No. 96/97 - Octubre/Noviembre 1999

NEGOCIACIONES EN LA OMC

La debilidad del Sur

por Bhagirath Lal Das

Las negociaciones en la OMC y su antecesor el GATT se han convertido en una calle de una sola vía, donde los países del Sur en desarrollo son quienes hacen la mayoría de las concesiones a los países industrializados.

Los países en desarrollo miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) están en una posición muy débil que se manifiesta de diversas maneras, algunas de las cuales pueden ser bien identificadas. Por ejemplo:

* han recibido un trato menos que igual en diversos sectores;

* han estado haciendo concesiones importantes a los países desarrollados sin recibir mucho a cambio;

* todavía no se han aplicado diversas disposiciones importantes referidas al trato especial y diferenciado de los países en desarrollo;

* se han ignorado sistemáticamente los temas y sectores de interés para los países en desarrollo;

* en el proceso de solución de diferencias surgen interpretaciones importantes que tienen la potencialidad de limitar sus perspectivas de producción y de exportación;

* se han dejado grandes lagunas en algunos acuerdos que podrían tener efectos adversos para los países en desarrollo.

Y la lista podría seguir.

El reclamo reiterado de los países en desarrollo es el de recibir un trato especial y diferenciado en la OMC, pero pocas veces se analizan las instancias del trato menos que igual que han recibido durante un largo periodo, en especial después de la entrada en vigor de los acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT. A continuación se dan algunos ejemplos.

El último recurso para hacer efectiva la aplicación de los derechos y obligaciones de la OMC es la represalia, que en los hechos, para los países en desarrollo es casi imposible de llevarla a la práctica. Si bien las recomendaciones y resoluciones de los grupos y del Órgano de Apelación de las disputas son normalmente aceptadas y aplicadas por los países involucrados, en casos verdaderamente sensibles es posible que un país dude en hacerlo y entonces la única opción sería la de adoptar represalias. Pero para los países en desarrollo esta arma de último recurso puede ser difícil de usar, tanto por razones económicas como políticas. Por lo tanto, tienen una desventaja innata para asegurar la aplicación de las resoluciones y recomendaciones, especialmente en casos difíciles, y por lo tanto tienen una debilidad básica para hacer valer sus derechos.

Menos útil

También está el problema serio del costo que tiene, en primer lugar, llegar a la etapa de las recomendaciones y las resoluciones en el proceso de solución de diferencias. El proceso es tan complejo y costoso que los países en desarrollo tienen que pensar muy seriamente antes de comenzar el procedimiento de solución de diferencias. Por el contrario, un país industrializado puede iniciar el proceso con mucha mayor facilidad. De igual modo, los países en desarrollo también corren con una desventaja importante para asumir la defensa de un caso presentado ante la OMC por los costos. Por todo eso es que los países en desarrollo están muy mal colocados en la OMC con respecto a hacer aplicar sus derechos y asegurar la observancia de las obligaciones de los demás países.

Hay un problema similar con relación a las subvenciones y el dumping. La complejidad de las medidas para contrarrestar los efectos de las subvenciones y el dumping vuelven menos útiles esas disposiciones de contingencia para los países en desarrollo. Al mismo tiempo, el costo que tiene defenderse de esas medidas los expone al riesgo de ser perjudicados. Por otro lado, los acuerdos sobre arancel cero para ciertos productos cuya exportación ofrece un interés especial para los países industrializados, se lograron aceleradamente. Hay dos ejemplos específicos. Durante la Reunión Ministerial de la OMC, celebrada en Singapur en diciembre de 1996, los países industrializados presentaron repentinamente una propuesta para lograr un acuerdo de que se aplicaría un régimen de arancel cero en los bienes de tecnología de la información, y consiguieron que se aprobara. Luego, durante la Reunión Ministerial de la OMC de mayo de 1998 en Ginebra, hubo un acuerdo provisorio sobre el statu quo con relación al arancel aplicado al comercio electrónico, que prácticamente implica un arancel cero.

Los productos cuya exportación ofrece un interés especial para los países en desarrollo nunca recibieron una consideración tan rápida y decisiva en el sistema GATT/OMC. El sector servicios, de interés principalmente para los países industrializados, también ha sido apurado incluyéndolo en las negociaciones de forma de culminar en acuerdos. Como ejemplos concretos pueden citarse los acuerdos sobre servicios financieros y telecomunicaciones. Pero los sectores de interés para los países en desarrollo no han tenido avances importantes. Las personas del Sur reciben un trato mucho menos favorable en el asunto de ingresar a los países industrializados, que el que se otorga a las personas del Norte. Naturalmente les agrega nuevas desventajas con respecto a las oportunidades para el suministro de bienes y servicios. Se están formulando disposiciones técnicas y normas de origen internacionales que tendrán consecuencias importantes para el acceso de bienes al mercado, pero los países en desarrollo apenas tienen los recursos y la capacidad como para participar en el proceso.

En el sector agrícola, las subvenciones utilizadas principalmente por algunos países industrializados (contenidos en el Anexo 2 al Acuerdo sobre la Agricultura), es decir, los aplicados para investigación, planes de seguro de las cosechas, programas de detracción de recursos, etc., han quedado inmunes a cualquier tipo de medida compensatoria, mientras que no gozan de esa inmunidad las subvenciones utilizadas generalmente por los países en desarrollo (algunas incluidas en el Artículo 6.2 del Acuerdo sobre Agricultura), como por ejemplo subvenciones destinadas a fomentar el desarrollo agrícola y rural, a los insumos agrícolas. Con respecto a las subvenciones a los productos no agrícolas, utilizadas principalmente por los países industrializados, se han hecho no recurribles, por ejemplo, las subvenciones para investigación, desarrollo regional y normas ambientales; mientras que las subvenciones utilizadas por los países en desarrollo para la expansión y diversificación de sus industrias no reciben un trato tan favorable.

En el sector textiles, los países industrializados siguieron la práctica de "trato menos que igual" de los países en desarrollo para más de 30 años. Un régimen multilateral especial de comercio fue introducido en este sector a principios de los años 70 en derogación de las normas habituales del GATT y ha seguido por caso 30 años. Algunos otros productos de interés para los países en desarrollo, como cuero o yute, han estado sujetos a restricciones especiales a las importaciones de los países industrializados.

Concesiones de los países en desarrollo

Las ilustraciones de trato menos que igual son también ejemplos de las concesiones importantes otorgadas por algunos países en desarrollo a los países industrializados sin recibir compensación alguna. Generalmente los países en desarrollo cayeron en eso por tres circunstancias:

* Aceptan algunas de esas medidas con espíritu de cooperación, por ejemplo en el sector de textiles, cuero, yute, ya que los países industrializados, durante esos días, necesitaron apoyo para su proceso de ajuste en esos sectores.

* En algunos casos que prevalecieron más durante la Ronda Uruguay, aceptaron algunas concesiones bajo las intensas presiones de los principales países industrializados. La entrada de los derechos de servicios y propiedad intelectual en la OMC y los acuerdos sobre servicios financieros y telecomunicaciones, son algunos ejemplos importantes.

* Más recientemente, los países en desarrollo tuvieron expectativas desmedidas en cuanto a lograr acomodarse. Aceptaron las propuestas sin tener o pedir tiempo adecuado para hacer un examen de las consecuencias. Los acuerdos sobre arancel cero en materia de bienes de tecnología de la información y comercio electrónico son los principales ejemplos.

Concesiones unilaterales

En las negociaciones de comercio internacional no es malo en sí mismo hacer concesiones, porque la práctica de las negociaciones apunta a dar y recibir. Lo que está rotundamente mal es hacer concesiones sin recibir nada a cambio. Y esto es precisamente lo que ha ocurrido últimamente en las negociaciones de la OMC. Cuando los países en desarrollo aceptaron la entrada a la OMC de las normas en materia de servicios y propiedad intelectual, hicieron una concesión importante a los países industrializados que, por lejos, fueron los principales beneficiados con esas concesiones.

De igual forma, cuando aceptaron tener acuerdos sobre la liberalización de los servicios financieros y en telecomunicaciones, hicieron nuevamente otra concesión importante. Y no hubo ni se ofreció reciprocidad equiparable por los países industrializados, que fueron los principales beneficiarios. Siguiendo una estrategia de negociación racional, los países en desarrollo deberían haber pedido concesiones importantes en los sectores de su interés, y haber insistido. Casi ningún país industrializado hace concesiones en los foros multilaterales sin recibir algo a cambio. Pero con los países en desarrollo la situación ha sido totalmente diferente: reiteradamente han hecho concesiones sin obtener nada a cambio.

El trato especial y diferenciado

Las disposiciones sobre trato especial y diferenciado están contenidas en la Parte IV del GATT de 1994 y en los diversos acuerdos de la Ronda Uruguay. Las contenidas en la Parte IV, en decir en los Artículos XXXVI, XXXVII y XXXVIII del GATT de 1994, son muy importantes. En esas disposiciones, los países industrializados asumieron el compromiso de "conceder una gran prioridad a la reducción y supresión de los obstáculos que se oponen al comercio de los productos cuya exportación ofrece o puede ofrecer un interés especial para las partes contratantes menos desarrolladas, incluidos los derechos de aduana y otras restricciones que entrañen una diferenciación no razonable entre esos productos en su forma primaria y después de transformados". Se comprometen, además, a "abstenerse de establecer o de aumentar derechos de aduana u obstáculos no arancelarios a la importación respecto a los productos cuya exportación ofrezca o pueda ofrecer un interés especial para las partes contratantes poco desarrolladas".

Además, los países industrializados también tienen que "considerar activamente la adopción de otras medidas cuya finalidad sea ampliar las posibilidades de incremento de las importaciones procedentes de partes contratantes poco desarrolladas". Esas "otras medidas" pueden también incluir "disposiciones concretas tendientes a promover modificaciones en las estructuras internas, estimular el consumo de productos determinados, o establecer medidas de fomento comercial". (En el GATT, los "países poco desarrollados" se refieren a los países en desarrollo). Por supuesto, esos compromisos no son de naturaleza contractual, en el sentido de que no puede haber represalia por el incumplimiento de esas obligaciones. No obstante, no significa que no tengan que ser aplicados. Pero en realidad, esas disposiciones nunca fueron tomadas en serio por los países industrializados, y los países en desarrollo no han sido capaces de lograr que se apliquen. En los nuevos acuerdos de la OMC, hay muy pocos elementos sobre trato especial y diferenciado en la naturaleza de las acciones de los países industrializados y de las expectativas de los países en desarrollo.

Un ejemplo es el del Artículo 66 del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el comercio (ADPIC o TRIPs, por su sigla en inglés), que establece la obligatoriedad por parte de los países industrializados de ofrecer "a las empresas e instituciones de sus territorios incentivos destinados a fomentar y propiciar la transferencia de tecnología a los países menos adelantados miembros, con el fin de que éstos puedan establecer una base tecnológica sólida y viable". Y un ejemplo de esto último son las disposiciones del Artículo XIX del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, que exige "la flexibilidad apropiada para que los distintos países en desarrollo Miembros abran menos sectores, liberalicen menos tipos de transacciones, aumenten progresivamente el acceso a sus mercados a tenor de su situación en materia de desarrollo". Los países en desarrollo no han podido persuadir a los países desarrollados a aplicar sinceramente esas disposiciones.

Los sectores de interés para los países en desarrollo

Los temas de interés para los países en desarrollo casi nunca han ocupado un sitial destacado en el GATT/OMC. Alguna que otra vez estos países intentaron centrar la atención en esos temas, pero nunca con éxito. A continuación se brindan algunos ejemplos importantes.

Los aranceles aplicados por los países industrializados a los productos cuya exportación ofrece un interés especial para los países en desarrollo siguen siendo elevados. Durante largo tiempo siguieron aplicándose restricciones cuantitativas a las importaciones de varios sectores en los cuales tenían un interés especial, y todavía continúan en sectores importantes como los textiles. No se ha hecho prácticamente nada para suprimir o reducir el hostigamiento que sufren los países en desarrollo a través de medidas del tipo de acciones antidumping o de conformidad con las normas técnicas, etc.

Los sectores de servicios en los cuales tienen un interés especial no han sido incluidos en negociaciones serias. Por ejemplo, hasta ahora el movimiento de mano de obra ha recibido escasa atención. Todavía persiste en la legislación de un país industrializado importante la posibilidad de aplicar medidas comerciales unilaterales, y continúa usándola para ejercer presión en otros países, en especial los países en desarrollo. Esta disposición no ha sido suprimida, aun cuando hay un compromiso específico en el Acuerdo de la OMC de que las leyes de los países deben ser plenamente compatibles con las obligaciones de los acuerdos amparados por la OMC.

Tendencias del proceso de solución de diferencias

Si bien el nuevo proceso de solución de diferencias ha dejado un cierto grado de mejoría con relación al pasado, recientemente han surgido algunas tendencias que son adversas para los intereses de los países en desarrollo. Los grupos especiales y el Órgano de Apelación han adoptado con frecuencia interpretaciones que limitan los derechos de los países en desarrollo y aumentan sus obligaciones. En este sentido pueden citarse cuatro casos particulares.

* La gasolina venezolana. El Órgano de Apelación amplió la discreción de un país a adoptar medidas restrictivas del comercio para la conservación de recursos naturales no renovables. El Órgano de Apelación expresó que la discreción de un país en esta materia no está limitada por el análisis de la necesidad, sino que es adecuada en tanto exista un vínculo causal entre la medida particular restrictiva del comercio y la protección de un recurso natural no renovable.

* La importación de blusas y camisas de tejidos de lana provenientes de la India. El Órgano de Apelación dijo que el motivo de justificar la restricción al comercio de textiles no radica en que el país aplique las medidas restrictivas sino que el país demandante tiene que demostrar que no se han cumplido las condiciones prescritas para la restricción.

* Los automóviles de Indonesia. El grupo especial negó a los países en desarrollo la flexibilidad, permitida por el Acuerdo sobre Subvenciones, de otorgar subvenciones para el uso de productos nacionales en preferencia a un producto importado. El grupo especial ha adoptado la posición de que esa medida violaría el Acuerdo sobre las Medidas de Inversión relacionadas con el comercio (TRIM, por su sigla en inglés).

* La prohibición de la importación a los Estados Unidos de camarón capturado con tecnologías de pesca comercial que puedan tener consecuencias negativas para las tortugas marinas. El Órgano de Apelación hizo varias interpretaciones, al menos cuatro de ellas con consecuencias adversas para los países en desarrollo:

(i) Intentó establecer la primacía de la conservación del ambiente sobre el libre flujo de bienes conforme a las normas habituales del GATT, y por lo tanto diluyó las disciplinas de las excepciones generales estipuladas en el Artículo XX del GATT de 1994.

(ii) Consideró que las tortugas son un "recurso natural agotable" en virtud de que están amparadas por algunos acuerdos ambientales multilaterales destinados a la protección de especies en peligro de extinción.

(iii) Dio a entender directamente que un país puede adoptar medidas restrictivas del comercio por acciones y efectos fuera de su jurisdicción, con el argumento de que la naturaleza extra territorial de la acción queda diluida en tanto las tortugas son migratorias.

(iv) Aprobó que se archiven los alegatos y las opiniones presentadas a los grupos especiales por personas y organizaciones fuera de los gobiernos involucrados en el caso particular.

Es probable que en el futuro se deriven consecuencias graves de estas interpretaciones.

Lagunas de los acuerdos

Se han dejado lagunas de entidad en algunos acuerdos importantes que actúan en detrimento de los países en desarrollo. Tres ejemplos ilustrarán esta situación.

En el Acuerdo sobre los Textiles, los países industrializados asumieron el compromiso de incluir en la disciplina normal de la OMC productos que representan el 33 por ciento de sus importaciones y así excluirlos del régimen restrictivo especial del sector de los textiles a partir del 1 de enero de 1998. La totalidad de los productos de los cuales sale el cálculo de este porcentaje está incluida en una lista anexa al acuerdo. La laguna es que la lista de ese anexo incluye un número muy grande de artículos que no tenían restricciones. Los países industrializados se aprovecharon de esta laguna y eligieron para el proceso de liberalización hasta el 1 de enero de 1998, sólo los productos que no están bajo restricción. De esta manera, la obligación queda cumplida y sin embargo en los hechos para ellos no hay liberalización.

El Acuerdo sobre los Textiles también contiene una trampa apenas visible. En su Artículo 7.3 existe un requisito de un equilibrio sectorial de derechos y obligaciones, un concepto ajeno al sistema del GATT/OMC, que funciona sobre el principio de un equilibrio general. Existe el temor de que pueda ser una trampa para justificar la posible falta de voluntad de los países industrializados de abolir el 1 de enero del 2005, el régimen restrictivo especial en este sector con el argumento de que los países en desarrollo no han liberalizado adecuadamente su sector textil.

La disposición especial para la solución de diferencial del Acuerdo sobre Medidas Antidumping también es un ejemplo de una laguna importante. Si bien este acuerdo aportó cierto grado de objetividad a la investigación de dumping, el tema de las medidas antidumping ha sido prácticamente excluido del proceso habitual de solución de diferencias de la OMC. En esos casos, el papel de los grupos especiales de solución de diferencias ha sido seriamente recortado en tanto no pueden pronunciar si una acción u omisión de un país viola su obligación, un papel que es casi una rutina en las diferencias de todos los demás sectores.

Estas situaciones adversas específicas, agrupadas en seis categorías para facilitar su exposición, son ejemplos de la debilidad de los países en desarrollo en la OMC.

Bhagirath Lal Das fue embajador y representante permanente de India ante el GATT y director de Programas Internacionales de Comercio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Este artículo es un extracto del documento Strengthening Developing Countries in the WTO (Fortaleciendo a los países en desarrollo en la OMC), que forma parte de una serie sobre comercio y desarrollo publicada por la Red del Tercer Mundo y fue preparado en el marco del Proyecto de Apoyo Técnico al Grupo Intergubernamental del Grupo de los 24 sobre Asuntos Monetarios Internacionales.