No. 95 - Setiembre 1999

DE WASHINGTON A COLONIA

La lucha por el alivio de la deuda

por Matthew Lockwood

El autor hace un seguimiento de la lucha por el alivio de la deuda desde el lanzamiento de la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME), en setiembre de 1996, hasta la reciente Cumbre del Grupo de los Siete en Colonia, Alemania, y demuestra lo que puede lograr un movimiento mundial de masas como el Jubileo 2000, que obligó a los gobiernos de los países miembros a realizar concesiones. Sin embargo, todavía queda un largo trecho en el camino hacia un mundo libre de deudas.

En setiembre de 1996, un grupo de líderes mundiales y jerarcas de instituciones de Washington lanzó con gran fanfarria la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (Iniciativa para los PPME). En junio pasado, miles de personas de todo el mundo manifestaron en las calles de Colonia, Alemania, donde se reunían los jefes de Estado del Grupo de los Siete países más industrializados (G-7), en reclamo de una transformación fundamental de la Iniciativa para los PPME que ofreciera un alivio de la deuda justo y duradero que ayudara a poner fin a la pobreza del mundo.

En esos tres años, la campaña del Jubileo 2000 creció de un pequeño grupo de individuos a un movimiento mundial de masas, preocupado no sólo por la deuda sino por la justicia y la responsabilidad pública.

Las raíces del movimiento que pretende hacer algo con las deudas que tienen los pueblos de países del Sur con el Norte rico se retrotraen a 1970. En la época de su lanzamiento, la Iniciativa para los PPME fue recibida con cautela porque por primera vez abarcó a los acreedores multilaterales. Sin embargo, pronto comenzaron a verse las fallas, no sólo en su aplicación sino también en su concepción.

Una crítica a la Iniciativa para los PPME

En la situación actual, en que una campaña mundial efectiva ha forzado a los líderes mundiales a realizar concesiones importantes en el tema de la deuda, es fácil olvidar cómo hasta no hace más de un año atrás las cosas eran muy diferentes.

A principios de 1998, los funcionarios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI) se reunieron en París para evaluar la Iniciativa para los PPME, a 16 meses de su lanzamiento en 1996. En la ocasión reinó un espíritu entusiasta; el personal del Banco Mundial y del FMI se felicitó mutuamente por los avances logrados con respecto a los viejos días en que el alivio de la deuda multilateral era impensable. La razón más inmediata de su algarabía fue la medida adoptada a fines de enero por el Club de París, el grupo de acreedores bilaterales, tendente a lograr un acuerdo para Mozambique en el marco de la Iniciativa para los PPME, cosa que sólo un mes atrás -en que el destino de la Iniciativa pendía de un hilo- parecía totalmente improbable. Definitivamente, los principales beneficiarios del plan de alivio de la deuda, a esa altura, no eran los 41 países empobrecidos del grupo de los PPME; según palabras de uno de los participantes del Grupo de París, la Iniciativa más bien era "para proteger la integridad financiera de las instituciones financieras internacionales".

A diferencia de la crisis de la deuda de los 80, en gran medida de carácter comercial, el trasfondo de la Iniciativa fue una crisis en el servicio de la deuda multilateral. Durante muchos años los países más pobres estuvieron atrasados con su deuda comercial y bilateral, pero habían seguido pagando los intereses de las deudas de los acreedores con más preferencia, que son los prestamistas de último recurso, los bancos multilaterales. A principios de los 90, varios países comenzaron a enfrentar dificultades tan profundas que la refinanciación convencional de las deudas no las resolvió y entró a peligrar el reembolso de las deudas multilaterales. La Iniciativa para los PPME apuntaba, claramente, a ofrecer un alivio de la deuda que permitiera liquidar atrasos y evitar nuevos atrasos en el futuro. En una palabra, sostenibilidad de la deuda, pura y simplemente. Ese propósito formaba parte de su diseño.

Cuando se le cuestionó el origen del valor actual, que se ubica entre 200 y 250 por ciento del umbral deuda/exportaciones para la sostenibilidad, el administrador principal de la Iniciativa, Axel van Trotsenburg, señaló la "experiencia previa" de América Latina. Un documento reciente de otros funcionarios del Banco Mundial confirma que esta aplicación empírica se basa en la evidencia de países latinoamericanos y otros países en desarrollo, que indica que los países con coeficientes deuda/exportación por debajo del 200 por ciento tienden a evitar la reprogramación y los problemas de atraso en los pagos (S. Claessens et al, Analytical aspects of the debt problems of highly indebted poor countries in Z.Iqbal and R.Kanbur, eds., External Finance for Low-Income Countries, IMF, Washington DC, 1997, p. 29).

En general se argumenta que este modelo es producto de "la deuda pendiente", de manera que en los países "muy endeudados" los inversionistas se alejan por la incertidumbre acerca de la capacidad del país de pagar, o por el temor de que en el futuro los retornos de sus inversiones sean gravados para pagar la deuda. Una deuda menor (es decir, por debajo del 200 por ciento del valor actual de la relación deuda/exportaciones) da lugar a una mayor inversión y por lo tanto a mayor crecimiento, permitiendo a los países mantenerse al día con el servicio de la deuda. Esto es lo que quiere decir el personal del Banco Mundial y del FMI cuando hablan de la sostenibilidad de la deuda y de una "salida" para la carga de la deuda.

Compromiso político

El alcance original de la Iniciativa para los PPME fue, por supuesto, un compromiso político: era lo máximo que los acreedores estaban dispuestos a aceptar a esa altura. Con relación al problema real, simplemente estaba demasiado elevado y era demasiado arbitrario. En primer lugar, la historia de América Latina y de otros países en desarrollo dice que el umbral ronda el 200 por ciento. La Iniciativa facilitó convenios para la mayoría de los países en un nivel levemente por encima de ese promedio, pero para Bolivia en 225 por ciento. Un enfoque menos conservador y seguro lo habría fijado sin ninguna duda, levemente por debajo de 200.

El segundo punto es que, sencillamente, los países latinoamericanos de ingresos medios no entran en la categoría de los PPME. La mayoría son países africanos muy pobres con infraestructura rudimentaria y mano de obra muy poco calificada. La idea de que la deuda pendiente funcionará de la misma forma en Burkina Faso que en México es falsa, si no ridícula. Lo que resulta inconcebible -e increíble, dado los recursos que tiene a su disposición- es que el Banco Mundial y el FMI no hayan hecho una investigación seria sobre la relación entre niveles más bajos de deuda y mayores inversiones para los PPME. Los detallados análisis de sostenibilidad de la deuda realizado para los países de manera individual toman en cuenta nociones sobre crecimiento e inversión, pero sin basarlos en realidad alguna.

Igualmente arbitrarios y políticamente dirigidos fueron los objetivos fiscales introducidos bajo presión por los franceses, destinados en realidad a asegurar la inclusión de sus ex colonias en África Occidental. Los países cuyas exportaciones fueron mayores al 40 por ciento del producto interno bruto (PIB) y cuyo ingreso fiscal fue mayor al 20 por ciento del PIB, obtendrían una reducción de su deuda que la ubicaría en un 280 por ciento de sus ingresos.

El aspecto final, y tal vez más importante, de la Iniciativa para los PPME es el condicionamiento macroeconómico y estructural vinculado al mismo por parte del FMI. Largamente criticados por grupos del Sur que los acusaban de aumentar la pobreza, los programas de Servicio financiero reforzado de ajuste estructural (SRAE) también tuvieron un resultado bajo en las evaluaciones internas y externas encomendadas por el FMI, y también fueron criticados por académicos independientes, que los calificaron de ineficaces. Sin embargo, el FMI está estrechamente ligado a los SRAE, pues constituyen su herramienta primordial para introducir la ortodoxia neoliberal -desde la liberalización comercial hasta la privatización- en los países más pobres.

El FMI también consideró las grandes deudas, en especial las deudas con las instituciones multilaterales, como un instrumento para mantener la presión sobre los países que debían introducir reformas. Como no quería perder este instrumento, el FMI vio una oportunidad en las nuevas ideas sobre el alivio de la deuda y las tácticas de conmutación, adjuntando ahora a la deuda un programa de reformas más largo y en algunos casos más riguroso. Para el FMI, de igual manera que para algunos de los demás acreedores, la Iniciativa para los PPME no tuvo que ver con la reducción de la pobreza, ni siquiera con la sostenibilidad de la deuda, sino con las reformas de liberalización. La razón principal para el enlentecimiento de la Iniciativa para los PPME ha sido el juicio del FMI de que los países no están introduciendo las reformas con suficiente rapidez.

A pesar de las reclamaciones -en su mayoría del Banco Mundial- efectuadas desde el principio mismo de la Iniciativa para los PPME, fue obvio que ofrecía mucho más a los acreedores que a los pueblos de los propios países pobres y muy endeudados. La mayoría de los PPME no están pagando ni cerca de lo que deberían, de manera que la mayor parte de la reducción de la deuda que tendrían que recibir en el marco de la Iniciativa debería destinarse a la eliminación de la diferencia entre el servicio de la deuda actual y la programada. A pesar de las reclamaciones de los activistas en cuanto a la falta de información, fue sólo en abril de este año que el FMI y el Banco Mundial publicaron los datos demostrando que eso era cierto.

En el marco de la Iniciativa original para los PPME, Mozambique debía recibir una reducción de 1.500 millones de dólares en su deuda de 3.700 millones, pero en los últimos tres años ha estado pagando menos de un tercio del servicio de la deuda programada. Las ganancias netas en términos de los ingresos fiscales efectivamente liberados para la reducción de la pobreza serían pequeños, si no inexistentes. En el primer año de sus actividades en Uganda, la Iniciativa redujo el servicio real de la deuda apenas en unos 40 millones de dólares, aproximadamente dos dólares por ugandés.

El movimiento Jubileo 2000

La complacencia de los acreedores fue desbaratada totalmente por los acontecimientos de la cumbre del G-7 en mayo de 1998, en Birmingham. Los ministros de Hacienda no habían anticipado cuán profundamente calaba este tema en la gente, ni el grado de movilización que despertó: 70.000 personas formaron una cadena humana en la ciudad. En la medida en que las posiciones del G-7 habían sido preparadas con varias semanas de anticipación, la cumbre no pudo responder en el momento a los acontecimientos. No obstante, esto fue el principio de una serie de acontecimientos que en el correr del año siguiente transformarían el debate sobre la deuda.

En setiembre, el gobierno británico criticó al FMI y al Banco Mundial por producir un informe totalmente inadecuado sobre la Iniciativa para los PPME, y reclamó una evaluación a fondo, con aportes de una amplia gama de organizaciones. A principios de este año, los gobiernos acreedores del G-7 comenzaron a hablar de planes que sonaban cada vez más generosos en cuanto a aumentar la Iniciativa y que culminaron en Colonia, en junio pasado, con nuevas recomendaciones. No obstante, el movimiento de los acreedores se debió casi enteramente a la campaña del Jubileo 2000. En abril, un vocero del Banco Mundial lo denominó "una de las campañas mundiales de cabildeo más efectivas que haya visto nunca".

Con 122 organizaciones miembros sólo en la coalición del Reino Unido, y coaliciones en casi 50 países en todo el mundo, el movimiento Jubileo 2000 es genuinamente global. En la semana previa a la cumbre de Colonia hubo actos coordinados en 26 países, desde Angola hasta Bangladesh y Francia. La campaña reúne a campesinos de Mozambique y estrellas pop opositoras al presidente de Estados Unidos, Bill Clinton. Hasta la fecha se han juntado 17 millones de firmas pidiendo el alivio de la deuda.

Pero la campaña no ha sido simplemente sobre el alivio de la deuda. En el Norte acompañó una gama de temas más vasta, incluido el condicionamiento macroeconómico y la ayuda. También ha sido una de las primeras campañas mundiales en el Sur, donde la responsabilidad de los gobiernos en el gasto público ha surgido como uno de los temas claves.

No obstante, el quid de la campaña ha sido el reclamo de la cancelación de las deudas impagables de los países más pobres del mundo para el año 2000. Dos ideas claves han surgido como centrales al concepto de "impagable": reducción de la pobreza y justicia.

Justicia es el tema que la mayoría de la gente comprende con mayor facilidad. Si los préstamos se hacen de manera irresponsable por organismos que no rinden cuentas, tales como los que otorgan créditos para las exportaciones, ¿por qué los pobres del mundo tienen que pagar el precio? Algunos de los préstamos fueron destinados a la compra de armas. Se hicieron préstamos a dictadores o, como en Mozambique, para librar guerras contra regímenes oprobiosos.

Incluso fuera de esas circunstancias, muchos préstamos no trajeron ningún beneficio en materia de desarrollo. De una muestra de 18 proyectos financiados por el Banco Mundial en el sector agrícola de Tanzania entre 1967 y 1986, doce produjeron tasas de rendimiento negativas (TASOET/Christian Aid, "Debt without development: the World Bank in Tanzania", 1999/Deuda sin desarrollo: el Banco Mundial en Tanzania). El propio Departamento de Operaciones y Evaluaciones del Banco Mundial califica sólo un 66 por ciento de sus proyectos financiados con préstamos como "satisfactorios", y las evaluaciones externas son mucho más rigurosas.

De igual modo, la historia está llena de ejemplos en que se concedieron generosos alivios de la deuda para grandes países de Occidente que ahora son acreedores. Estos antecedentes en materia de cancelación de deudas no solo son profusos comparados con la Iniciativa para los PPME sino que también son nítidamente políticos en su naturaleza. Por ejemplo, el tristemente conocido Acuerdo de Londres de 1953, que redujo la deuda de Alemania con el Reino Unido y otros acreedores, se hizo por temor a que se repitiera la historia del ascenso de Hitler al poder.

El otro tema central a la campaña es la reducción de la pobreza. El alivio de la deuda solo no pondrá fin a la pobreza; es un paso sumamente necesario, pero no es suficiente en sí mismo. Muchos de los gobiernos de los países ricos están comenzando a darse cuenta de la creciente presión para erradicar la pobreza mundial, incrementada por la víspera del nuevo milenio en el calendario cristiano. La mayoría de ellos, junto con las instituciones de Washington, adoptaron objetivos de desarrollo formulados en 1996 por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). No obstante, han sido lentos en hacer un esfuerzo real y ver el papel que le cabe al alivio de la deuda en esos objetivos.

Si bien el Banco Mundial y otros acreedores intentaron argumentar que la Iniciativa para los PPME tenía que ver con la solución de la pobreza, siempre fue claro que un plan de alivio de la deuda para ayudar a enfrentar la pobreza debía ser mucho más radical. Si bien el Banco Mundial y los ministerios de desarrollo de los países acreedores fallaron consecutivamente en analizar el vínculo entre deuda y pobreza, la investigación del Consorcio Africano de Investigación Económica señala la necesidad de que existan coeficientes de deuda mucho más bajos que los ofrecidos por la Iniciativa para los PPME (I. Elbadawi, B. Ndulu y N. Ndung'u, "Debt overhang and economic growth in Sub-Saharan Africa"/Deuda pendiente y crecimiento económico en el África subsahariana, Z. Iqbal y R. Kanbur, Eds., External Finance for Low-Income Countries/Finanzas externas para países de bajos ingresos, FMI, 1997, pág. 70).

El alivio de la deuda para la reducción de la pobreza tendrá que hacer reducciones serias en el servicio de la deuda que sale de las arcas fiscales. Y muchos grupos activistas del Sur también reclaman a sus propios dirigentes que tengan responsabilidad en el uso de los recursos destinados al alivio de la deuda. El Jubileo 2000 siempre ha señalado que los países muy pobres no pueden realmente pagar ningún servicio de la deuda, por lo menos en el futuro más próximo, y Christian Aid exhortó recientemente a una moratoria en el servicio de la deuda para algunos países, similar a la declarada para Honduras y Nicaragua luego del huracán Mitch.

Propuestas del G-7 para 1999

A medida que la campaña Jubileo 2000 fue cobrando fuerza, el G-7 y otros dirigentes de países ricos comenzaron a buscar popularidad con nuevas propuestas para el alivio de la deuda. En febrero, el canciller británico de Exchequer, Gordon Brown, reclamó que se acortara el periodo de condicionamientos del FMI y se bajaran los coeficientes deuda/exportación y deuda/ingresos. Adujo que el acuerdo valdría 50.000 millones de dólares. Se trata de aproximadamente 29.000 millones de dólares en términos de valores actuales, comparados con el costo de 12.500 millones de la Iniciativa para los PPME.

Casi de inmediato, el nuevo gobierno de Alemania anunció su plan, respaldado por una declaración personal del jefe del gobierno, Gerhard Schröder. El plan alemán también recomendó un alivio más rápido y la opción de lograr una cancelación más a fondo de las deudas con los acreedores bilaterales.

En marzo entraron a tallar los canadienses y los franceses. El plan de Canadá fue para lograr un nuevo objetivo de 150 por ciento en materia del coeficiente deuda/exportaciones, reduciendo el plazo de condicionamientos de seis años a tres, agregando Haití y Malawi a la lista de PPME, y tal vez más radicalmente, la promesa de una acción unilateral por parte de Canadá para una cancelación total de su deuda bilateral si el resto de los principales acreedores se negaba a hacerlo.

Para no ser menos, Bélgica y Japón también se sumaron con planes para un alivio más rápido, más profundo en el ámbito fiscal y, en este último caso, aceptando la cancelación de préstamos de ayuda pendientes que habían sido acordados en principio a fines de los 70. Por último, Estados Unidos también hizo su movida, indicando cierto apoyo a un alivio más rápido y anunciando la cancelación de deudas por la rimbombante cifra de 100.000 millones de dólares.

Detrás de los pronunciamientos públicos hubo considerables manipulaciones políticas. Las fuerzas más conservadoras de los franceses, japoneses y el FMI resistieron todo intento en materia de fechas y condicionamientos, y cierto desacuerdo en temas laterales tales como la venta de parte de las reservas de oro del FMI para financiar sus contribuciones.

En ese caso, las recomendaciones contenidas en el comunicado de los ministros de finanzas en la cumbre del G-7 en Colonia reflejó, como siempre, los acuerdos políticos. Hubo apoyo para reducir el coeficiente deuda/exportaciones a 150 por ciento, y cierto movimiento en el coeficiente deuda/ingresos. La recomendación en cuanto a fechas fue un cuento, pues el alivio comienza después de tres años, en lugar de seis, pero es reversible por otros tres años, manteniendo así el control del FMI en todo el periodo. Todo el acuerdo se estima que en 27.000 millones de dólares en términos de valores actuales, con otros 20.000 millones de dólares de préstamos de ayuda en términos nominales para ser cancelados.

Las recomendaciones de la cumbre de Colonia

¿Qué significa el nuevo acuerdo? Es indudable que la campaña mundial Jubileo 2000 ha obligado a los acreedores a recomendar un acuerdo sobre la deuda significativamente más profundo y en cierto sentido más veloz. Ofrecerá un alivio de la deuda a países anteriormente excluidos, tales como Ghana. Considerado desde esta perspectiva, es un éxito importante de la campaña.

No obstante, en muchos otros sentidos, el acuerdo de Colonia es simplemente una ampliación de lo que ya había -y que no era demasiado. Los coeficientes de la deuda anunciados por los ministros de Hacienda siguen siendo tan arbitrarios como siempre. La nueva iniciativa todavía tiene que ver con la sostenibilidad de la deuda, no con el combate a la pobreza. El comunicado, con su propósito de hacer una "iniciativa (...) para aumentar las perspectivas de una salida sólida y duradera para los países que entran dentro de la categoría de los afectados por problemas recurrentes por la deuda", deja bien claro eso. El largo brazo del FMI llega a través de los SRAE, y algunos activistas consideran que en el nuevo acuerdo el FMI tiene una presencia aún mayor que antes. El compromiso de una partida extra de dinero asciende a unos 16.000 millones de dólares en términos de valor actual, cifra que pierde significación en las comparaciones usuales con el comercio de armas o el dinero gastado en estabilizar el sistema financiero mundial. Es menos que la merma de 24.000 millones de dólares de los presupuestos de ayuda durante la última década, y es una pequeña proporción del excedente del presupuesto federal proyectado para el periodo 2000-2009, de unos 2,9 billones de dólares. Con cifras como esa es difícil creer el argumento de los políticos de que las cifras que manejan es lo máximo que pueden aportar. Sobretodo, dejará a los países endeudados más pobres del mundo boqueando por un respiro financiero.

El ejemplo de Tanzania es muy aclaratorio. La deuda de Tanzania a mediados de 1997 era de 7.900 millones de dólares. El servicio de la deuda nominal era de 475 millones, pero el pago real era menos, apenas por encima de los 200 millones. En el marco de la Iniciativa actual para los PPME, Tanzania calificaría para una reducción de la deuda, de 4.400 millones de dólares a 1.600 millones en términos de valor actualizado. El flujo promedio por concepto de servicio de la deuda en la región sería de 160 millones de dólares al año, comparado con los más de 200 millones pagados efectivamente en el periodo 1996-1997. Ni la actual Iniciativa para los PPME ni la recomendación de Colonia ofrecerá a Tanzania un alivio extra en materia fiscal. La recomendación dejaría a Tanzania con una carga de la deuda (en términos nominales) de 2.000 millones, y el correspondiente flujo del servicio de la deuda promediaría anualmente unos 120 millones de dólares.

¿Qué significa esto en términos humanos? Según un estudio recién finalizado, encomendado por el Ministerio de Ayuda del Reino Unido para averiguar si los objetivos mundiales de reducción de la pobreza eran alcanzables en Tanzania, "el servicio de la deuda es una carga considerable" y "la administración de la deuda seguirá siendo un sector problemático, y las perspectivas de crecimiento seguramente mejorarán de manera significativa si el país puede beneficiarse tanto de la reprogramación como de la cancelación de la deuda".

Para lograr una educación primaria universal, el informe dice que las tasas de escolaridad de Tanzania deberán aumentar por año más de cinco por ciento en los próximos 17 años, lo que implica "ya sea, tanto un aumento real sustancial de los recursos destinados a la educación como una reasignación de los mismos, destinados a los niveles secundario y terciario, que se derivarían a la educación primaria". En 1997/1998, según el informe, el gasto por habitante en educación era de aproximadamente ocho dólares. El gasto total del Estado en la educación en el periodo 1997-1998 fue de aproximadamente 230 millones de dólares. Financiar el crecimiento del cinco por ciento en este desembolso (asumiendo una relación 1:1 entre el gasto y el aumento de escolaridad) sólo en los últimos tres años costará 75 millones de dólares más.

En el sector salud, el informe señala que para lograr el objetivo en materia de mortalidad infantil requeriría acelerar la tendencia a la baja, y que el objetivo de mortalidad materna "seguramente no será alcanzado". El Banco Mundial estima el costo de un programa de salud básico en 16 dólares por persona, mientras que en el periodo 1996-1997 Tanzania gastó un monto estimado de 2,5 dólares por persona. Esto dejó una diferencia financiera de aproximadamente 400 millones de dólares por año, mayor aún que las reducciones del servicio de la deuda discutidas anteriormente.

En este contexto, un ahorro anual de 80 millones de dólares del servicio de la deuda, aun cuando sea bien recibido, no se acerca en lo más mínimo a las necesidades fiscales de Tanzania. La ayuda a Tanzania disminuye. Es claro que para países como éste, se impone una moratoria del servicio de la deuda así como una reducción más generosa del capital de la deuda.

Todavía se está a mitad de camino en la larga marcha hacia un futuro libre de deuda. Se han logrado grandes cosas. La campaña del Jubileo 2000, con sus diversas coaliciones en todo el mundo, demostró el poder de un movimiento de masas y de alcance mundial. Descubrimos nuestra propia fuerza. Pero ahora es necesario juntar nuevas fuerzas para terminar el trabajo.

La Iniciativa para los PPME ofreció un nuevo marco para el alivio de la deuda, pero no tiene nada que ver con la pobreza de las mayorías, y todo que ver con un ejercicio contable para beneficio de los acreedores. La campaña logró incluir la pobreza en la agenda y obligar a los dirigentes mundiales a ampliarla. Pero las recomendaciones de Colonia todavía no son más que un proyecto de alivio de la deuda para la reducción de la pobreza y siguen poniendo énfasis en las reformas dictadas por el FMI. Además, todavía son recomendaciones, no acciones concretas. Actualmente, a casi tres años del lanzamiento de la Iniciativa, sólo tres países –Uganda, Bolivia y Mozambique- recibieron alguna medida de alivio. Aún queda mucho por hacer.

Matthew Lockwood es director de International Policy, Christian Aid.