. De los restantes 38, se estima que 33 serán insostenibles conforme a los términos de Colonia (siete más que según los términos de la iniciativa original) y los otros cinco sólo recibirán los términos del Club de París acordados en Nápoles, según el Departamento del Tesoro británico. De los restantes 38, las tres cuartas partes (28 o 29) llegarían al punto de decisión a fines del 2000. Seguramente esto incluirá la mayoría de los cinco que no calificarán. De manera que se calcula que alrededor de 24 países obtendrán cierta cancelación de la deuda prometida para fines del año 2000.

Sociedad civil y reducción de la pobreza

Los dirigentes del G-7 dicen que la Iniciativa de Colonia para la reducción de la deuda "debería construirse sobre un marco mejorado de reducción de la pobreza, elaborado por las instituciones financieras internacionales en consulta con otras instituciones y con la sociedad civil".

Los ministros de Hacienda del G-7 dicen: "El Banco Mundial y el FMI, integrando esfuerzos, deberían ayudar a los países que reúnen las condiciones para recibir ayuda en la realización del proyecto y la aplicación de los planes de reducción de la pobreza, a efectos de alcanzar con eficacia el ahorro resultante del alivio de la deuda junto con una mayor transparencia de los procedimientos presupuestales para proteger el gasto social. Durante toda la etapa de diseño y aplicación del programa debería haber instancias de consulta con segmentos más amplios de la sociedad civil. Ese diálogo será la base para profundizar el sentido de 'propiedad' con los gobiernos y ciudadanos de los países deudores cuando se adopten los necesarios programas de ajuste".

Los ministros de Hacienda instruyen al Banco Mundial y al FMI a desarrollar "planes específicos para lograr ese marco mejorado para la reducción de la pobreza" a tiempo para las reuniones anuales de setiembre.

Los dirigentes del G-7 más Rusia "exhortan al FMI a prestar mayor atención a este tema [desarrollo de una política social bien fundada] al diseñar sus programas económicos y a dar especial prioridad a presupuestos esenciales tales como salud básica, educación y capacitación al mayor grado posible, incluso durante periodos de consolidación fiscal". El G-7 más Rusia celebra los esfuerzos del Banco Mundial por trabajar con las Naciones Unidas en política social e "invita al Banco Mundial y al FMI a trabajar juntos (...) en el diseño de programas de ajuste que aseguren la protección de los más vulnerables".

Al respecto existe una diferencia notable de opiniones acerca del papel que cumple el alivio de la deuda. Los líderes del G-7 más Rusia dicen que "el objetivo central de esta iniciativa [de Colonia] es centrar la atención en la reducción de la pobreza liberando recursos para inversión en salud, educación y necesidades sociales". En contraste, los ministros de Hacienda del Grupo-7 continúan hablando de Colonia como un intento de "reforzar la Iniciativa [PPME] como forma de mejorar las perspectivas de que los países que reúnen las condiciones para recibir ayuda, logren una solución sólida y duradera a los problemas recurrentes de la deuda".

Mayor poder de las instituciones financieras internacionales

El incremento de la cancelación de la deuda se ganó a costa de aumentar el poder del FMI. La reducción de la deuda está más estrictamente vinculada aún a los programas de ajuste estructural, y el FMI y el Banco Mundial han obtenido el poder de imponer nuevas condiciones para el "alivio de la pobreza". Las palabras "ajuste", "reforma", "políticas bien fundadas" y "gestión" abundan deliberadamente en los documentos.

Los ministros de Hacienda del G-7 dijeron que "deberá haber un estrecho vínculo entre el alivio de la deuda, un ajuste continuado, una mejora en la forma de gobierno y la reducción de la pobreza (...) La búsqueda de políticas sociales bien fundadas debe estar integrada a programas de ajuste estructural que se espera que los países deudores apliquen (...) El Banco Mundial y el FMI deberían adaptar su apoyo conforme a los 'Documentos Marco de Política', en especial los programas del FMI del Servicio financiero reforzado de ajuste estructural".

Los dirigentes del G-7 delegaron al FMI y al Banco Mundial la tarea de elaborar un nuevo "marco para la reducción de la pobreza", y parece claro que los ministros y jefes de gobierno pretenden que se agreguen condiciones sociales a las actuales condiciones de los PAE y los PPME para el punto de decisión, sujeto a cierta protección extra del gasto social. Se pide que existan instancias de "consulta", pero las decisiones seguirán tomándolas el Banco Mundial y el FMI; en particular, determinarán si un gobierno tiene lo que los ministros de Hacienda del G-7 denominan "políticas económicas bien fundadas" y no realizan "gastos improductivos".

Además, se dejó al FMI y al Banco Mundial la tarea de establecer las reglas para el nuevo "punto de culminación flotante", y seguramente retendrán el poder para decidir si un país ha cumplido o no las condiciones.

Financiación adicional

Las tres declaraciones subrayan que las instituciones financieras internacionales necesitarán "importante financiamiento adicional".

Los dirigentes del G-7 coinciden en que el FMI debería vender hasta 10 millones de onzas de oro. Documentos ulteriores indican que sería tanto para el alivio de la deuda como para los préstamos para programas de ajuste estructural.

Además, los dirigentes del G-7 exhortaron a los gobiernos a hacer donaciones al Fondo de Fideicomiso de la Iniciativa para los PPME para pagar algunos costos de las instituciones financieras internacionales, y exhortaron al "sector privado a reforzar los objetivos de esta iniciativa, a través de contribuciones para un Fondo del Milenio que ayudaría a financiar el alivio de la deuda".

La declaración de los ministros de Hacienda del G-7 reconoce implícitamente que la Iniciativa de Colonia se refiere, en gran medida, a reducir el "capital" y no el "flujo" de la deuda (los pagos por servicio de la deuda). Para reducir el flujo de la deuda proponen que "después del punto de culminación las instituciones financieras internacionales podrían enfrentar la reducción del capital de la deuda de forma de reducir los pagos por servicio de la deuda con mayor fuerza en los próximos años".

Pero dos comunicados de prensa del vocero del Departamento del Tesoro de Gran Bretaña en Colonia, emitidos el 18 y 19 de junio, señalaban que "el grado de reducción de los pagos por servicio de la deuda depende en gran medida de (...) cuánto dinero se aporta al Fondo del Milenio".

La Iniciativa de Colonia para el alivio de la Deuda, pues, tiene en sí misma un impacto relativamente escaso en los pagos por servicio de la deuda para la mayoría de los países. Por el contrario, la reducción de los pagos dependerá de donaciones privadas y oficiales para los fondos de Fideicomiso y del Milenio de los PPME.

Joseph Hanlon es oficial de política de la Coalición Jubileo 2000, autor de Peace without profit: How the IMF blocks rebuilding in Mozambique, e investigador de la Universidad Abierta de Milton Keynes, Reino Unido.